河長制的得失、爭議與完善

詹云燕

（福建社會科學院法學所，福建福州 350001）

1 問題的提出

“河長制”起源于江蘇省無錫市。2007 年，太湖藍藻爆發(fā)，導致了空前的飲用水危機。在應急處置該水污染事件的過程中，無錫市委、市政府首創(chuàng)了河長制，即由各級黨政主要負責人擔任轄區(qū)內(nèi)重要河流的河長，負責重點水域的水污染防治和環(huán)境綜合治理，并將河流斷面水質(zhì)的檢測結(jié)果納入各級黨政主要負責人政績考核內(nèi)容。河長制一經(jīng)推出，就獲得了立竿見影的治污效果，并迅速在全國各地復制并推廣開來。截至2018 年6 月，全國31 個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）已全面建立了河長制，全國共設(shè)立省、市、縣、鄉(xiāng)四級河長30 多萬名，有些省份還將河長體系延伸到村，設(shè)立村級河長（含巡河員、護河員）76 萬多名[1]。

2017 年6 月27 日，河長制被正式寫入法律，修改后的《中華人民共和國水污染防治法》第5 條規(guī)定：“省、市、縣、鄉(xiāng)建立河長制，分級分段組織領(lǐng)導本行政區(qū)域內(nèi)江河、湖泊的水資源保護、水域岸線管理、水污染防治、水環(huán)境治理等工作?！焙娱L制從地方性實驗到獲得全國推廣并正式確立為一項法定制度，不過短短十年時間，在此期間始終伴隨著兩種截然相反的評價，一面是媒體與各地政府的熱情叫好，一面是學術(shù)界的冷靜批評。叫好的認為，河長制打破了九龍治水、群龍無首、各部門互相掣肘推諉的治水亂局，由黨政一把手親自督辦，有利于整合分散的行政資源，最大限度地凝聚了治水合力，“這種合力就像一張漁網(wǎng)，黨政領(lǐng)導是漁網(wǎng)上的總繩，屬地、部門就是一個個網(wǎng)眼，總繩提起來了，一個個網(wǎng)眼也就打開了”[2]。與之相對應的是，學術(shù)界對河長制的批評從未間斷，認為河長制本質(zhì)上是人治，而不是法治，是一項處置水危機的應急機制，而非長效機制，它的出現(xiàn)并不能完全實現(xiàn)水污染標本兼治的功能，反而有可能阻礙和消解當下我們正在進行的水污染防治的正規(guī)制度化努力[3-5]。但河長制在學術(shù)界的批評聲浪中卻不屈不撓地成長起來，不僅被各地方政府復制、學習，并進一步深化、細化，最終在十年后作為一種成功的治水模式向全國的推廣，取得了正式的法律地位。河長制能夠在眾多地方的治水經(jīng)驗中獲得成功，其制度運作必然契合了當下的國情、體制與水污染的治理邏輯。因此，我們有必要總結(jié)河長制的成功經(jīng)驗，檢視其制度隱憂，理性看待有關(guān)河長制的批評意見，并挖掘河長制的制度潛力與進步空間。

2 河長制的成功之道

2.1 河長制解決了“多龍治水”的困局

根據(jù)《中華人民共和國水法》《中華人民共和國水污染防治法》等相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，涉水機構(gòu)以生態(tài)環(huán)境部門（負責環(huán)境保護和水污染治理）和水利部門（負責水資源管理和監(jiān)督）為主，但住建、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、林業(yè)、發(fā)改、交通、海洋、漁業(yè)等部門也在相應領(lǐng)域承擔著與水有關(guān)的行業(yè)分類管理職能，因此有關(guān)河湖管理保護的各項職能分散在各個部門。此外，水環(huán)境治理還涉及上下游、左右岸不同的行政區(qū)域，這就形成了河湖管理體制流域上條塊分割、職能上部門分割、制度上政出多門的局面，相關(guān)地方政府與職能部門有利則爭、有責推諉的現(xiàn)象時有發(fā)生。要打破這種權(quán)力高度分散的治水局面，必須協(xié)調(diào)各地區(qū)、各部門齊抓共管，否則難以形成有效的治污合力。而在協(xié)調(diào)機制上，傳統(tǒng)的聯(lián)席會議制度所能動員的行政資源顯然非常有限。跨地區(qū)、跨部門的橫向協(xié)作與官僚制的本性相沖突，“合作精神注重平等、適應性、自由裁量和最終結(jié)果；官僚制敬奉等級、穩(wěn)定、服從和秩序”[6]。在科層式政府架構(gòu)下，往往聯(lián)席會議主席的行政級別與個人能力決定了各聯(lián)席會議成員單位的資源投入程度。歸根究底，“對上負責”的官僚體制特點決定了要形成眾流域多部門合力治水，必須要有一個足夠權(quán)威的長官來統(tǒng)籌各方力量，而這樣一個權(quán)威只有各級黨委和政府的主要負責人才能夠勝任，于是由各級黨政主要領(lǐng)導包河治水的河長制也就呼之欲出了。個別黨政領(lǐng)導擔任河長只能整合其下屬部門的治水力量，要實現(xiàn)全流域的覆蓋與跨流域的協(xié)調(diào)，還必須把由下至上各個級別的黨政主官都納入這個體制，于是就形成了現(xiàn)在的省、市、縣、鄉(xiāng)四級河長體系，有的地區(qū)延伸到村級，從總河長、河長到河段長、巡河員，將江河湖泊層層分包給具體的黨政領(lǐng)導個人，使其承擔起不可推卸的治水責任。

