宅基地使用權(quán)變動(dòng)的基本問題研究

徐可 孫一平 張思捷

摘 要 隨著生產(chǎn)力水平的提高，市場(chǎng)化經(jīng)濟(jì)的逐步完善，宅基地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值日益凸顯。如何在經(jīng)濟(jì)效益最大化且保留宅基地使用權(quán)人身屬性的情況下合理分配土地資源，使其滿足農(nóng)民的住房需要，以及如何利用法律機(jī)制，與時(shí)俱進(jìn)，使得宅基地使用權(quán)更好地反映我國(guó)政治經(jīng)濟(jì)文化多方面的變化。我國(guó)國(guó)土面積廣闊，南北跨度長(zhǎng)，地理因素必然會(huì)導(dǎo)致文化差異從而影響到各個(gè)地區(qū)關(guān)于宅基地使用權(quán)的操作規(guī)范的不同。在保障土地公有制的前提下，中國(guó)的宅基地立法需要從概念，理念，方向，路徑等方面進(jìn)行深入研究。

關(guān)鍵詞 用益物權(quán) 宅基地使用權(quán) 人身屬性 財(cái)產(chǎn)權(quán)利

基金項(xiàng)目：本文系2018年自主創(chuàng)新研究基金本科生項(xiàng)目的部分成果，項(xiàng)目編號(hào)：2018-WF-B1-11。

作者簡(jiǎn)介：徐可、孫一平、張思捷，武漢理工大學(xué)文法學(xué)院。

中圖分類號(hào)：D922.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.01.105

三農(nóng)問題向來(lái)是國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略中的重中之重，農(nóng)民則是三農(nóng)問題中的核心。而宅基地使用權(quán)是農(nóng)民最重要的帶有人身屬性的財(cái)產(chǎn)權(quán)利之一，農(nóng)村用于生產(chǎn)生活的房屋及其所依附的宅基地使用權(quán)是絕大多數(shù)農(nóng)民的安身立命之本和基本生活保障的來(lái)源。但是由于諸多原因的影響，我國(guó)目前法律對(duì)于農(nóng)村宅基地使用權(quán)的變動(dòng)方式的管理方面存在缺位，使用權(quán)不可變動(dòng)的性質(zhì)和地上房屋可變動(dòng)的性質(zhì)在現(xiàn)實(shí)中存在的矛盾日益突出。近年來(lái)，對(duì)于農(nóng)村宅基地使用權(quán)變動(dòng)的問題，各界專家學(xué)者已經(jīng)開展了大量的理論研究工作和田野調(diào)查小結(jié)。本文將對(duì)宅基地使用權(quán)進(jìn)行簡(jiǎn)單分析，以期提煉宅基地各項(xiàng)權(quán)益變動(dòng)機(jī)制的研究方向。

一、宅基地使用權(quán)的理論研究

（一）現(xiàn)有的關(guān)于宅基地的法律規(guī)制

近年來(lái)，有關(guān)宅基地使用權(quán)的法律法規(guī)，規(guī)章規(guī)范性文件，政策紀(jì)律行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范中有效文件有3624份，修正案106份 。

《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》 的第十三章中對(duì)宅基地使用權(quán)這種較為特殊的用益物權(quán)進(jìn)行了宏觀且抽象的四條規(guī)定，大體涵蓋了對(duì)宅基地的占有和使用的權(quán)益，滅失后在程序上的處理方法，以及宅基地使用權(quán)的取得，行使，轉(zhuǎn)讓幾個(gè)方面。

在《中華人民共和國(guó)土地管理法》（2004年） 中規(guī)定的第六十二條對(duì)一戶一宅制度進(jìn)行了確認(rèn)，對(duì)每戶宅基地的面積大小進(jìn)行了標(biāo)準(zhǔn)限制，同時(shí)對(duì)審批手續(xù)也有了規(guī)范，其中第四款明確規(guī)定“農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)?！北卷?xiàng)條款對(duì)宅基地使用權(quán)的人身屬性再次進(jìn)行了確認(rèn)。

《中華人民共和國(guó)擔(dān)保法》 中規(guī)定宅基地的土地使用權(quán)不可以進(jìn)行抵押。

（二）宅基地使用權(quán)的特征

宅基地使用權(quán)概念最早出現(xiàn)于上個(gè)世紀(jì)六十年代。經(jīng)過幾十年的法制演進(jìn)，關(guān)于宅基地使用權(quán)的制度內(nèi)容逐漸得到完善。與此同時(shí)學(xué)者對(duì)宅基地使用權(quán)的特征也進(jìn)行了大量的研究。

