從反思到重塑：國家治理現(xiàn)代化視域下的生態(tài)文明法律體系

孫佑海

摘 要：在堅持和完善中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的新形勢下，完善生態(tài)文明法律體系具有正當性。多年來，我國環(huán)境資源立法取得很大成就，但依然存在立法工作不協(xié)調、不適應以及法律缺失、法律修改與解釋工作跟不上等問題。法治體系是國家治理體系的骨干工程。應當貫徹黨的十九大和十九屆四中全會精神，堅持人與自然是生命共同體的理念，堅持節(jié)約優(yōu)先、保護優(yōu)先、自然恢復為主的指導思想，結合我國國情和實際，在環(huán)境污染防治、生態(tài)保護和修復、自然資源保護與違法責任追究等方面制定立法新方案，并總結立法經(jīng)驗，完善立法體制機制，改進立法工作方法，為全面提高環(huán)境資源立法質量，促進人與自然和諧共生作出新貢獻。

關鍵詞：治理體系;治理能力;生態(tài)文明;法律體系;環(huán)境法

中圖分類號：D922.6文獻標識碼：A

文章編號：1003-0751（2019）12-0054-08

黨的十九屆四中全會審議通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），對堅持和完善生態(tài)文明制度體系、促進人與自然和諧共生作了系統(tǒng)安排，闡明了生態(tài)文明制度體系在中國特色社會主義制度和國家治理體系中的重要地位，明確了堅持和鞏固生態(tài)文明制度體系的基本內(nèi)容，提出了不斷發(fā)展和完善生態(tài)文明制度體系的任務和要求。法治體系是國家治理體系的骨干工程，是中國特色社會主義制度的法律體現(xiàn)。當下，認真研究如何完善生態(tài)文明法律制度體系，對于推進環(huán)境資源領域的國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化（以下簡稱國家治理現(xiàn)代化），具有十分重要的理論價值和實踐意義。

一、生態(tài)文明法律體系的系統(tǒng)性反思

為推進我國生態(tài)文明建設領域的國家治理現(xiàn)代化，應當將發(fā)展完善生態(tài)文明法律體系置于重要地位。環(huán)境資源領域立法是生態(tài)文明法律體系的骨干工程。生態(tài)文明法律體系包括四個方面：環(huán)境污染防治法律制度，生態(tài)保護和修復法律制度，自然資源法律制度，保障上述制度實施的責任制度。

（一）制度譜系之溯源

中華人民共和國成立以來尤其是改革開放41年來，我國環(huán)境資源保護立法工作取得顯著成就。截至2010年年底，中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成。①實際上，我國環(huán)境資源保護法律體系先于這個時間點形成。我國1979年就有《環(huán)境保護法（試行）》，到了2008年，環(huán)境資源保護領域的法律已經(jīng)初步形成自己的體系。目前，我國環(huán)境資源保護立法更加豐富，有37部法律，其中包括9部污染防治類法律、7部生態(tài)保護類法律、16部自然資源保護類法律、3部防災減災類法律，另有全國人大常委會通過的與環(huán)境問題密切相關的2項決議。我國生態(tài)文明建設工作取得的重大成就，是我國生態(tài)文明建設法律制度的有力展開，是我國生態(tài)文明建設領域法律制度及其執(zhí)行能力的充分體現(xiàn)。

（二）現(xiàn)實積弊之透視

在肯定成就的同時，還要看到我國環(huán)境資源法律制度的不足。我國環(huán)境資源領域的立法不足主要表現(xiàn)在三個方面。一是仍然存在不協(xié)調、不適應的問題。特別是在生態(tài)保護等領域，仍然存在法律規(guī)范該硬不硬、該嚴不嚴、該重不重的現(xiàn)象，也就是立法質量不高的問題。二是仍然存在法律調整的空白地帶。迄今為止，還缺乏一些重要的法律，亟須根據(jù)實際需要進行填補。例如，有毒有害化學品污染防治，重要江河的環(huán)境污染防治和生態(tài)保護，控制污染物排放的排污許可等，都還處于無法可依的狀態(tài)。三是存在法律修改和解釋工作跟不上的問題。有的法律因為國情發(fā)生深刻變化，其中的主要制度已經(jīng)過時，已經(jīng)不能據(jù)此進行有效的環(huán)境資源管理，但還沒有得到修改完善。有的法律在執(zhí)行過程中變形走樣，需要有關部門作出解釋進一步明確界限，但由于立法體制和機制方面的問題，還沒有及時完成。

從幾十年來的立法經(jīng)驗看，隨著新的社會問題不斷涌現(xiàn)和國家管理實踐經(jīng)驗的積累，法律必然要隨著改革開放的腳步和社會實踐的發(fā)展而不斷完善。在《決定》要求推進國家治理現(xiàn)代化的背景下，加快形成完備的生態(tài)文明法律體系是一項艱巨繁重而緊迫的工作任務。

