杭州涉企類“最多跑一次”改革問題研究

□尹曉敏

杭州涉企類“最多跑一次”改革以服務企業(yè)辦事需求為導向、以直面深層次體制機制難題為核心、以審批服務和商事登記標準化為抓手、以打造“移動辦事之城”的關鍵信息技術為支撐，取得了令人振奮的階段性成就。但由于涉企類“最多跑一次”改革系統(tǒng)性、綜合性非常強，涉及不同層級、不同行業(yè)、不同部門，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)難度大，當前杭州此項改革仍存在一些薄弱環(huán)節(jié)和問題需引起充分關注

作為一項以“敬民之心行簡政之道”的重大理論與實踐創(chuàng)新，杭州“最多跑一次”改革將“以人民為中心”奉為核心價值理念，以當好排頭兵的姿態(tài)創(chuàng)新謀劃“杭州服務”供給方式的有效舉措，在除煩苛之弊、施公平之策、開便利之門的道路上持續(xù)發(fā)力、縱深推進，已形成撬動性的改革效應和不可逆的改革態(tài)勢。然而，也須看到，杭州“最多跑一次”改革在取得顯著成就的同時，也日漸步入深水區(qū)、進入攻堅期，面臨著不少亟待解決的問題。其中，如何深化企業(yè)投資項目審批和商事登記等涉企類“最多跑一次”改革，切實縮短投資項目全流程審批時間和全面推進商事登記便利化規(guī)范化，直接關系到杭州的營商環(huán)境和城市競爭力，是杭州“最多跑一次”改革的重難點所在，也是關乎杭州此項重大改革能否持續(xù)突破的關鍵所在。

改革推進現(xiàn)狀

從總體上說，杭州涉企類“最多跑一次”改革以服務企業(yè)辦事需求為導向、以直面深層次體制機制難題為核心、以審批服務和商事登記標準化為抓手、以打造“移動辦事之城”的關鍵信息技術為支撐，取得了令人振奮的階段性成就，兩大重點領域改革進程均領跑全省。在投資項目審批領域，以全面推進審批提速增效為目標，通過創(chuàng)新項目審批機制，整合優(yōu)化審批流程，梳理制定負面清單，推出“模擬審批”、施工圖聯(lián)合圖審、聯(lián)合竣工驗收等改革舉措，推廣承諾制和“區(qū)域環(huán)評+環(huán)境標準”，深化涉審中介治理，強化全程代辦服務等手段，實現(xiàn)杭州全市投資項目總體審批周期提速30%。

在商事登記領域，杭州從全國范圍內(nèi)首推“1+N+X”多證合一、證照聯(lián)辦改革，到正式上線商事登記“一網(wǎng)通”2.0版（并計劃于2018年下半年建成“一網(wǎng)通”3.0版），并已籍此實現(xiàn)了市本級及所轄縣市區(qū)的商事登記“一網(wǎng)通”全覆蓋，杭州全市新設企業(yè)實現(xiàn)網(wǎng)上辦照、證照聯(lián)辦的比例已達95%、90%，企業(yè)領照時間也從平均6天大幅縮減至1.31天，數(shù)字政務賦能“最多跑一次”大提速。

除了上述重點領域的改革成績外，杭州部分縣市區(qū)的涉企類“最多跑一次”改革在創(chuàng)新性、引領性方面亦可圈可點。以桐廬縣為例，作為全省乃至全國深化“最多跑一次”改革的先行先試區(qū)域，桐廬縣在企業(yè)投資項目審批、商事登記等涉及現(xiàn)行法律法規(guī)“立改廢”較集中的領域大膽探索，從投資項目審批“三網(wǎng)融合”組合拳（“數(shù)據(jù)網(wǎng)一網(wǎng)通辦”“服務網(wǎng)一站服務”“監(jiān)管網(wǎng)一線監(jiān)管”）、一般企業(yè)投資項目開工前全流程審批“最多100天”，到率先實現(xiàn)商事登記“準入準營”同步、創(chuàng)新“聯(lián)審聯(lián)退”市場主體退出機制，以其務本求實的改革之舉和“推動工商注冊制度便利化工作及時到位”的改革成效受到國務院辦公廳的表彰激勵，為杭州涉企類“最多跑一次”改革增添了濃墨重彩的一筆。