2.2 河長制調(diào)動了地方政府的治水積極性

從利益動機的角度來考察，地方政府自身缺少治理水污染的動力。首先，從水污染治理中最重要的兩個主體“企業(yè)”與“政府”的關(guān)系來看，企業(yè)排污行為的負外部性需要通過政府干預來解決，但長期以來，在以GDP 為核心的考核制與區(qū)域經(jīng)濟增長競賽等因素的作用下，地方政府往往犧牲環(huán)境利益以謀求經(jīng)濟發(fā)展，對企業(yè)的排污行為睜一只眼閉一只眼。由于企業(yè)的經(jīng)營業(yè)績關(guān)系到地方的GDP增長、就業(yè)、居民收入、財政收入，政府與企業(yè)之間就形成了利益紐帶，雙方在某種程度上心照不宣，政府對污染嚴重的企業(yè)不愿給予嚴厲的懲罰，甚至在監(jiān)管過程中通過瞞報、捏造監(jiān)測數(shù)據(jù)等手段對企業(yè)予以包庇。其次，從地方政府之間的關(guān)系來看，由于治污行為的正外部性，各個地方政府都存在“搭便車”的動機。每個地方政府從自身利益最大化角度出發(fā)，都希望獲得其他地方治理污染外溢的效益，自己則選擇不治理，這樣才能在區(qū)域競賽中獲得更低的經(jīng)濟發(fā)展成本[7]。因此，要消除地方政府對水污染治理的消極動機，讓地方政府對水污染治理真抓實干，就不能唯GDP 論，要將地方政府考核目標多元化，將水環(huán)境保護評價也納入地方政府領(lǐng)導班子和領(lǐng)導個人的考核體系中去，并且，水環(huán)境保護考核的結(jié)果必須讓政府的領(lǐng)導們有感，與他們個人的升遷、福利、評優(yōu)、問責相掛鉤。而河長制能夠成功運行的關(guān)鍵也正是在于設(shè)計了這一套與水環(huán)境保護相關(guān)的考核制度。由上級河長負責對下一級河長進行考核，一方面有利于由上至下層層分解治水目標，根據(jù)不同區(qū)域的水環(huán)境設(shè)定相應的考核標準，避免地方政府在水污染治理方面的搭便車行為；另一方面也有利于調(diào)動下級河長治水的積極性，在上級的考核壓力與個人的晉升動機下，各級河長必須拿出看家本領(lǐng)來治水護水，而不能只做一個“掛名河長”。

3 河長制的制度之憂

3.1 河長制高度依賴于河長個人

河長制通過考核機制，將河長的治水成績與仕途前景相捆綁，激發(fā)各級黨政主要領(lǐng)導治水護水的積極性，利用黨政主要領(lǐng)導對下級的絕對權(quán)威打破水資源管理“多龍治水”的困局，本質(zhì)上是利用官僚等級體制縱向的權(quán)威解決橫向的分裂，“即用官僚制的看家武器突破官僚制”[8]。這既是河長制高效與成功的原因，也是河長制的軟肋，整個制度高度依賴于擔任河長的各級黨政領(lǐng)導對水環(huán)境保護的重視程度以及其可掌握的行政資源與個人工作能力。

