土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)上設(shè)定土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的若干問(wèn)題思考和質(zhì)疑

丁關(guān)良

（浙江大學(xué)a.中國(guó)農(nóng)村發(fā)展研究院；b.公共管理學(xué)院，杭州 310058）

農(nóng)村家庭承包地之土地所有權(quán)、土地承包權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的“三權(quán)分置”改革已成為深化農(nóng)村改革之重要內(nèi)容和創(chuàng)新之重要舉措。中央政策中的上述“三權(quán)”如何得到法律上的表達(dá)，目前已經(jīng)出現(xiàn)了以下兩種立法條文設(shè)計(jì)格局的積極探索。

經(jīng)濟(jì)學(xué)界普遍贊同土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可被分解為土地承包權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)[1]，同時(shí)，2014年以來(lái)中央政策也基本明確“將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)”①，尤其是2017年10月31日出臺(tái)的《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法修正案（草案）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《草案》）就是以中央“三權(quán)分置”政策而形成“土地所有權(quán)—土地承包權(quán)—土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”中“土地承包權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”的“兩權(quán)并行”之創(chuàng)新改革為主要修法(“變法”)之思路和主線②。但該《草案》于2017年11月7日公布并公開(kāi)征求意見(jiàn)以來(lái)，“就受到來(lái)自不同方面的法學(xué)者的花式批評(píng)，其立法制度對(duì)此從理念思維到具體規(guī)則構(gòu)建顯然面臨諸多難以回應(yīng)的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)”[2]，《草案》“一些新‘法律規(guī)范’內(nèi)容遇到無(wú)現(xiàn)行法理依據(jù)可遵循之困惑，且存在眾多新‘法律規(guī)范’不能自圓其說(shuō)之現(xiàn)象”的尷尬[3]，出現(xiàn)“草案由此對(duì)農(nóng)村土地權(quán)利設(shè)計(jì)了一個(gè)較為復(fù)雜的結(jié)構(gòu)，即‘（集體）土地所有權(quán)+（承包農(nóng)戶(hù)）土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)+（承包農(nóng)戶(hù)）土地承包權(quán)+（經(jīng)營(yíng)主體）土地經(jīng)營(yíng)權(quán)’。但這一土地權(quán)利結(jié)構(gòu)安排是否準(zhǔn)確反映了‘三權(quán)分置’思想，是否符合法理？”引發(fā)了質(zhì)疑[4]，且新“該兩權(quán)分設(shè)的法律邏輯面臨諸多責(zé)難,《修正案(草案)》對(duì)來(lái)自法律層面的質(zhì)疑提交了一個(gè)較為糟糕的‘答案’”的詰難[5]。特別從2018年10月22日提請(qǐng)第十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第六次會(huì)議審議的新《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法修正案（草案）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《草案二次審議稿》和2018年11月1日向社會(huì)征求之《草案二次審議稿》第9條“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員承包土地后，享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，可以自己經(jīng)營(yíng)，也可以保留土地承包權(quán)，流轉(zhuǎn)其承包地的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，由他人經(jīng)營(yíng)”等設(shè)計(jì)條文內(nèi)容看，仍堅(jiān)持土地所有權(quán)、土地承包權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的“三權(quán)分置”實(shí)施法律條文設(shè)計(jì)。

而目前法學(xué)界較贊同土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)上設(shè)定土地經(jīng)營(yíng)權(quán)（即以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)上創(chuàng)設(shè)用益物權(quán)性質(zhì)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)派生出土地經(jīng)營(yíng)權(quán)兩種思路為主）來(lái)形成“土地所有權(quán)—土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)—土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”的“三權(quán)分置”實(shí)施法律表達(dá)，同時(shí)，依據(jù)2018年9月5日中國(guó)人大網(wǎng)《民法典各分編（草案）》第130條“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)互換、轉(zhuǎn)讓或者出讓土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”規(guī)定看，它主要依據(jù)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)上設(shè)定土地經(jīng)營(yíng)權(quán)從而形成“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”的新“兩權(quán)并行”來(lái)進(jìn)行法律條文設(shè)計(jì)。