改革存在問題

杭州涉企類“最多跑一次”改革已進入深水區(qū)。企業(yè)已從改革初始的等待觀望轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極關注、理性體驗、不斷期盼，尤其是高度關注涉企類重點改革舉措的推進落實狀況，其中“標準地+承諾制”改革最為吸引企業(yè)眼球。如何全力疏通“標準地”改革中“易堵”環(huán)節(jié)、于方寸“標準地”里做好改革大文章，是眾多企業(yè)最為關心的事。事實上，企業(yè)在了解改革基本內(nèi)容、“零距離”體驗改革實效后，已經(jīng)不再滿足于是否“只需跑一次”，而是對涉企事項辦理中審批的便捷度、服務的質(zhì)效升級、政策的可持續(xù)性等有了更為具體明確的要求。由于涉企類“最多跑一次”改革系統(tǒng)性、綜合性非常強，涉及不同層級、不同行業(yè)、不同部門，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)難度大，因此當前杭州此項改革雖取得階段性成效，但仍存在一些薄弱環(huán)節(jié)和問題需引起充分關注。

涉企事項辦理的規(guī)范性、標準化和統(tǒng)一度有待提升。當前杭州涉企類“最多跑一次”的事項清單、辦事指南等信息還存在不夠完整、準確的問題，容易使企業(yè)產(chǎn)生理解上的錯誤或偏差，并導致實踐中辦事的“二次跑”“三次跑”。現(xiàn)場調(diào)研時也發(fā)現(xiàn)：一些地方和部門對線上線下各端口目錄、指南跟進調(diào)整不及時、不全面，導致數(shù)據(jù)不準確、信息不完整，影響企業(yè)辦事和業(yè)務流轉(zhuǎn)；對涉及多部門的“一件事”，各地還存在標準不統(tǒng)一，名稱、條件、材料和流程不一致，未將全部“一件事”納入綜合受理窗口等問題；橫向部門協(xié)作辦理“一件事”仍需加強，以商事登記為例，在“證照聯(lián)辦”過程中，雖然一般企業(yè)的注冊時間已壓縮至2個工作日，但部分行業(yè)的企業(yè)開業(yè)還需多個相關部門的許可審批，材料精簡和時間壓縮仍有空間；涉企事項辦理窗口服務標準的規(guī)范化也有待進一步提升，特別是個別單位業(yè)務標準化執(zhí)行不到位，導致“企業(yè)在不同地區(qū)辦同一件事結果卻不同”的情況仍有發(fā)生。另外，部門“一件事”下放事權也存在不協(xié)同的問題。

“信息孤島”“數(shù)據(jù)煙囪”等問題依舊存在且解決難度不小。一是條線系統(tǒng)不夠順暢。目前杭州市在用的899個信息系統(tǒng)中有165個是由中央或者省級部門統(tǒng)建、統(tǒng)管的，這些系統(tǒng)的開發(fā)主體不同、技術標準不一，數(shù)據(jù)很難打通共享。如杭州市在推進商事登記“證照聯(lián)辦”過程中，由于無法獲取國家商務部外資企業(yè)管理系統(tǒng)的數(shù)據(jù)，只能由基層辦事人員二次重復錄入相關信息。二是“一網(wǎng)”整合不盡徹底。政務服務網(wǎng)的“一網(wǎng)”整合在推進過程中遇到的困難不少，效果也不太理想，實踐中為加強信息系統(tǒng)互聯(lián)互通而采用的一些變通方法如鏈接，在實際操作中較為普遍地存在跳轉(zhuǎn)不穩(wěn)定、鏈接速度慢、使用不方便等問題。三是數(shù)據(jù)更新不夠及時，數(shù)據(jù)平臺用戶體驗尚待提升。當前杭州涉企事項辦理中部分信息系統(tǒng)的數(shù)據(jù)還不能實現(xiàn)實時交換，不同系統(tǒng)數(shù)據(jù)更新的頻率差異較大。部分已經(jīng)實現(xiàn)互聯(lián)互通的信息系統(tǒng)卻由于數(shù)據(jù)庫創(chuàng)建時間較晚、大部分相關數(shù)據(jù)還未錄入到系統(tǒng)數(shù)據(jù)庫中，致使可用數(shù)據(jù)相當匱乏。另外，投資項目在線審批監(jiān)管平臺（2.0版）的應用中存在系統(tǒng)不穩(wěn)定的問題，影響企業(yè)在數(shù)據(jù)平臺上的辦事體驗。