首先，在主觀重視程度上，各級黨政領(lǐng)導需要在水環(huán)境保護和其他行政目標之間進行權(quán)衡與判斷。水環(huán)境保護固然有考核壓力，經(jīng)濟增長與社會穩(wěn)定也有考核壓力，哪一個方面在當下更重要，一把手與二把手們就更愿意在這一方面投入資源。特別是在經(jīng)濟發(fā)展較落后的地區(qū)，往往保增長、促就業(yè)是更優(yōu)先的目標，那么對環(huán)境保護作出一定的犧牲就會是當?shù)攸h政領(lǐng)導們的理性選擇。即使環(huán)境保護被列為黨政領(lǐng)導們的優(yōu)先目標，在水環(huán)境保護與其他環(huán)境保護目標（如大氣污染治理、固體廢物污染治理等）之間也仍然存在著比較與權(quán)衡，而哪個目標更為重要往往取決于中央與上級政府在當下的任務部署與政策意圖。其次，不同領(lǐng)導可調(diào)度行政資源的大小也有很大的差異，市委書記、市長與副市長可動員的人力、物力、可協(xié)調(diào)的職能部門必然有差距，這勢必影響到河流污染治理的實際效果。第三，河長們個人的能力方面也有差距，這種能力差距包括組織能力、協(xié)調(diào)能力與水污染治理的知識與經(jīng)驗等。因此，能不能碰到一個主觀上重視水環(huán)境保護、客觀上又有治理能力的河長決定了不同河湖、河段的治理成效，從這個意義上來講，正如很多學者所指出的那樣，河長制的確是一種人治。

3.2 河長制高度依賴于考核制度

河長制既然是一種人治，那么如何通過河長考核制度來引導河長的治河工作就是制度成敗的關(guān)鍵。河長們治河的積極性不是自發(fā)的，而是來源于上級考核的壓力與隨之而來的獎懲機制?？己说姆绞健?nèi)容、標準與考核結(jié)果的運用直接關(guān)系到河長們治水工作的指導思想、資源分配與工作部署，如果考核制度本身有問題，就難以保證治水工作的科學性、合理性，以及治水目標與其他行政目標之間的平衡。就目前各地推出的考核制度來看，以下這三個方面是比較普遍的問題：

3.2.1 考核標準“一刀切”

河長制實質(zhì)上就是各級領(lǐng)導對不同水域的承包制，每一片水域?qū)粋€具體的領(lǐng)導，但每一片水域所在地區(qū)的差異性決定了不可能有統(tǒng)一的考核標準。水源保護區(qū)、風景名勝區(qū)、農(nóng)牧漁區(qū)、城市地區(qū)對水環(huán)境的保護要求有差異，同一座城市中工業(yè)區(qū)與生活區(qū)也有差異；每一條河流、河段的基礎(chǔ)治理水平不同，每個地區(qū)居民的生活習慣與文明程度也不同，都會影響到水質(zhì)的優(yōu)劣；再考慮到不同河長因黨政職務上的差別所導致的可調(diào)度資源的差距，適用統(tǒng)一的考核標準也不公平。從目前各地出臺的考核標準來看，一刀切的情況還是比較普遍，一刀切的好處是方便考核的操作以及不同河長之間進行比較，但缺點也顯而易見。在不合理的考核標準下，排名靠前未必是河長治水的政績，也許只是運氣好攤上一個基礎(chǔ)較好的河段，排名靠后的河長也未必是不努力，運氣不好的話也許辛苦一整年最后還得挨批評。許多地方實行對考核排名末位的河長或?qū)λ^的“十差河長”的問責制度，比如說通報批評、末位約談、在干部評優(yōu)和提拔使用中予以一票否決等[9,10]，在這樣的高壓下，負責治理難度較高水域的河長就必須犧牲對其他行政目標的人力物力投入，來優(yōu)先保證治水目標的實現(xiàn)。這種比較極端和偏執(zhí)的目標責任制，在連續(xù)性的行政過程中是難以長期維系的，因為行政機關(guān)在面臨更多緊迫任務的場合，自上而下的多重壓力機制會把下級行政機關(guān)徹底壓垮[11]。