學(xué)界對(duì)宅基地使用權(quán)特征的研究主要形成了以下幾種觀點(diǎn)：

1.三屬性說。高富平認(rèn)為，宅基地使用權(quán)具有長(zhǎng)期占有性、可繼承性和隨房轉(zhuǎn)讓性，但是其用途受管制。 （例如繼承、買賣、擔(dān)保、入股、租賃等用途）。而王利明則認(rèn)為，宅基地使用權(quán)具有農(nóng)村集體成員的身份屬性，是對(duì)集體土地的用益物權(quán)，并且數(shù)量受到限制（例如一戶一宅制度）。

2.五屬性說。劉俊認(rèn)為除身份性、無(wú)償性、從屬性之外，還包括行使權(quán)利時(shí)主體應(yīng)當(dāng)以戶為單位、宅基地使用權(quán)面積享有依據(jù)要求規(guī)定等方面的平等性。 （例如以戶為單位獲取宅基地，以人口多少為基準(zhǔn)劃定宅基地面積大?。?/p>

3.六屬性說。汪淵智、李永格認(rèn)為，宅基地使用權(quán)具有嚴(yán)格的身份性，無(wú)償?shù)氖褂眯?，永久的使用性，從屬性，范圍的?yán)格限制性。 筆者并不贊同這一觀點(diǎn)，永久的使用性說法過于絕對(duì)，當(dāng)宅基地使用權(quán)人不具備相應(yīng)條件時(shí)，應(yīng)當(dāng)在房屋滅失，毀損或者無(wú)法正常使用等情況下，向相應(yīng)組織返還該項(xiàng)具有人身性質(zhì)的權(quán)利。

綜上，筆者認(rèn)為，宅基地使用權(quán)應(yīng)當(dāng)具有人身性，從屬性和可繼承性。

二、宅基地使用權(quán)變動(dòng)的方式選擇

各地的積極實(shí)踐探索：針對(duì)當(dāng)前農(nóng)村宅基地管理方面所產(chǎn)生的矛盾，部分省市對(duì)農(nóng)村宅基地使用權(quán)的變動(dòng)進(jìn)行了積極的嘗試，例如根據(jù)1999年修訂的臺(tái)灣地區(qū)“民法”第425條之1、第449條之2的規(guī)定，土地與房屋所有權(quán)因買賣而不屬于同一權(quán)利主體時(shí)，則推定房屋所有權(quán)人與土地所有權(quán)人存在土地租賃關(guān)系，系為法定租賃權(quán)關(guān)系，房屋所有權(quán)人享有土地的法定租賃權(quán)；廣東省開始了宅基地使用權(quán)變動(dòng)改革的探索，相關(guān)政策中規(guī)定：對(duì)符合法定宅基地面積標(biāo)準(zhǔn)的“一戶一宅”，其轉(zhuǎn)讓、出租的流轉(zhuǎn)收益歸該農(nóng)戶所有。由此可見，宅基地使用權(quán)已經(jīng)不僅僅限于身份性質(zhì)的用益物權(quán)，而是可以進(jìn)入市場(chǎng)的權(quán)利。在市場(chǎng)化經(jīng)濟(jì)的趨勢(shì)下，宅基地使用權(quán)依法進(jìn)行變動(dòng)，已成為我國(guó)法律在與宅基地有關(guān)的問題中的一個(gè)不可回避的問題。

為了解決宅基地使用權(quán)變動(dòng)的根本問題，學(xué)界進(jìn)行了廣泛的討論，主要有以下觀點(diǎn)：

1.部分學(xué)者主張將現(xiàn)有的農(nóng)村集體土地全部分配給農(nóng)民個(gè)人所有，使農(nóng)民獲得最完整的土地所有權(quán)，從而從根本上切實(shí)保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益免遭各方侵害。 筆者對(duì)此觀點(diǎn)存在異議，承認(rèn)土地私有是從根本上違背了社會(huì)主義公有制的屬性，不利于社會(huì)主義事業(yè)的健康發(fā)展。

2.部分學(xué)者主張將城市土地制度改革的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行復(fù)制，對(duì)農(nóng)村集體所有制國(guó)有化。同時(shí)考慮到農(nóng)民的特殊身份，應(yīng)當(dāng)享有的特殊權(quán)利和城市與農(nóng)村之間社會(huì)環(huán)境的差別，賦予農(nóng)民對(duì)農(nóng)業(yè)用地的永久承包權(quán)和對(duì)宅基地的永久使用權(quán)。此觀點(diǎn)維護(hù)了社會(huì)主義公有制的本質(zhì)屬性，但是過于教條，在現(xiàn)實(shí)農(nóng)村中復(fù)雜的情況較多，不利于農(nóng)村土地的合理使用。