辦事指南宣傳力度和咨詢服務實際質(zhì)量亟待提高。當前杭州涉企事項辦理“最多跑一次”成新常態(tài)，但是調(diào)研顯示，表征此項改革推進程度的反向指標“跑一次沒成功”仍有16.2%。造成企業(yè)跑多趟的主要原因有四：“不知道要準備哪些材料，導致材料沒帶齊或不合規(guī)”（52.3%），“到現(xiàn)場咨詢辦事流程和所需材料”（11.8%），“報送材料復雜、容易出錯”（9.3%），“事前咨詢得到的信息不準確，導致材料沒帶齊或不合規(guī)”（5.6%）。企業(yè)對辦事所需材料了解準備不夠是導致“沒能一次辦成事”的最主要原因，這也從側面反映出政府部門對“最多跑一次”工作在普及性、簡易性、共享性等方面還有不足，辦事指南等的發(fā)布途徑還不夠多、影響范圍還不夠廣。如何創(chuàng)新咨詢服務方式，暢通跑前咨詢渠道，提升事前咨詢的精準化和智能化程度，也是需要相關部門切實關注的事。

事中事后監(jiān)管的合法性與有效性存在不足。當前“標準地”制度實踐的成效主要集中在項目開工前全流程審批時間的全面壓縮，但是要真正建立覆蓋項目建設、竣工驗收、達產(chǎn)復核、股權變更等環(huán)節(jié)的監(jiān)測核查和協(xié)同監(jiān)管機制，真正落地“標準地”企業(yè)的信用評價和聯(lián)合懲戒制度，難度著實不小。以信用監(jiān)管為例，由于尚未建成多部門監(jiān)管監(jiān)測信息共享平臺、“標準地”承諾履行情況未明確納入《浙江省五類主體公共信用評價指引》的指標體系等原因，信用監(jiān)管面臨“數(shù)據(jù)采集難”和“聯(lián)動獎懲難”兩大問題。另外，強化新增項目用地全生命周期管理，建立健全“建設期+投產(chǎn)期+剩余年限使用期”的土地分階段權證管理制度，但是這些監(jiān)管舉措在《物權法》等我國現(xiàn)行相關立法中并無明確依據(jù)，容易引發(fā)政府監(jiān)管行為的合法性風險。

破除中介服務“中梗阻”迫在眉睫。不少基層部門認為，當前涉企事項辦理中政府部門審批時限可壓縮的空間已經(jīng)很小，中介服務環(huán)節(jié)在整個審批周期中時間占比過高，涉企類“最多跑一次”改革要縮短審批周期、優(yōu)化精簡審批流程，破除中介服務“中梗阻”迫在眉睫。例如，目前杭州市要求一般企業(yè)投資項目開工前審批全流程100天內(nèi)完成，其中政府部門審批用時約35天左右，而中介環(huán)節(jié)用時約需65天。調(diào)研中企業(yè)所反饋的涉審中介服務問題有：中介服務市場存在“紅頂中介”、地域壟斷、收費標準不一等問題；中介機構服務質(zhì)量參差不齊，部分中介從業(yè)人員專業(yè)技術能力明顯不足；有的地區(qū)和領域中介機構偏少，市場競爭不充分，企業(yè)自主選擇余地?。痪邆涠囗椯Y質(zhì)條件的綜合性中介服務機構的培育難以在短期內(nèi)奏效，致使投資審批中“多審合一、多評合一、多測合一、聯(lián)合驗收”等的高效實現(xiàn)尚待時日。