3.2.2 考核指標書面化

隨著河長制從運動式治理向常態(tài)化機制的轉(zhuǎn)化，對河長的考核也從硬指標約束轉(zhuǎn)向軟環(huán)境建設(shè)。以國內(nèi)第一部專門規(guī)范河長制的地方性法規(guī)《浙江省河長制規(guī)定》為例，其第14 條第2 款規(guī)定，“對鄉(xiāng)、村級河長的考核，其巡查工作情況作為主要考核內(nèi)容，對市、縣級河長的考核，其督促相關(guān)主管部門處理、解決責任水域存在問題和查處相關(guān)違法行為情況作為主要考核內(nèi)容”。這樣的考核內(nèi)容顯然更指向日常的程序性工作，而非最終的實體性績效，鄉(xiāng)、村級河長只要提交巡河日志，市、縣級河長提交督辦文件或會議紀錄，就可以輕松應對考核了。從更加細化的考核指標評分標準來看，也能看出這種注重“規(guī)定動作”是否到位的取向，許多地方的考核指標都包含了制定轄區(qū)內(nèi)水環(huán)境治理方案、記錄河長日志、建立信息平臺、開展環(huán)保教育等?？己嗽u分標準中關(guān)于建章立制走程序的權(quán)重過大，而與水環(huán)境保護相關(guān)的硬指標約束權(quán)重較小，這很容易造成考核的書面化，即根據(jù)被考核對象提交的書面文件進行考核，只要下面不鬧出重大水環(huán)境污染事故，文件過關(guān)，則考核過關(guān)。

3.2.3 考核體系重復化

僅就水環(huán)境治理考核體系而言，各地方政府及其主要領(lǐng)導除了要應對河長制的考核以外，還要面臨國家、省級、市級的多重考核。相關(guān)的涉水部門利用不同的改革方案將自身職能嵌入考核指標，借此獲得更多的改革配套資源，以提升自身在河湖管理中的話語權(quán)[12]。但過多過頻的督查考核，必然重留痕輕實績，且加重基層的工作負擔。以太湖流域水環(huán)境保護責任考核機制為例，考核體系就包括城市環(huán)境綜合整治定量考核、總量減排考核、江蘇省太湖治理工作督查考核、水資源保護與水污染治理考核、江蘇省基本實現(xiàn)現(xiàn)代化指標體系考核、江蘇省生態(tài)文明建設(shè)工程考核、最嚴格水資源管理制度考核等。河長制的考核無異于在已經(jīng)極其復雜的多重考核體系內(nèi)再增添一個新的考核項目，難免有疊床架屋之嫌。這么多的考核名目各有一套指標和具體考核辦法，大量的指標交叉重復，同一個指標要求的數(shù)據(jù)標準或計算方法卻又常常不一致，一方面使得基層政府面對重重考核不堪重負，另一方面造成數(shù)出多門、數(shù)據(jù)來源不一致、不同體系的指標沒有可比性等問題[13]。

4 河長制的爭議之辨

學術(shù)界對河長制的批評主要集中在四個方面：①河長制是人治而非法治；②河長制是應急機制，不是長效機制；③河長制考核結(jié)果的運用重獎勵輕懲罰；④河長制強化權(quán)力集中弱化公眾參與。

4.1 河長制是人治還是法治？

對于河長制的人治與法治之爭，不可否認，正如上面所分析的那樣，河長制具有強烈的人治屬性。在流行的法學話語中，人治受到批判，甚至被等同于專制，我們已習慣賦予法治以褒義，人治以貶義[14]。事實上，法治與人治都是中性詞，二者是并列的兩種治國方法。大致來說，法治論者認為治理社會和國家主要依靠法律規(guī)則，而人治論者認為主要依靠優(yōu)秀的、有智慧的治理者[14]。但沒有任何政權(quán)是單獨依靠其中一種方法來治理國家的，它們總是根據(jù)自身的社會條件與歷史傳統(tǒng)選擇二者混合型的統(tǒng)治，區(qū)別只是所占的比重不同而已。即使是法治比重大的國家，法律最終也要依靠人來推行，終究也離不開人治。

大體而言，法治循規(guī)蹈矩，適合平常時期的常規(guī)治理；人治靈活多變，適合非常時期的破舊立新。在水環(huán)境保護領(lǐng)域，政府部門掌握了治水的絕對主導權(quán)，但在“多龍治水”的傳統(tǒng)格局下，官僚體系內(nèi)部推諉扯皮，也唯有以上級主官的絕對權(quán)威才能統(tǒng)合下級政府與部門，形成有效的治水合力。所謂“亂世用重典”，在水污染比較嚴重的時期，人治更能發(fā)揮其“快、準、狠”的整治力量；而在水污染情況基本好轉(zhuǎn)以后，法治就要適時跟進，有利于制度的長久與穩(wěn)定。