（三）內(nèi)在誘因之剖析

我國環(huán)境資源領域的立法工作之所以仍然存在上述問題，主要有三方面原因。一是體制機制方面的原因。目前的立法體制機制不能適應高質量立法的需要。在很多情況下，為了在立法中納入一項重要的制度，需要征求各有關方面的意見。但由于部門利益等因素制約，一些對全局有利但對有關部門不利的制度很難被接受，立法中對有爭議的制度即使作出規(guī)定也作了軟化處理，這種制度在一定意義上就成了一項形同虛設的制度。立法體制機制不合理是導致立法質量不高的一個重要原因，因此，一些領域由政府部門主導立法的局面必須改變。二是觀念認識方面的原因。一些計劃經(jīng)濟時代形成的觀念和習慣做法仍然束縛著很多人的思想，這對環(huán)境資源領域的立法工作有很大的消極影響。尤其是社會主義市場經(jīng)濟理念和政策在法律中體現(xiàn)得不夠充分。環(huán)境資源立法依然沿襲傳統(tǒng)理念和做法，在法律條文設置上還沿襲計劃經(jīng)濟時代的審批制度等。三是調查研究不夠深入。法律屬于上層建筑范疇，是由一定的社會生活和經(jīng)濟基礎決定的。這就需要有關立法人員深入實際、深入基層，摸清真正的立法需求，找準問題的癥結所在，總結各地解決實際問題的管用辦法和鮮活經(jīng)驗。筆者在立法部門工作三十多年，親身感受到一些單位和部門在立法工作中存在搶時間、趕進度的問題，存在因調查研究不深入而影響環(huán)境資源立法質量的問題。由于環(huán)境資源立法事關當代人和后代人的利益，法律的穩(wěn)定性很強、權威性極大，立法質量要求極高，所以更應強調立法工作要深入實際、深入基層，進一步擴大公眾參與立法的廣度和深度。以上問題需要認真研究，采取措施及時有效解決。

（四）體系完善之依據(jù)

在推進國家治理現(xiàn)代化的新形勢下，完善生態(tài)文明法律制度體系具有充分的正當性。主要理由和依據(jù)如下。

1.堅持和完善生態(tài)文明法律體系，是加快進行生態(tài)文明建設的內(nèi)在要求

《決定》指出，建設社會主義法治體系，建設社會主義法治國家，是堅持和發(fā)展中國特色社會主義的內(nèi)在要求。中國特色社會主義法治體系是中國特色社會主義制度的重要組成部分，本質上是中國特色社會主義制度的法律表現(xiàn)形式。而生態(tài)文明法律是我國整體法律體系的重要組成部分，是生態(tài)文明制度的法律表現(xiàn)形式，同時也是生態(tài)文明制度建設的最高形式。改革開放41年來，我國生態(tài)文明建設取得重大成就，生態(tài)文明事業(yè)成效顯著，中國特色生態(tài)文明法律體系發(fā)揮了重要的引領規(guī)范和保障作用。中國特色生態(tài)文明建設越向深層次發(fā)展，就越需要社會主義生態(tài)文明法律體系發(fā)揮重要作用。習近平總書記指出，在我國社會主義實踐的后半程，我們的主要任務就是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，為黨和國家事業(yè)發(fā)展，為人民幸福安康，為社會和諧穩(wěn)定，為國家長治久安提供一整套更加完備、更加穩(wěn)定、更加管用的制度體系。②因此，發(fā)展和完善中國特色生態(tài)文明法律制度，不斷從法制層面為解決我國環(huán)境資源領域出現(xiàn)的一系列新問題提供制度化的解決方案，對于開拓生態(tài)文明建設更加廣闊的光明前景具有不可替代的重要作用。

2.堅持和完善生態(tài)文明法律體系，是推進國家治理能力現(xiàn)代化的重大舉措

習近平總書記多次強調指出，法治是國家治理體系和治理能力的重要依托，法治體系是國家治理體系的骨干工程。③這深刻揭示了中國特色社會主義法治體系的重要地位。因此，完善的生態(tài)文明法律體系對于推進環(huán)境資源領域國家治理現(xiàn)代化具有舉足輕重的作用。中華人民共和國成立70年來，我國在環(huán)境資源領域取得顯著成就，是依據(jù)生態(tài)文明法律進行奮斗的結果，是生態(tài)文明法律制度在環(huán)境資源領域的充分展開和集中體現(xiàn)。這充分證明，只有把環(huán)境資源保護納入法制化軌道，使各方面法律制度更加科學、成熟、定型、完善，將黨和國家領導生態(tài)文明建設工作的經(jīng)驗予以制度化、規(guī)范化、程序化，善于運用法律制度治理國家，才能最終實現(xiàn)環(huán)境資源領域國家治理現(xiàn)代化。因此，加強生態(tài)文明法律體系建設，對于推進環(huán)境資源領域國家治理現(xiàn)代化必將發(fā)揮更加堅實的法治保障作用。

3.堅持和完善生態(tài)文明法律體系，是做好環(huán)境資源保護的“總調控手段”