部分法律法規(guī)的掣肘期待加速突破。自改革啟動以來，杭州市已先后兩次梳理了省級以上和市級的法律、法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件共計2000余件，修改廢止了杭州市地方法規(guī)、規(guī)章及文件100余件，但是在持續(xù)推進改革過程中還是不斷地感受到來自立法方面的掣肘。例如，目前企業(yè)投資項目建設審批流程中過半數(shù)的行政審批、備案、技術審查等事項是由國家層面的上位法進行規(guī)范的，然而由于部分上位法立法內(nèi)容已相對滯后，或者是法律法規(guī)之間存在沖突，導致各審批事項之間互為前置、條件交叉、相互制約的問題時有發(fā)生。又如部分現(xiàn)行法律法規(guī)和規(guī)范性文件從業(yè)務條線管理的視角，對一些審批事項的標準、條件、流程、時限等做了非常具體細致的規(guī)定，這就容易牽制各地“最多跑一次”改革的制度創(chuàng)新與實施踐行。事實上，不少制約杭州涉企類“最多跑一次”改革深入推進的痛點、堵點和難點問題的化解，都涉及省級以上法律法規(guī)的“立改廢”，這是難以突破的法律瓶頸。有關部門負責人表示，杭州涉企類“最多跑一次”改革在法律法規(guī)層面已抵達“天花板”，進一步推進則需要省級和國家層面的立法突破。

推深做實改革

統(tǒng)籌協(xié)同嚴標準。一是推進事項清單標準化。按照省“八統(tǒng)一”部署，對企業(yè)到政府辦事事項目錄進行再比對、再確認，形成統(tǒng)一規(guī)范的杭州涉企類“最多跑一次”的事項目錄清單。二是推進流程再造標準化。根據(jù)省跑改辦印發(fā)的多部門多層級“一件事”指導目錄，分領域梳理并優(yōu)化杭州全市涉企聯(lián)辦事項及流程，助推跑出基于部門無縫對接的跨部門涉企事項聯(lián)辦“加速度”。三是推進辦事指南標準化。提升全市涉企事項辦事指南格式和要素的統(tǒng)一性，并同步規(guī)范與推廣電子化辦事指南。四是推進動態(tài)調(diào)整規(guī)范化。建立健全事項清單和辦事指南的動態(tài)調(diào)整機制，以確保清單和指南的時效性、準確性和權威性。

數(shù)據(jù)歸集重共享。積極破除思想、技術、體制三重壁壘，全力推進數(shù)據(jù)歸集共享應用。一是加速推進數(shù)據(jù)歸集。按照一數(shù)一源、多元校核、動態(tài)更新的要求，以應用為驅(qū)動，采用“整體數(shù)據(jù)分批歸集、重點數(shù)據(jù)集中突破”方式，按“一件事”標準推進數(shù)據(jù)無條件歸集。二是優(yōu)化數(shù)據(jù)共享體系。依托電子政務云平臺持續(xù)完善杭州“1353”政務數(shù)據(jù)共享體系，制定統(tǒng)一規(guī)范、開放共享的數(shù)據(jù)和接口標準，強化與省數(shù)管中心的溝通協(xié)調(diào)機制，不斷增加實現(xiàn)數(shù)據(jù)聯(lián)通共享的省級垂管系統(tǒng)的個數(shù)，盡快實現(xiàn)國家級垂管系統(tǒng)數(shù)據(jù)共享零突破。在線審批監(jiān)管平臺應從便于企業(yè)操作的視角進一步調(diào)試優(yōu)化平臺，提高系統(tǒng)運行的速度與穩(wěn)定性，同步精簡涉企事項線上線下辦事流程，增加審批進度可視化、用戶資料跨項目共享、審批監(jiān)管部門的信息共享及定向推送等功能，壓縮企業(yè)投資項目網(wǎng)上審批的時間。