事實上，河長制的人治程度并不完全取決于河長的個人意愿，而更多地受制于當?shù)氐慕?jīng)濟社會發(fā)展條件。有研究表明：在經(jīng)濟發(fā)展初期，人均收入水平較低，公眾更關(guān)注經(jīng)濟增長，社會對環(huán)境的需求水平較低，此時政府的財政收入有限，治污的投入也不足，環(huán)境污染會隨著經(jīng)濟增長惡化；當經(jīng)濟發(fā)展到一定階段，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級調(diào)整，服務業(yè)比重提高，污染排放就會逐步降低，公民對環(huán)境的要求也會提高，此時政府也有財力加大對治理污染的投入，環(huán)境污染會得到有效控制[15]。因此，各級黨政領(lǐng)導在水環(huán)境保護方面除了短期突擊治理帶有明顯的人治特征，長期的治理必然回歸到各項經(jīng)濟、社會、財政約束條件下的制度運作。

4.2 河長制是應急機制還是長效機制？

由于河長制的人治基因，不少學者擔心河長制只能是一種短期應急舉措，長期難以維系。因為河長制的成敗系于河長一人，而在長期的河流污染治理期間河長會不斷更迭，不同的河長對水環(huán)境重視程度不一樣，治理之策會隨著河長的變化而變化，缺乏連貫性，影響治理效果[16]；再者，基層河長與行政機關(guān)在層層壓力傳導下需要應對多重行政任務，不可能長期處于運動式的治水模式中[11]；更有學者認為，河長制是特定歷史階段（水危機特別嚴峻時期）的產(chǎn)物，將隨著現(xiàn)代水治理體系和水治理機制的完善而退出歷史舞臺[17]。

學者們的分析有一定的道理。河長制的誕生確實是為處理太湖水污染危機而設(shè)的應急舉措，只是這樣的危機處置方法被證明十分有效而傳播開來。但在河長制發(fā)展、推廣的十來年中，各項規(guī)章制度與河長辦公室等常設(shè)機構(gòu)陸續(xù)建立了起來，不少地方的河長考核辦法也將建章立制納入評分標準。2017 年6 月27 日，新修訂的《中華人民共和國水污染防治法》明確將河長制確定為一項水環(huán)境保護法定制度；2017 年7 月28 日，浙江省人大常委會通過了全國第一部關(guān)于河長制的地方性法規(guī)《浙江省河長制規(guī)定》，其余省市也陸續(xù)出臺了相關(guān)的地方性法規(guī)或政府規(guī)范性文件?？梢?，當下的河長制正在朝著法治化方向努力，各項長效機制的建立將使河長治河模式有章可循、有法可依。

隨著各項長效機制的建立，河長制將來確實有可能逐步退出歷史舞臺。畢竟河長制并沒有取代現(xiàn)存的水環(huán)境保護行政管理體制，而只是利用黨政領(lǐng)導的權(quán)威加強了該體制的執(zhí)行力。在水環(huán)境得到較大改善的情形下，水環(huán)境保護將不再成為各級政府的工作重點，而轉(zhuǎn)化為相關(guān)政府部門常態(tài)化的工作任務，屆時，河長制的歷史使命也就告一段落了。

4.3 河長制重獎勵輕懲罰？

河長制的有效運作有賴于考核機制的完善與行政問責的落實，但有不少學者指出，各地的河長考核結(jié)果以“表揚和自我表揚”為主[16]，問責制的實踐至今也是報喜不報憂的情形居多，真正的“一票否決”幾乎未見[18]。事實上，受中國傳統(tǒng)的人情文化影響，行政機關(guān)的人事管理也講究給面子留余地，“重獎輕罰”在各類行政問責的實踐中普遍存在。是否對治水不力的河長在考核與問責上動真格，主要還是取決于從中央到地方各級黨政領(lǐng)導對水環(huán)境治理的重視程度。在那些考核嚴格、問責較真的地區(qū)，水環(huán)境的改善與水質(zhì)達標情況也確實比較好。

自黨的十八大以來，無論是頂層設(shè)計還是基層實踐都加強了各級黨政機關(guān)及其領(lǐng)導成員的環(huán)境保護責任及相應的評價考核。2015 年8 月，中央出臺了《黨政領(lǐng)導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法（試行）》，對黨政干部生態(tài)損害責任實行終身追究的原則，規(guī)定受到追責的黨政干部取消評優(yōu)資格，不得提拔使用或轉(zhuǎn)任重要職務；2016 年12 月，中央出臺了規(guī)范省級黨委和政府的《生態(tài)文明建設(shè)目標評價考核辦法》，實行生態(tài)文明建設(shè)考評“黨政同責”“一崗雙責”，并授權(quán)省級黨委和政府制定針對下一級黨委和政府的生態(tài)文明建設(shè)目標評價考核辦法。在環(huán)保督察實踐方面，自2015 年12 月起，中央環(huán)保督察組分四批進駐全國31 個省份，兩年間共約談黨政領(lǐng)導干部18 448 人，問責18 199人，其中處級以上干部875 人，科級6386 人，其他人員10 938 人[19]。在環(huán)保督查機制逐步完善、環(huán)保督查壓力持續(xù)增高的新形勢下，河長制作為一項生態(tài)文明建設(shè)的重要舉措，“重獎輕罰”的現(xiàn)象也將得到一定程度的抑制。