3.部分學(xué)者主張宅基地使用權(quán)作價(jià)入股以本村為單位組建開發(fā)公司，該開發(fā)公司通過與集體經(jīng)濟(jì)組織達(dá)成合意，取得宅基地使用權(quán)進(jìn)行開發(fā)、建設(shè)，無(wú)需通過政府。而其他集體經(jīng)濟(jì)組織成員以其宅基地使用權(quán)入股，獲得其“股份”對(duì)應(yīng)比例的宅基地面積的住宅面積以及依原房屋的用途獲取相應(yīng)的商業(yè)面積。

筆者認(rèn)為，宅基地使用權(quán)既然已經(jīng)進(jìn)入了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的范圍就應(yīng)當(dāng)制定相應(yīng)的法律法規(guī)對(duì)其進(jìn)行完善，在保障公有制為主題的大前提下，集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)做到符合擁有宅基地條件的每戶都能享受到合法權(quán)益，但是不需要宅基地作為住宅使用并且原宅基地上的建筑已毀損時(shí)，集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)將其收回，同時(shí)，允許合理的利用宅基地使用權(quán)謀取利益，提高農(nóng)民的生活水平。實(shí)現(xiàn)共同富裕。

三、宅基地使用權(quán)變動(dòng)實(shí)地田野調(diào)查

為了獲得更為直觀可靠的數(shù)據(jù)，特成立了項(xiàng)目小組，進(jìn)行了相關(guān)問卷調(diào)查。涉及湖北省、甘肅省、內(nèi)蒙古自治區(qū)、河南省等五十多村莊的村民，切實(shí)詢問了當(dāng)?shù)卣厥褂脵?quán)變動(dòng)情況。小組立足于現(xiàn)實(shí)，將一切改革深入群眾，扎根群眾，從農(nóng)村宅基地使用現(xiàn)狀出發(fā)，發(fā)現(xiàn)問題，解決問題。我們從問卷中選取了幾個(gè)值得討論的問題，以下是統(tǒng)計(jì)得到的結(jié)果：

1.是如何獲得宅基地的？繼承（74.28%）、分配（25.71%）、購(gòu)買（0）、抵債（0）。

2.是否在城鎮(zhèn)買房？是（68.57%）、否（31.42%）。

3.家中是否有閑置宅基地？有（5.71%）、沒有（88.57%）。

4.未來(lái)是否會(huì)出售宅基地？會(huì)（48.57%）、不會(huì)（45.71）。

5.在本村宅基地有出售的情況嗎？很多（0）、有一些（20%）、沒有（80%）。

6.在本村宅基地有出租的情況嗎？很多（0）、有一些（62.85%）、沒有（37.14%）。

7.是否愿意用宅基地申請(qǐng)抵押貸款？愿意（42.85%）、不愿意（51.43%）。

8.如果可獲得更高收入，會(huì)參與宅基地流轉(zhuǎn)嗎？會(huì)（85.71%）、不會(huì)（8.57%）、持觀望態(tài)度（5.71%）。

9.是否清楚宅基地的法律地位？很清楚（60%）、比較清楚（8.57%）、不清楚（25.71%）。

10.了解農(nóng)村宅基地改革嗎？很了解（42.85%）、比較了解（34.29%）、不了解（22.85%）。

通過分析這些樣本數(shù)據(jù)，不難看出，宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)在現(xiàn)實(shí)生活中已經(jīng)出現(xiàn)，但規(guī)范性不強(qiáng)，主要依靠多年的習(xí)慣和經(jīng)驗(yàn)，導(dǎo)致了諸多矛盾與沖突，因此其相關(guān)立法是必要且緊迫的，改革工作也勢(shì)在必行。

當(dāng)下農(nóng)村現(xiàn)狀主要是在沒有立法歸置和保護(hù)的情況下，按照村內(nèi)的習(xí)慣和經(jīng)驗(yàn)自由處分宅基地使用權(quán)，這其中有一些相安無(wú)事，有一些發(fā)生了糾紛，卻苦于沒有符合當(dāng)下情況的法律適用而難以解決。隨著時(shí)間的推移，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)的進(jìn)步，原本存在較少的矛盾日趨突顯，各式新型問題也逐漸產(chǎn)生增多。如若再?zèng)]有相應(yīng)的法律規(guī)范來(lái)填補(bǔ)現(xiàn)下的管理空缺，很有可能問題愈演愈烈，造成更大的集體性物質(zhì)精神損失。