中國特色生態(tài)文明法律體系貫穿法治國家、法治政府、法治建設等領域，涵蓋立法、執(zhí)法、司法、守法等環(huán)節(jié)，涉及法律規(guī)范、法制實施、法律監(jiān)督、法制保障等方面，對于整體推進生態(tài)文明建設具有綱舉目張的作用。在全面依法治國特別是推進生態(tài)文明建設的實際工作中，必須有一個總攬全局、牽引各方的“總調控手段”，這個“總調控手段”就是建設中國特色社會主義法治體系。推進生態(tài)文明建設的各項工作，必須運用生態(tài)文明法律體系這個“總調控手段”進行謀劃。中華人民共和國成立70年來特別是黨的十八大以來，黨中央善于運用生態(tài)文明法治建設這個“總調控手段”，持續(xù)開展生態(tài)文明建設領域的科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法，開創(chuàng)了生態(tài)文明建設的新局面。今后，要在推進國家治理現(xiàn)代化方面取得新的進步，就必須進一步加強生態(tài)文明建設領域的法治建設。生態(tài)文明建設領域的立法任務將會更加繁重。只有緊緊圍繞堅持和完善生態(tài)文明法律體系這個“總調控手段”，抓重點、補短板，才能不斷在環(huán)境資源保護的各個領域取得顯著成就，從而將生態(tài)文明建設不斷推向前進。

二、生態(tài)文明法律體系的結構化補強

《決定》指出，生態(tài)文明建設是關系中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計，必須踐行綠水青山就是金山銀山的理念，堅持節(jié)約資源和保護環(huán)境的基本國策，堅持節(jié)約優(yōu)先、保護優(yōu)先、自然恢復為主的方針，堅定走生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路，建設美麗中國。④貫徹《決定》的精神，應當從以下三個層面完善相關領域的立法。

（一）以環(huán)境污染防治為切入點

多年來黨和國家在環(huán)境污染防治立法方面做了大量工作，到目前為止，已有9部關于污染防治的法律。這些法律以及與之配套或銜接的行政法規(guī)、地方性法規(guī)，對環(huán)境污染防治事業(yè)發(fā)展和環(huán)境質量改善發(fā)揮了十分重要的作用，但一定程度上還存在立法質量不高、法律修改不及時、法律調整存在空白地帶等問題。對于這些問題，要集中力量盡快解決。根據(jù)《決定》的精神，建議從以下四個方面建立和完善相關法律法規(guī)。

1.構建以排污許可制為核心的固定污染源監(jiān)管法律制度

在立法指導思想方面，要將過去分散發(fā)放排污許可證的思路改為集中統(tǒng)一發(fā)放排污許可證。這是根據(jù)系統(tǒng)思維和系統(tǒng)管理思想，為優(yōu)化環(huán)境管理而采取的重大改革措施。同時，要在合理確定排放指標分配的基礎上解決排污許可證集中管理、集中發(fā)放、有效監(jiān)督等問題，建立排污權交易制度，做好該制度與環(huán)境影響評價制度的銜接。

2.完善環(huán)境污染防治區(qū)域聯(lián)動的法律制度

環(huán)境污染防治涉及地區(qū)眾多，協(xié)調難度很大。對于跨流域、跨地區(qū)環(huán)境污染防治，各地有關部門如何協(xié)調行使執(zhí)法手段，如何為實現(xiàn)共同的治理目標而協(xié)同監(jiān)督，這些問題的解決都需要體制機制法制保障。比如，京津冀地區(qū)如何強化污染防治聯(lián)動機制，如何形成合力協(xié)同進行環(huán)境治理，是需要認真應對的重大挑戰(zhàn)，需要及時立法。

3.完善陸海統(tǒng)籌的生態(tài)環(huán)境治理體系

我國長期存在對陸源環(huán)境污染與海域環(huán)境污染分割管理的局面。海洋無法抵御來自陸地的污染，事實上已成為陸地污染物的“垃圾桶”。鑒于此，黨中央提出加強陸海統(tǒng)籌，全面做好海洋生態(tài)環(huán)境治理。這就需要海洋環(huán)境法治建設的支持和配合，目前應抓緊制定“海洋基本法”。

4.強化農(nóng)村環(huán)境污染防治

現(xiàn)行法律對農(nóng)村環(huán)境治理有一些原則性的規(guī)定，但相關規(guī)定既不系統(tǒng)又缺乏力度，發(fā)揮作用不夠理想。目前，很多地方的農(nóng)村已經(jīng)成為環(huán)境污染的重災區(qū)。為強化農(nóng)村環(huán)境污染治理，有必要單獨制定“農(nóng)村環(huán)境保護法”，使農(nóng)村環(huán)境保護工作與城市環(huán)境保護工作同步前進，使農(nóng)村居民和城市居民一起分享改革開放和生態(tài)文明建設的成果。

（二）以生態(tài)保護及修復為著力點

生態(tài)保護法是環(huán)境資源法的重要組成部分。過去，我國環(huán)境立法將主要精力放在環(huán)境污染防治領域，生態(tài)保護方面的立法缺失較多。在全面加強生態(tài)文明建設的新形勢下，強化生態(tài)保護和修復立法已經(jīng)成為一項十分緊迫和重要的立法任務。

1.要建構以國家公園為主體的自然保護地法律體系

建立自然保護地體系，目的在于通過科學配置各類資源，對保護地建立新的體制和機制，建設優(yōu)良的自然生態(tài)系統(tǒng)。對自然保護地進行立法，要重點采取四項措施。一是根據(jù)自然生態(tài)系統(tǒng)的原真性、整體性、系統(tǒng)性，將自然保護地按照其生態(tài)價值和保護強度的高低，依次分為國家公園、自然保護區(qū)和自然公園三類。二是根據(jù)各類自然保護地的特點，按照各自代表的生態(tài)系統(tǒng)的重要程度，將國家公園等自然保護地分為中央直接管理、中央和地方共同管理、地方管理三類，實行分級設立、分級管理。三是創(chuàng)新自然保護地建設和發(fā)展機制，實現(xiàn)各權利主體共建保護地、共享資源效益，建立健全特許經(jīng)營制度。四是強化自然保護地監(jiān)測、評估、考核、執(zhí)法、監(jiān)督等，形成一整套體系科學完善、監(jiān)督管理有力的制度體系。為此，要抓緊制定“國家公園法”，在條件成熟時制定“自然保護地法”。