4.4 河長制強化權(quán)力集中弱化公眾參與？

還有一種比較普遍的批評是，河長制使權(quán)力更加集中于黨政主要領(lǐng)導，公眾的參與度不足，權(quán)力抑制權(quán)利、政治警惕社會的現(xiàn)象依然存在，河長制依然是一個封閉的環(huán)境治理系統(tǒng)[20]。不可否認，當下我國的環(huán)保公眾參與水平并不高，參與范圍僅限于環(huán)保宣傳教育、政策推行配合、掌握基層一線實際情況的咨詢探查等淺層次的參與[3]。這種狀況的產(chǎn)生既有政府基于管控思想，害怕民眾深度參與會導致建設(shè)項目擱淺、施政目標受阻乃至引發(fā)社會穩(wěn)定問題的擔憂，也有民眾自身參與熱情不足的原因。有研究顯示，大多數(shù)民眾認為保護環(huán)境是政府與企業(yè)的責任，高達八成的被調(diào)查者認同“政府應通過立法要求公眾或企業(yè)保護環(huán)境，即使可能會干涉公民自主決策的權(quán)力”的觀點，這種依賴政府“等、靠、要”的消極思想是民眾欠缺環(huán)保參與意識和環(huán)保奉獻意識的重要原因[21]。

但近年以來，政府與民間在環(huán)保民主方面的努力和進步有目共睹。2014 年修訂的《中華人民共和國環(huán)境保護法》增設(shè)了“信息公開和公眾參與”一章，隨后原環(huán)保部于2015 年公布了《環(huán)境保護公眾參與辦法》，具體細化了公民、法人和其他組織獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護的方式和程序；民間環(huán)保組織近年來也獲得了長足發(fā)展，很多地方試行的“雙河長制”都聘請了民間環(huán)保組織成員來擔任“民間河長”，這說明民間環(huán)保組織在環(huán)保事業(yè)中的影響力在增強。雖然“民間河長”的權(quán)力配置并沒有超出上述的環(huán)保宣傳教育、政策推行配合、掌握基層一線實際情況的咨詢探查等淺層次范圍①以深圳民間河長為例，其職責包括：負責河流巡查、監(jiān)督治水工程；收集河流治水相關(guān)信息；宣傳治河政策，帶動居民護河愛水；收集及反映市民意見；協(xié)調(diào)群眾與“官方河長”良性互動溝通——參見：李晶川.“深圳民間河長”招募，你來嗎？[N].深圳晚報,2017-3-23(07)。，但過分強調(diào)提高公眾的環(huán)保參與層次，鼓吹民眾分享環(huán)保決策權(quán)甚至完全支配決策權(quán)，這種直接民主的主張過于理想化，不僅不具現(xiàn)實可操作性，而且在法理上也值得商榷。因為在公眾環(huán)保參與度的設(shè)定上需要考量的價值是多元的，除了民主的價值，還應當考量權(quán)力分工、權(quán)責一致、行政效能等法理價值[22]。與其不切實際地提高公眾的環(huán)保參與度，不如用好、用足現(xiàn)有法律提供的公眾參與方式與程序，避免各類環(huán)保民間參與活動搞形式、走過場。具體到水環(huán)境保護，以河長制為契機落實信息公開制度與公眾參與辦法，在現(xiàn)有法律框架下提高民眾的環(huán)保參與意識和參與水平，對我國環(huán)保民主的進步更具有實際意義。

5 河長制的提升之階

雖然河長制在全國很多地方取得了成功，但這項制度并非完美無瑕，依然存在進步的空間。提升與完善河長制可以從制度內(nèi)與制度外兩個方面著手：制度內(nèi)的提升是指河長制內(nèi)部機制的改良，包括考核制度的完善、公眾參與水平的提高；制度外的提升是指與河長制配套的制度環(huán)境建設(shè)，包括環(huán)保行政隊伍與行政執(zhí)法力度的加強，以及與水環(huán)境治理相關(guān)的市場工具、政策工具與法律工具的綜合運用。