四、宅基地使用權(quán)變動(dòng)的立法建議

有關(guān)于宅基地使用權(quán)的立法應(yīng)當(dāng)是來(lái)源于現(xiàn)實(shí)，從實(shí)踐中提取寶貴經(jīng)驗(yàn)，為解決現(xiàn)實(shí)問題而生，而不是站在立法之法的角度，在象牙塔中幻想出一部適用性強(qiáng)，文字又很簡(jiǎn)練的法律。也正因如此，才出現(xiàn)了宅基地歸公，房屋建筑歸私這樣無(wú)法解決的情況，這與我們常識(shí)中的房隨地走，地隨房走的傳統(tǒng)法律觀念大相徑庭，這種矛盾日益加劇，同時(shí)宅基地使用權(quán)的資本化與土地公有制的屬性也產(chǎn)生了矛盾，這亟待我們法律工作者去解決。

對(duì)于宅基地使用權(quán)的變動(dòng)，從當(dāng)下現(xiàn)實(shí)問題出發(fā)，提出一些建議：

（一）宅基地使用權(quán)的立法應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)農(nóng)民的意志

農(nóng)民是宅基地使用權(quán)的主體，宅基地關(guān)乎農(nóng)民的生活水平，也是農(nóng)村的發(fā)展之本。在不違背法律法規(guī)和公序良俗的前提下，他們的需求應(yīng)當(dāng)置于首位。

（二）宅基地使用權(quán)的立法應(yīng)當(dāng)順應(yīng)經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化的潮流

宅基地使用權(quán)的資本化是不可逆轉(zhuǎn)的趨勢(shì)，如何能夠在資本化的過程中最大限度地保護(hù)農(nóng)民的利益是應(yīng)當(dāng)考慮的首要問題。農(nóng)民是我國(guó)不可忽視的廣泛群體，要切實(shí)維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益，保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，有助于社會(huì)穩(wěn)定與人民團(tuán)結(jié)，維護(hù)國(guó)家長(zhǎng)治久安。

（三）宅基地使用權(quán)的立法應(yīng)當(dāng)是現(xiàn)實(shí)生活中的法律

宅基地使用權(quán)的立法應(yīng)該是接地氣的，各地各村經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度不同，在制定的過程中應(yīng)該考慮到基層組織實(shí)施的難易程度。

（四）宅基地使用權(quán)的立法應(yīng)當(dāng)是為尋求合理系統(tǒng)的依據(jù)

農(nóng)村宅基地使用繼承規(guī)范性不強(qiáng)，主要依靠各地的多年的習(xí)慣與經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)整合實(shí)踐生活中的做法并優(yōu)化，以此規(guī)制亂象。同時(shí)兼顧人情常理，提高宅基地使用效率。

關(guān)于農(nóng)村宅基地使用權(quán)的變動(dòng)，法律工作者要立足于當(dāng)下實(shí)踐，為民解惑，為民立法，讓宅基地的相關(guān)權(quán)利跟上時(shí)代的步伐，共同進(jìn)步，得到保障。

注釋：

http：//www.lawyee.org/PubPage/List？PageID=20&SearchStr;=%E5%AE%85%E5%9F%BA%E5%9C%B0&ColumnName;=keyword，訪問時(shí)間：2018年10月9日.

《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》第一百五十二條 宅基地使用權(quán)人依法對(duì)集體所有的土地享有占有和使用的權(quán)利，有權(quán)依法利用該土地建造住宅及其附屬設(shè)施。第一百五十三條 宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓，適用土地管理法等法律和國(guó)家有關(guān)規(guī)定。第一百五十四條 宅基地因自然災(zāi)害等原因滅失的，宅基地使用權(quán)消滅。對(duì)失去宅基地的村民，應(yīng)當(dāng)重新分配宅基地。第一百五十五條 已經(jīng)登記的宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓或者消滅的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)辦理變更登記或者注銷登記。

《中華人民共和國(guó)土地管理法》（2004年）第六十二條 農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。農(nóng)村村民建住宅，應(yīng)當(dāng)符合鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃，并盡量使用原有的宅基地和村內(nèi)空閑地。農(nóng)村村民住宅用地，經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核，由縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)；其中，涉及占用農(nóng)用地的，依照本法第四十四條的規(guī)定辦理審批手續(xù)。農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)。

《中華人民共和國(guó)擔(dān)保法》第三十七條 下列財(cái)產(chǎn)不得抵押：（一）土地所有權(quán)；（二）耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)，但本法第三十四條第（五）項(xiàng)、第三十六條第三款規(guī)定的除外；（三）學(xué)校、幼兒園、醫(yī)院等以公益為目的的事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體的教育設(shè)施、醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施和其他社會(huì)公益設(shè)施；（四）所有權(quán)、使用權(quán)不明或者有爭(zhēng)議的財(cái)產(chǎn)；（五）依法被查封、扣押、監(jiān)管的財(cái)產(chǎn)；（六）依法不得抵押的其他財(cái)產(chǎn)。

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