基于中共十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》明確指出“做到重大改革于法有據(jù)”“法律是治國(guó)之重器，良法是善治之前提”和“立善法于天下，則天下治；立善法于一國(guó)，則一國(guó)治”考量[6]，同時(shí)，我們認(rèn)為每一項(xiàng)重要農(nóng)地制度的創(chuàng)新改革都牽涉幾億農(nóng)民的切身利益，其歷史與時(shí)代責(zé)任重大，更不能急于盲目無(wú)理論依據(jù)的倉(cāng)促“變法”和立法，特別《農(nóng)村土地承包法》之“變法”和到2020年《民法典各分編》涉及農(nóng)地流轉(zhuǎn)法律制度之立法的出臺(tái)都不是兒戲，唯有于理于實(shí)有據(jù)，才落地才生根能善治。本文主要研究土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)上設(shè)定土地經(jīng)營(yíng)權(quán)從而形成該新“兩權(quán)并行”格局這一現(xiàn)象③，包括新“兩權(quán)并行”中土地經(jīng)營(yíng)權(quán)如何產(chǎn)生之學(xué)界種種觀點(diǎn)梳理，該方案現(xiàn)立法條文設(shè)計(jì)“法律規(guī)范”問(wèn)題剖析，需要法理創(chuàng)新若干內(nèi)容思考，法理考量引起多方內(nèi)容質(zhì)疑考問(wèn)，最后也提出了農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度法律化的深層探索。該研究希望能引起立法部門(mén)和法學(xué)界、經(jīng)濟(jì)學(xué)界等學(xué)界研究者專(zhuān)家們的高度關(guān)注，齊心協(xié)力獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策，以真正實(shí)現(xiàn)良法對(duì)農(nóng)地利用要求之法治目標(biāo)，更能為農(nóng)地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造良法善治之良好法律環(huán)境。

1 新“兩權(quán)并行”學(xué)界觀點(diǎn)梳理和核心內(nèi)容分析

1.1 土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中分離出土地經(jīng)營(yíng)權(quán)

申惠文副教授持有該觀點(diǎn)，認(rèn)為“按照權(quán)能分離理論，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中分離出土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，作為母權(quán)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不會(huì)發(fā)生改變，不能變性為土地承包權(quán)，仍然為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”[7]。該觀點(diǎn)存在主要不足：（1）文中“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)只是權(quán)能，而不是獨(dú)立的民事權(quán)利。經(jīng)營(yíng)權(quán)的基礎(chǔ)，可以來(lái)自所有權(quán)，可以來(lái)自用益物權(quán)，也可以來(lái)自租賃權(quán)”“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)包含經(jīng)營(yíng)的權(quán)能”，這里農(nóng)地（物權(quán)和債權(quán)）民事權(quán)利中含有經(jīng)營(yíng)權(quán)能不敢茍同，因?yàn)榇箨懛ㄏ缔r(nóng)地民事權(quán)利通常只有占有、使用、收益和處分四項(xiàng)基本權(quán)能，而不存在其經(jīng)營(yíng)權(quán)能，“使用權(quán)能”本身就已經(jīng)包括了可經(jīng)營(yíng)農(nóng)地之功能；（2）文中“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中分離出土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”也不是“按照權(quán)能分離理論”產(chǎn)生新權(quán)利而形成，因?yàn)橥恋爻邪?jīng)營(yíng)權(quán)中不存在“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”這一權(quán)能或所謂的“權(quán)利”；（3）文中“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)可以是債權(quán)，也可以是物權(quán)”，這里存在物權(quán)性質(zhì)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)和債權(quán)性質(zhì)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，統(tǒng)一使用土地經(jīng)營(yíng)權(quán)在法律上符合法律邏輯嗎？同時(shí)，在司法實(shí)踐上首先要界定是物權(quán)性質(zhì)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，還是債權(quán)性質(zhì)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，然后依據(jù)不同性質(zhì)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行審理和裁判，勢(shì)必增加審判復(fù)雜性和界定難度。

1.2 土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)之上建立“耕作經(jīng)營(yíng)權(quán)”