5.1 完善河長制的考核機制

完善河長制的考核機制對于挖掘河長制的制度潛能、提升水環(huán)境治理的有效性都具有積極的意義。首先，從國家到省、市各級由不同部門牽頭的環(huán)?？己隧椖繎斁珳p整合，河長制考核應納入到對地方政府及其負責人落實環(huán)保目標責任制的整體考評制度中去，從而減少重復考核帶來的資源浪費，也減輕基層疲于應付考核的工作壓力；其次，考核指標應當根據(jù)科學標準進行設(shè)計，不同考核項目可以共享的考核指標應統(tǒng)一計算方法與考核標準；第三，不同水域的考核標準不宜一刀切，應根據(jù)不同經(jīng)濟社會發(fā)展定位、河湖面臨的主要問題與基礎(chǔ)治理水平實行差異化的考核標準；第四，考核不能過于書面化，要有硬指標約束，對基層的鄉(xiāng)、村級河長可以注重其日常程序性工作的考核，對縣級以上河長則要側(cè)重考核其硬指標的完成情況；第五，水環(huán)境治理是個長期的過程，年年都進行全面的指標性考核只會引導各級河長搞運動式突擊治理，不僅基層疲于奔命，而且難以保證長期效果。可以將考核指標劃分為長期指標與短期指標，短期指標一年一考，長期指標根據(jù)科學的治水計劃可以兩年甚至更長時間進行一次考核；第六，考核一定要與問責相掛鉤，當獎則獎，當罰則罰，只有動真格才能確保河長制的激勵與壓力機制起作用。

5.2 提高河長制的公眾參與水平

環(huán)境保護是公共事務，不管主觀意愿如何，人人都參與其中，既是環(huán)境的塑造者，也是環(huán)境的受益者或受害者。因此，水環(huán)境治理不應由政府一方唱獨角戲，民眾共同參與治理才能達到更理想的效果。而在公眾參與環(huán)境共治的問題上，很多地方政府熱衷于變著花樣搞活動，表面上熱鬧，其實只是一場環(huán)保宣傳秀，意義不大。事實上，從人的自利性出發(fā)，真正抱有熱情投入環(huán)保實踐活動的無非兩種人：一種是發(fā)自內(nèi)心熱愛環(huán)保事業(yè)與公益事業(yè)的人，這種人是極少數(shù)，多見于民間環(huán)保組織成員；另一種是因為自身利益受到或可能受到環(huán)境影響的企業(yè)經(jīng)營者與個人。因此，真正意義上的公眾參與環(huán)境共治，就是讓這兩種人參與到環(huán)境治理中來，為他們提供施展的平臺與監(jiān)督的武器。

具體到河長制的制度建設(shè)，首先，在平臺建設(shè)方面，通過設(shè)立“民間河長”“企業(yè)河長”吸納民間環(huán)保組織成員和其他環(huán)保志愿者，發(fā)揮他們的專業(yè)特長與公益熱情，共享環(huán)境信息，共謀治水之道。除了“民間河長”與“企業(yè)河長”的平臺以外，政府吸納民間環(huán)保智慧、動員民間環(huán)保力量的方式還有很多，包括直接向民間環(huán)保組織購買專業(yè)服務、聘請民間環(huán)保人士為專業(yè)顧問、邀請環(huán)保志愿者參與治水方案的制定等；其次，在環(huán)保監(jiān)督方面，目前全國絕大多數(shù)地方都已向社會公布了各級河長名單，并在河湖岸邊設(shè)立河長公示牌，標明了管護目標與監(jiān)督電話，有些地方還在網(wǎng)站和微信上設(shè)立了舉報熱線。但僅僅提供監(jiān)督渠道還遠遠不夠，更重要的是建立反饋機制，確保每一件投訴都能獲得有權(quán)處理機關(guān)的有效回應，針對舉報問題給予查實處理，查無實據(jù)或不能立即處理的給予解釋說明，并將水環(huán)境投訴案件的處理率、滿意率納入河長制的考核評價中。