2.要研究制定“長江法”

加強對長江的保護，對長江不搞大開發(fā)，實行大保護。通過制定和實施“長江法”，規(guī)范長江的開發(fā)利用和保護行為，使長江成為我國最重要的生態(tài)屏障，成為全國人民的幸福江。

3.要研究制定“黃河法”

黃河是中華民族的母親河，歷史上也是一條災害多發(fā)的大河。從黃河流域生態(tài)安全來看，自20世紀90年代開展大規(guī)模水環(huán)境治理以來，局部地區(qū)水環(huán)境治理取得一定成效，但整體上看，黃河流域水污染已呈現(xiàn)出由支流向主干延伸、由地表水向地下水滲透的趨勢，部分河段水污染仍較嚴重，重金屬、化學品、持久性有機污染物損害水環(huán)境的事件時有發(fā)生，水生態(tài)形勢依然嚴峻。因此，根據(jù)黃河大保護的實際需要，抓緊制定“黃河法”，依法保護黃河，對于黃河流域生態(tài)安全乃至全國經(jīng)濟社會高質量發(fā)展，都有十分重要的意義。

4.要研究制定“濕地法”

濕地是一定區(qū)域或流域生態(tài)系統(tǒng)的重要組成部分。多年來，我國濕地保護取得了很大成就，但一些濕地遭受破壞的情況仍比較嚴重。特別是在城市急劇擴張的形勢下，由于進行征地拆遷代價高昂、效率低下，一些開發(fā)建設單位往往想方設法占用濕地，這是一些重要的濕地受到嚴重破壞的直接原因。為有效保護濕地，抓緊研究制定“濕地法”是一項十分緊迫的立法任務。

5.要研究制定“生物多樣性保護法”

生物多樣性是人類賴以生存和發(fā)展的物質基礎。國際社會認為生物多樣性保護主流化是一項有效的生物多樣性保護和可持續(xù)利用措施。多年來我國積極推動生物多樣性保護主流化，但一些地方仍然將生物多樣性保護流于形式，甚至將生物多樣性保護“邊緣化”，給中華民族未來的生存和發(fā)展留下隱患。必須改變工作方式，強化法治保障措施，推進生物多樣性保護主流化，增強生物多樣性保護實效。為此，建議抓緊制定“生物多樣性保護法”。

6.要研究修改《海域使用管理法》

多年來我國對圍海填海造地管理松弛。圍海填海造地雖然可以滿足對建設用地的一時急需，卻對我國海岸帶造成嚴重破壞，埋下了巨大的自然災害隱患。任意圍海填海的情況絕不能再繼續(xù)下去。根據(jù)《決定》的精神，要加強對圍海填海的管理控制。今后，除了國家重大戰(zhàn)略項目需要，不得擅自進行圍海填海。要盡快對《海域使用管理法》進行重大修改，從法律制度上遏制擅自圍海填海造成生態(tài)環(huán)境嚴重破壞的行為，筑牢生態(tài)保護屏障。

（三）以自然資源保護為落腳點

自然資源保護法是我國環(huán)境資源法律體系的重要組成部分。多年來，我國對自然資源保護領域制定了16部法律，如《礦產(chǎn)資源法》《土地管理法》《煤炭法》《水法》，這些法律對于促進自然資源的合理利用和保護發(fā)揮了巨大作用。不過，自然資源保護領域的法治建設還存在一些問題。比如，一些重要的法律尚未制定或者雖然已經(jīng)制定但立法質量不高、實施效果不好。隨著國民經(jīng)濟和社會的高速發(fā)展，我國對自然資源的需求越來越大，但自然資源領域大量存在開發(fā)利用不合理甚至嚴重浪費資源能源的問題，這對國民經(jīng)濟和社會可持續(xù)發(fā)展構成嚴峻挑戰(zhàn)。因此，進一步建立和完善自然資源保護法律是十分必要的。根據(jù)《決定》的安排，應當從以下四個方面強化相關立法工作。

1.加快建立健全國土空間規(guī)劃和用途管制的法律制度

建立健全國土空間規(guī)劃和用途管制的法律制度是整體謀劃國土空間開發(fā)保護格局，建立全國統(tǒng)一、權責清晰、科學高效的國土空間規(guī)劃體系的必然要求，目的是體現(xiàn)國家發(fā)展謀劃的戰(zhàn)略性，自上而下編制各級國土空間規(guī)劃，優(yōu)化城鎮(zhèn)格局、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)格局、生態(tài)保護格局，確定空間發(fā)展戰(zhàn)略，盡快將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)保護規(guī)劃等規(guī)劃納入國土空間規(guī)劃，真正實現(xiàn)“多規(guī)合一”，解決各類規(guī)劃之間不銜接、不協(xié)調等問題。為此，要盡快制定“國土空間規(guī)劃法”。制定該法，有助于高質量進行國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的空間布局，實現(xiàn)土地用途的合理規(guī)范和統(tǒng)籌協(xié)調管控。還應當從更加宏觀的視野，研究制定“國土開發(fā)利用保護法”，全面規(guī)范政府和企業(yè)的國土開發(fā)利用行為，確保相關行為滿足可持續(xù)發(fā)展的要求。要建立統(tǒng)籌生態(tài)保護紅線劃定、永久基本農(nóng)田保護、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界管控以及劃定各類海域保護線的制度，完善主體功能區(qū)制度。