宣傳咨詢提檔升級。一是強化辦事指南宣傳力度。通過盡可能拓寬信息傳播渠道，對涉企事項辦事指南進行廣泛宣傳，最大程度地提高指南信息的有效覆蓋率。二是提高事前咨詢服務的精準化和智能化程度。如在電話咨詢環(huán)節(jié)，除提升人工應答服務質(zhì)量外，還可以通過“智能機器人互動式語音應答系統(tǒng)”，以人機交互方式面向企業(yè)提供7×24小時智能應答服務。針對部分企業(yè)所反映的、在政務服務網(wǎng)上難以查詢到所需信息的問題，建議在網(wǎng)站搜索框中設置“模糊查詢”功能，盡全力打通服務企業(yè)辦事的“最初一公里”。

強化試點評估完善監(jiān)管機制。一是對“標準地”改革等試點項目開展專項滿意度和法治評估。該評估應以試點項目的目標任務為指向，依據(jù)以企業(yè)滿意度為核心指標的績效評估方案和以合法性審查為中心任務的法治評估方案組織實施。二是完善監(jiān)管保障機制。作為加快推進涉企類“最多跑一次”改革的重要舉措，跨部門聯(lián)合“雙隨機”抽查監(jiān)管應確保按標落實。強化信用激勵約束，探索試行信用信息嵌入審批管理，在投資項目審批和商事登記領域率先試點“事前管標準，事中管達標，事后管信用”的告知承諾制，并逐步實現(xiàn)將企業(yè)法人承諾的兌現(xiàn)及核查情況納入信用管理信息平臺，強化信用約束機制。

深化涉審中介治理。一是推進涉審中介市場化改革。堅決整治“紅頂中介”，加快推進事業(yè)性質(zhì)涉審中介機構的脫鉤改制工作，放寬中介服務機構準入條件，形成充分競爭的市場環(huán)境。同時強化“杭州市投資項目審批中介技術服務網(wǎng)”的功能發(fā)揮，深化“杭州網(wǎng)上中介超市”平臺建設。二是規(guī)范涉審中介服務。通過清理中介服務事項、壓縮中介服務時限、規(guī)范中介收費行為等強化對涉審中介的服務管理。繼續(xù)實施對杭州涉審中介的“多維信用評價”，積極推進中介網(wǎng)與“杭州市公共信用信息平臺”數(shù)據(jù)實時對接，深入探索中介機構信用聯(lián)合獎懲機制。

優(yōu)化法治供給疏通涉法堵點。在法治引領下推進改革，在法治框架內(nèi)規(guī)范改革，在法治軌道上護航改革，是杭州涉企類“最多跑一次”改革蹄疾步穩(wěn)、持續(xù)向前的基本保障。一是進一步全面梳理與改革不銜接、不適應的法律法規(guī)政策文件，凡屬杭州市級層面的法規(guī)文件，由市級相關部門修訂完善；涉及省級和國家層面的，在梳理明確后將問題清單及修改建議向上級人大和政府報告，盡可能實現(xiàn)相關上位法的立法調(diào)整。二是在現(xiàn)行國家層面相關法律法規(guī)難以配套的情況下，可依據(jù)《立法法》（2015）第13條的規(guī)定，通過試點授權、試驗立法的方式，在地方立法權限內(nèi)積極尋求突破，以此優(yōu)化改革的法治供給疏通涉法堵點，確保重大改革于法有據(jù)。