5.3 加強環(huán)保行政隊伍與行政執(zhí)法力度

河長制只是“首長負責制”的一種形式，并沒有改變河湖管理保護方面既有的行政架構(gòu)，河長們必須通過協(xié)調(diào)整合相關(guān)行政部門的力量來達成治水目標。因此，要提升河長制的制度效能，就不能僅依靠河長制內(nèi)部的制度建設(shè)，還必須改善相關(guān)行政部門，特別是水環(huán)境治理的直接責任部門——生態(tài)環(huán)境部門的制度建設(shè)。相關(guān)的實證研究也表明：加強環(huán)保行政隊伍與行政執(zhí)法力度是提高環(huán)境治理有效性的關(guān)鍵因素[23，24]。

從環(huán)保執(zhí)法現(xiàn)狀來看，雖然2015 年1 月1 日開始施行的新《中華人民共和國環(huán)境保護法》號稱“史上最嚴厲”，但環(huán)保執(zhí)法隊伍薄弱、環(huán)保處罰力度偏小、各自為政多頭執(zhí)法與地方政府干預環(huán)保執(zhí)法等老問題依然存在[25]。河長制以黨政主要領(lǐng)導出任河長并全面負責的制度設(shè)計在很大程度上解決了上述環(huán)保執(zhí)法問題。首先，河長作為黨政首長有權(quán)力調(diào)用其他行政部門的資源協(xié)助力量不足的環(huán)保部門；其次，有了黨政首長的支持，環(huán)保執(zhí)法部門無須畏首畏尾，敢于實施強制措施，敢于增大處罰力度；再次，黨政首長身兼河長，有利于建立環(huán)保綜合執(zhí)法與公、檢、法、工商、衛(wèi)生等部門的聯(lián)動執(zhí)法機制，提升環(huán)保執(zhí)法效能；最后，黨政首長身為河長，在河長考核壓力下必然對干預環(huán)保執(zhí)法有所顧忌。

事實也證明，河長制的實施確實使水環(huán)境執(zhí)法效能得到很大的提高。但這種依賴黨政首長權(quán)威打“強心針”的執(zhí)法具有運動式特征，難以保證長期效果。雖然河長們可以借調(diào)其他部門的人員支援環(huán)保部門，但終究不能長期留用；如果當?shù)氐慕?jīng)濟下行壓力較大，河長們也會對環(huán)保執(zhí)法采取較為克制的態(tài)度。因此，要建立長久穩(wěn)定的環(huán)保執(zhí)法能力，還是要從根本上改善環(huán)保執(zhí)法的基礎(chǔ)性條件，包括對環(huán)保新人才的培養(yǎng)與老員工的培訓，配套必要的執(zhí)法用車與環(huán)境檢測設(shè)備等；其次，要從觀念上更新環(huán)保執(zhí)法理念，加強環(huán)保執(zhí)法多部門聯(lián)動，加大環(huán)保處罰的絕對力度，通過大幅度提高違法成本抑制排污行為，從而達到水環(huán)境治理的目標。

5.4 重視多元化水環(huán)境治理工具的綜合運用

除了行政方面的制度建設(shè)之外，綜合運用與水環(huán)境治理相關(guān)的市場工具、政策工具與法律工具對提升河長制的制度效能也有積極的作用。首先，要充分運用市場激勵型的環(huán)境規(guī)制工具。正向的激勵工具如排污權(quán)交易制度，通過市場交易排污量提高企業(yè)節(jié)能減排的積極性，負向的激勵工具如環(huán)境保護稅收制度（即原排污收費制度），通過懲罰性稅收提高企業(yè)排污成本，從而使水污染防治從政府的強制行為變成企業(yè)的自覺行為。其次，要探索建立生態(tài)保護補償制度。對具有重要飲用水源或重要生態(tài)功能的河湖實行生態(tài)保護補償，通過財政轉(zhuǎn)移支付、社會籌集資金及其他合作方式在受益地區(qū)與生態(tài)保護地區(qū)、流域下游與上游之間建立起補償關(guān)系，形成“誰受益誰補償、誰保護誰受償”的良性運行機制。再次，要推廣運用政府和社會資本合作（PPP）模式。改變環(huán)保公共產(chǎn)品由政府單一供給的格局，利用社會資本在資金、技術(shù)與企業(yè)化運作經(jīng)驗方面的優(yōu)勢，共同參與水污染防治項目的建設(shè)和運營。最后，要繼續(xù)完善環(huán)境司法制度。鼓勵公民個人和社會組織通過環(huán)境侵權(quán)訴訟、行政訴訟、公益訴訟來維護自身的環(huán)境權(quán)益，促進環(huán)境保護法律的實施。激活民間力量以司法手段維權(quán)護法，不僅能節(jié)約政府的水環(huán)境治理成本，也能遏制各類主體的水環(huán)境違法行為。