2.加快修改《循環(huán)經(jīng)濟促進法》《節(jié)約能源法》等法律

《決定》指出，要完善綠色生產(chǎn)和消費的法律制度和政策導向。為此，要痛下決心，改變傳統(tǒng)的大量生產(chǎn)、大量消耗、大量排放的生產(chǎn)模式和消費模式，把經(jīng)濟活動和人的行為控制在自然資源和生態(tài)環(huán)境能夠承受的限度之內(nèi)，使資源、生產(chǎn)、消費等要素相匹配、相適應，追求用最少的資源環(huán)境代價取得最大的經(jīng)濟社會效益，形成新的資源利用和生產(chǎn)生活方式。這是一項十分重要的革命性的舉措，也是一項重大的經(jīng)濟、社會變革。實行這一舉措，需要牢固樹立節(jié)約循環(huán)利用的資源觀，實行資源總量管理和全面節(jié)約制度，強化約束性指標管理，實行對能源、水資源消耗、建設用地等的總量和強度雙向控制。為此，要加快建立健全充分反映市場供求和資源稀缺程度、有利于推進資源節(jié)約循環(huán)利用的政策體系，建立健全體現(xiàn)生態(tài)價值和環(huán)境損害成本的價格機制，有效促進資源節(jié)約和生態(tài)環(huán)境保護。要在法規(guī)清理的基礎上，修改完善《循環(huán)經(jīng)濟促進法》《節(jié)約能源法》《清潔生產(chǎn)促進法》等法律，修改完善能耗、水耗、地耗、污染物排放、環(huán)境質量等方面標準，建立與國際標準接軌、適應我國國情的能效和環(huán)保標識認證制度，推行嚴格的環(huán)境準入標準和保護措施。

3.全面建立資源高效利用的法律制度

《決定》強調，要全面建立資源高效利用制度。這是事關我國經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展全局和長遠利益的頂層設計，它要求樹立節(jié)約集約循環(huán)利用的資源觀和高效利用資源的效能觀;推進自然資源統(tǒng)一確權登記的法治化、規(guī)范化、標準化、信息化，落實資源有償使用制度;強化資源能源消耗的約束性指標管理，建立有效的責任制。為全面建立資源高效利用制度，一項迫切、重要的立法任務是制定“垃圾分類回收和資源化利用法”。該法應當堅持減量化的原則，要求單位、組織和個人盡量減少向自然界排放廢棄物。確實需要排放的，實行生產(chǎn)者責任延伸制度，強化生產(chǎn)者承擔廢棄物回收處理等責任。要完善再生資源回收體系，實行垃圾分類回收，加快建立有利于垃圾分類回收和減量化、再利用、資源化、無害化處理的激勵約束機制。采取以上措施，可以最大限度地節(jié)約資源、保護環(huán)境。我國關于垃圾排放和處置管理的法律法規(guī)主要有《固體廢物污染環(huán)境防治法》等，根據(jù)分類、科學處置垃圾的新形勢，僅依靠現(xiàn)行法律很難對垃圾分類回收、處置和利用進行全面規(guī)制。借鑒德國、日本等國家對垃圾分類進行單獨立法的經(jīng)驗⑤，建議我國制定專門的“垃圾分類回收和資源化利用法”，系統(tǒng)規(guī)范垃圾分類回收處置和再生資源回收利用，促進生產(chǎn)系統(tǒng)和生活系統(tǒng)的循環(huán)連接，構建覆蓋全社會的資源循環(huán)利用體系。同時，還應推進能源革命，構建清潔低碳、安全高效的能源體系。為此，要加快制定“能源基本法”;健全海洋資源開發(fā)保護制度，以有效規(guī)范海洋資源開發(fā)利用和保護活動，使之符合可持續(xù)發(fā)展的要求。

4.通過自然資源產(chǎn)權制度改革，為自然資源立法創(chuàng)造有利條件

為什么有的法律被社會各界呼喚多年卻遲遲不能出臺，或者勉強制定出來的法律卻實施效果不理想？根本原因就在于，這些立法賴以存在的產(chǎn)權制度和相關體制機制沒有理順。為加快自然資源立法，首先要通過改革，建立高效合理的產(chǎn)權制度。黨的十八屆三中全會提出健全自然資源產(chǎn)權制度。自然資源產(chǎn)權制度是加強環(huán)境資源保護，促進生態(tài)文明建設的一項重要的基礎性制度。長期以來，我國存在自然資源資產(chǎn)底數(shù)不清、所有權人缺位、權責不明晰、權益不落實、監(jiān)管保護制度不健全等問題，導致產(chǎn)權糾紛多發(fā)、資源保護乏力、開發(fā)利用粗放、生態(tài)環(huán)境退化等嚴重后果，迫切需要通過建立健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度加以解決。為落實《決定》的要求，有必要在完善自然資源產(chǎn)權體系，落實產(chǎn)權主體、搞好調查監(jiān)測和登記，促進自然資源集約開發(fā)利用，健全監(jiān)督監(jiān)管體系等方面，加大改革力度，創(chuàng)新體制機制，依法鞏固體制機制改革的各項成果。其次要加快建立自然資源統(tǒng)一調查、評價、監(jiān)測制度，健全自然資源監(jiān)督監(jiān)管體制。在推行這些改革措施的基礎上，建議加快制定不動產(chǎn)登記等方面的法律，為自然資源保護與合理利用創(chuàng)造良好的法治環(huán)境。

（四）以責任追究為支撐點

法律之所以有強制性和極大的權威性，根本原因在于法律具有責任追究功能，尤其是對嚴重破壞社會秩序等違法犯罪者追究其刑事責任的功能。多年來，我國制定了多部重要的專門法律和黨內(nèi)法規(guī)，對于嚴明紀律、強化法律責任、維護法律的權威性發(fā)揮了十分重要的作用。但在完善責任追究方面，還存在一定的規(guī)范短板。一是法律責任不夠明晰。一些條文確定的法律責任比較模糊，不能滿足督促相關主體履行法定義務的實際需要，不能滿足使違法者受到嚴肅懲處的迫切要求。二是缺乏一整套行之有效的確保違法違紀者受到責任追究的體制機制。這是一些法律制定后得不到嚴格執(zhí)行，有的違法行為難以受到責任追究的重要原因之一。根據(jù)《決定》的精神，要建立生態(tài)文明建設的目標考核制度，強化環(huán)境保護、自然資源管控、節(jié)能減排等方面的約束性指標管理。關于追究責任，《決定》明確了以下三個方面的立法任務。

1.嚴格落實企業(yè)主體責任和政府監(jiān)管責任

企業(yè)是環(huán)境污染防治的責任主體。企業(yè)的主要負責人是環(huán)境保護第一責任人，應全面負責環(huán)境污染防治工作，落實各項環(huán)境保護法律要求，主動履行保護環(huán)境的責任。落實企業(yè)主體責任，有利于把環(huán)境保護的各項任務真正落實到企業(yè)，落實到企業(yè)負責人和各關鍵崗位的責任人員。我國環(huán)境保護法律規(guī)定了企業(yè)的主體責任，所有企業(yè)都應當建章立制，明確主要負責人和各工作崗位責任人員的具體責任。政府還應當承擔環(huán)境保護監(jiān)管責任。所謂監(jiān)管責任，是指政府應承擔監(jiān)督管理促進企業(yè)守法的職責，如果企業(yè)在環(huán)境保護方面出現(xiàn)違法違規(guī)的問題，在企業(yè)承擔主體責任的同時，政府也要承擔監(jiān)督管理者的法律責任。落實政府監(jiān)督管理職責應當堅持三項原則：一是“誰主管、誰負責”原則。各級政府及其主管部門對分管范圍內(nèi)的環(huán)境污染防治工作負責。二是“誰審批、誰負責”原則。政府相關部門根據(jù)行政審批和許可權限，對審批、許可范圍內(nèi)的環(huán)境污染防治負責。三是“誰執(zhí)法、誰負責”原則。各級政府職能部門要定期對主管范圍內(nèi)的環(huán)境污染防治工作開展執(zhí)法檢查，查找短板，解決突出問題;下屬部門出現(xiàn)環(huán)境違法問題時，主管部門也要承擔相應的責任。我國各項環(huán)境保護法律都規(guī)定政府承擔監(jiān)管職責，但對如何追究監(jiān)管失職者的責任存在一定的漏洞，需要結合環(huán)境監(jiān)管實際，進一步明確政府作為監(jiān)管者的職責，尤其是明確政府及其主管部門以及責任人員的責任，將環(huán)境保護領域的“追責”規(guī)范化、法治化、程序化。

2.加強生態(tài)環(huán)境保護督察

中央生態(tài)環(huán)境保護督察制度建立后，已經(jīng)實現(xiàn)對全國各省、自治區(qū)、直轄市的全覆蓋，及時發(fā)現(xiàn)并督促解決了大量生態(tài)環(huán)境問題，促進了各地生態(tài)環(huán)境質量的提升，得到人民群眾的廣泛認可。2019年6月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯(lián)合印發(fā)《中央生態(tài)環(huán)境保護督察工作規(guī)定》，要求各地區(qū)各部門認真遵照執(zhí)行。該規(guī)定在性質上屬于黨內(nèi)法規(guī)。根據(jù)該規(guī)定，中央實行生態(tài)環(huán)境保護督察制度，設立專職督察機構，對省、自治區(qū)、直轄市黨委和政府、國務院有關部門以及有關中央企業(yè)等組織開展生態(tài)環(huán)境保護督察。實踐證明，中央生態(tài)環(huán)境保護督察制度發(fā)揮了十分重要的作用，有力推動了各級黨委和政府認真履行環(huán)境保護職責，形成上下結合的環(huán)境保護合力，是一項符合中國國情、確實管用的制度。但是，該規(guī)定也存在督察范圍不夠全面、內(nèi)容不夠具體、參與的部門有限等問題。⑥為推動生態(tài)環(huán)境保護督察取得更大成效，應當進一步拓展督察內(nèi)容，從僅督察生態(tài)環(huán)境保護向促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展延伸;加大省級生態(tài)環(huán)境保護督察力度;從著重糾正環(huán)境違法行為向糾正環(huán)境違法行為和提升環(huán)境守法能力相結合轉變。與此同時，中央應當指導地方全面提高生態(tài)環(huán)境治理能力。

3.健全生態(tài)環(huán)境監(jiān)測評價制度

我國從20世紀70年代開始就展開生態(tài)環(huán)境監(jiān)測評價工作，但長期以來生態(tài)環(huán)境監(jiān)測的實施主要在地方，各地監(jiān)測數(shù)據(jù)指標不一致、技術力量參差不齊，使得監(jiān)測數(shù)據(jù)的科學性、系統(tǒng)性、權威性受到影響，難以遏制地方保護主義，環(huán)境監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法難以適應統(tǒng)籌解決跨區(qū)域、跨流域環(huán)境問題的新要求。根據(jù)《決定》的精神，應當圍繞生態(tài)文明建設的新要求，深化生態(tài)環(huán)境監(jiān)測評價制度改革，創(chuàng)新統(tǒng)一監(jiān)測評價技術和標準規(guī)范，依法明確各方的監(jiān)測事權，統(tǒng)籌實施涵蓋環(huán)境質量、城鄉(xiāng)各類污染源、生態(tài)狀況的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測評價，加快構建全面、系統(tǒng)的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡，客觀反映各地環(huán)境治理成效，強化對環(huán)境污染的成因分析、預測預報和風險評估。生態(tài)環(huán)境監(jiān)測評價結果是生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法和司法的重要依據(jù)，因此，建議制定“生態(tài)環(huán)境監(jiān)測和評價法”。

三、生態(tài)文明規(guī)范模型的方法論重塑

多年來，我國致力于提高環(huán)境資源保護領域的立法質量，取得了很大成就。但從全國人大開展環(huán)境資源法律的執(zhí)法檢查的各項報告⑦來看，仍存在立法質量不高、法律修改不及時、法律解釋跟不上、法律實施效果不理想等問題。生態(tài)文明建設事業(yè)要取得更大發(fā)展，必須有高質量的環(huán)境資源立法作支撐。為此，建議采取以下措施，切實提高立法質量。

（一）健全立法工作格局

《決定》指出，必須堅持科學立法、民主立法、依法立法，建立和完善黨委領導、人大主導、政府依托、各方參與的立法工作格局。根據(jù)《決定》的精神，建立和完善生態(tài)文明立法工作格局要做到“四個堅持”。一是堅持黨的領導。在我國，基于黨在國家政治生活中的領導地位以及法律的極端重要性，必須加強黨對立法工作包括生態(tài)文明立法工作的領導。二是堅持人大主導?！爸鲗А卑饕摹⒁龑挛锵蚰撤较虬l(fā)展之意。在立法工作中強調人大主導，是指由人大常委會在立法中發(fā)揮主要作用，引導立法方向，克服長期以來政府部門過度影響立法的問題。強調人大主導立法工作，明確了人大常委會在立法工作中的地位和作用，是我國立法制度的重大創(chuàng)新，對于防范部門利益固化等因素干擾立法，確保生態(tài)文明立法的有效性，必將發(fā)揮十分重要的作用、產(chǎn)生深遠影響。三是堅持政府依托。“依托”包含依靠、憑借之意。在立法工作中強調政府依托，是指要高度重視發(fā)揮政府及其有關部門在立法工作中的作用。政府及其有關部門從事行政管理的經(jīng)驗十分豐富，而法律的執(zhí)行最終要靠政府發(fā)力。為保證立法質量和法律的可操作性，生態(tài)文明立法工作中必須高度重視發(fā)揮政府依托作用。四是堅持各方參與。在立法工作中強調各方參與，是指要高度重視發(fā)揮各方主體的作用，創(chuàng)造條件，鼓勵和支持人民群眾和專家參與立法工作。涉及地方事務的，還要認真征求并聽取地方的意見。行政管理方面的立法，除了征求管理者的意見，還要注意征求行政管理相對人的意見。對于保證立法質量而言，各方參與的作用是不可替代的。加強法制建設的初心和目的是服務人民，因此立法工作一定要依靠人民，認真聽取人民群眾的意見。生態(tài)文明立法與人民群眾的生產(chǎn)生活息息相關，為保證立法質量，要擴大公民有序參與立法的途徑，暢通公民表達和反映立法訴求的多種渠道，著力提高立法的精準性和有效性。要依靠人民群眾和專家，對生態(tài)文明立法質量進行評估。立法機構及其人員通過接受立法質量評估，發(fā)現(xiàn)立法中存在的問題，認真改進立法工作。

（二）堅持立改廢釋并舉

立改廢釋并舉是指，應當制定法律的，要及時制定法律;應當修改法律的，要及時予以修改;有的法律已不符合實際情況，該廢止的要及時廢止。如果啟動立法程序比較困難或者沒有啟動立法程序的必要而僅需對法律的個別條文作出明確，就要啟動立法解釋程序，對法律適用中需要明確界限的問題進行解釋。這是法律適用中解決實際問題的一個行之有效的方法。根據(jù)我國《立法法》第50條，立法解釋在不違背法律的前提下，與立法具有同等效力。

（三）全力維護法制統(tǒng)一

為維護國家法制的統(tǒng)一、尊嚴和權威，應當加強備案審查制度和審查能力建設，依法撤銷、糾正違憲違法的規(guī)范性文件，使一切違犯憲法法律的行為都受到追究。這也是提高立法質量的一個重要方面。上級立法機關一旦發(fā)現(xiàn)下級立法機關“違法立法”，就要追究立法責任，否則難以維護社會主義法制統(tǒng)一。要切實防范部門利益對生態(tài)文明立法的干擾。為實現(xiàn)社會主義法制的統(tǒng)一，必須保證下級立法與上級立法不抵觸。重視依法立法和人民群眾參與立法，可以為防范部門利益、地方利益干擾立法發(fā)揮有力的監(jiān)督作用。

（四）堅持走好中國道路

根據(jù)《決定》的要求，切實提高生態(tài)文明立法質量要在三個方面作出努力。一是走好立法的中國道路。生態(tài)文明法律體系的構建和運行應當在黨的領導下，科學規(guī)劃、精心組織、整體推進。完善我國生態(tài)文明法律體系，必須堅持從國情出發(fā)、從實際出發(fā)，既把握長期形成的歷史傳承，又堅持我國在法律制度建設中走過的道路，不能照抄照搬外國的法律制度模式。二是在穩(wěn)定性和適應性之間保持平衡。生態(tài)文明立法工作既要保持法律的穩(wěn)定性和延續(xù)性，又要抓緊制定推進生態(tài)文明建設急需的法律，滿足人民對改善生態(tài)環(huán)境的新期待，推動生態(tài)文明法律制度不斷完善和發(fā)展。立法機關要善于在立法的穩(wěn)定性和適應性之間找到一個科學的平衡點。三是注重生態(tài)文明立法與執(zhí)法的有機銜接。經(jīng)過長期努力，我國生態(tài)文明法治建設有了今天的大好局面。在全黨全國高度重視生態(tài)文明建設的形勢下，既要注重提高生態(tài)文明立法質量，更要注重生態(tài)文明法律的執(zhí)行力，切實增強將法律制度優(yōu)勢轉化為國家治理效能的能力。要把法律制度的執(zhí)行力和實施效果作為檢驗生態(tài)文明立法水平的根本標準，切實提高生態(tài)文明立法、執(zhí)法和司法能力，確保如期實現(xiàn)建設美麗中國的宏偉目標。

注釋

①2011年3月10日，時任全國人大常委會委員長吳邦國在全國人大常委會工作報告中宣布，截至2010年年底，一個立足中國國情和實際、適應改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設需要，由多層次法律規(guī)范構成的中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成。隨后，中共中央批轉了全國人大常委會關于中國特色社會主義法律體系形成的報告。2011年10月27日，國務院新聞辦公室發(fā)表《中國特色社會主義法律體系》白皮書，再次宣布中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成。

②《將全面深化改革進行到底》，《人民日報》2019年7月31日。

③習近平：《加快建設社會主義法治國家》，《求是》2015年第1期。

④《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，《人民日報》2019年11月6日。

⑤德國出臺了一系列關于垃圾治理的法律，《廢物管理法》《廢棄物避免及處理法》《避免產(chǎn)生與再生利用包裝廢棄物法令》《循環(huán)經(jīng)濟與廢棄物管理法》等專門法確立了“誰污染，誰治理”的理念和垃圾治理法律的整體架構，為垃圾治理工作提供了法律依據(jù)。日本早在20世紀70年代就出臺了《固體廢棄物管理法和公共清潔法》，明確提出對廢棄物實行減量化處理，目的是防止廢棄物大量增加。日本根據(jù)產(chǎn)品的不同屬性，制定了《食品回收法》《家用電器回收法》等多部法律，對不同種類產(chǎn)品回收的主體責任予以明確。進入21世紀，日本先后發(fā)布了《促進建立循環(huán)社會基本法》《資源有效利用促進法》《食品再生利用法》《家電再生利用法》《綠色采購法》等法律，形成了完善的垃圾分類處理法律體系。

⑥《中央生態(tài)環(huán)境保護督察工作規(guī)定》第7條規(guī)定：“成立中央生態(tài)環(huán)境保護督察工作領導小組，負責組織協(xié)調推動中央生態(tài)環(huán)境保護督察工作。領導小組組長、副組長由黨中央、國務院研究確定，組成部門包括中央辦公廳、中央組織部、中央宣傳部、國務院辦公廳、司法部、生態(tài)環(huán)境部、審計署和最高人民檢察院等。中央生態(tài)環(huán)境保護督察辦公室設在生態(tài)環(huán)境部，負責中央生態(tài)環(huán)境保護督察工作領導小組的日常工作，承擔中央生態(tài)環(huán)境保護督察的具體組織實施工作?！睆闹锌闯觯醒爰o律檢查委員會、國家監(jiān)察委員會并不在中央生態(tài)環(huán)境保護督察工作領導小組的組成部門之中。

⑦參見《十三屆全國人大常委會第十二次會議審議多部報告》，《人民日報》2019年8月24日。

責任編輯：鄧 林