孫憲忠教授持有該觀點(diǎn)，認(rèn)為“‘三權(quán)分置’的模式，核心是在農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)之上建立另外一個(gè)‘經(jīng)營(yíng)權(quán)’，該權(quán)利將以農(nóng)耕地作為客體，在農(nóng)民集體的土地所有權(quán)、農(nóng)民家庭或者個(gè)人的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)之外，形成針對(duì)農(nóng)村耕作地的第三個(gè)權(quán)利”“所謂三權(quán)，就是農(nóng)村耕作地之上的所有權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)這三種權(quán)利”“中央文件中所說(shuō)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，如果在立法上確定為物權(quán)，則可以命名為‘耕作權(quán)’或者‘耕作經(jīng)營(yíng)權(quán)’”[8]。該觀點(diǎn)存在主要不足：（1）“因?yàn)檗r(nóng)民原來(lái)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)本身就包括著經(jīng)營(yíng)權(quán)”這一觀點(diǎn)不符合不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)之財(cái)產(chǎn)權(quán)由權(quán)能構(gòu)成這一特性；（2）“中央文件中所說(shuō)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，如果在立法上確定為物權(quán)，則可以命名為‘耕作權(quán)’或者‘耕作經(jīng)營(yíng)權(quán)’”中都將“耕作經(jīng)營(yíng)權(quán)”確定為物權(quán)不符合法理和流轉(zhuǎn)實(shí)踐。目前，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)包括物權(quán)性的流轉(zhuǎn)和債權(quán)性的流轉(zhuǎn)等，債權(quán)性的流轉(zhuǎn)，經(jīng)營(yíng)者取得的權(quán)利只能是債權(quán)；（3）“耕作經(jīng)營(yíng)權(quán)”中的“耕作”范圍太窄，無(wú)法涵蓋耕地、林地、草地上從事農(nóng)業(yè)活動(dòng)，目前農(nóng)地上通常以耕作、養(yǎng)殖、竹木、畜牧為具體內(nèi)容而使用他人農(nóng)村土地，具體“耕作”是指為了取得植物收獲物而在農(nóng)村土地上從事栽培等農(nóng)業(yè)活動(dòng)，“養(yǎng)殖”是指為了獲取水產(chǎn)品而在水面培育和繁殖水產(chǎn)動(dòng)植物等農(nóng)業(yè)活動(dòng)，“竹木”是指為了取得竹木收獲物而在林地、“四荒”上從事種植竹木等農(nóng)業(yè)活動(dòng)，“畜牧”是指為了獲得畜產(chǎn)品而飼養(yǎng)牲畜和家禽等農(nóng)業(yè)活動(dòng)，可見(jiàn)，“耕作”能否涵蓋“三權(quán)分置”政策中家庭承包之農(nóng)村土地不無(wú)疑問(wèn)。

1.3 土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)派生出土地經(jīng)營(yíng)權(quán)

按用益物權(quán)上建立負(fù)擔(dān)權(quán)利學(xué)界觀點(diǎn)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)派生出權(quán)利，如高圣平教授認(rèn)為“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)也是渾然一體的權(quán)利，自土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)派生出土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，在解釋上應(yīng)是農(nóng)戶(hù)在其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)之上為經(jīng)營(yíng)主體設(shè)定土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，也不是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)能分離的結(jié)果，而是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)之上的權(quán)利負(fù)擔(dān)”和“筆者認(rèn)為，《農(nóng)村土地承包法》修改時(shí)無(wú)須變動(dòng)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的名稱(chēng)，即使在‘三權(quán)分置’之下，承包農(nóng)戶(hù)所享有的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利內(nèi)容并沒(méi)有發(fā)生變化，只不過(guò)承包農(nóng)戶(hù)行使其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)受到了其上已經(jīng)設(shè)定的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的限制。如前所述，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是渾然一體的權(quán)利，其權(quán)能本身是不可分離的，且其名稱(chēng)并不因派生出土地經(jīng)營(yíng)權(quán)而發(fā)生改變”[4]，“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)派生出土地經(jīng)營(yíng)權(quán)之后，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)也仍然是渾然一體的權(quán)利，其名稱(chēng)也不應(yīng)因派生出土地經(jīng)營(yíng)權(quán)而發(fā)生改變”和“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人可以在其依法取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)上為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人設(shè)立土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”[9]。該觀點(diǎn)存在主要不足：（1）該觀點(diǎn)認(rèn)為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)上只能為經(jīng)營(yíng)主體設(shè)定土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，從而沒(méi)有解決承包農(nóng)戶(hù)能用什么權(quán)利實(shí)施抵押?jiǎn)栴}；（2）無(wú)法解決經(jīng)營(yíng)主體取得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)存在物權(quán)和債權(quán)如何區(qū)別問(wèn)題（若該土地經(jīng)營(yíng)權(quán)之權(quán)利生存規(guī)則存在，在農(nóng)地初次流轉(zhuǎn)存在多種流轉(zhuǎn)方式和多種性質(zhì)流轉(zhuǎn)關(guān)系下，應(yīng)該存在物權(quán)性質(zhì)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)和債權(quán)性質(zhì)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)等）；（3）如依據(jù)“派生”之規(guī)則，應(yīng)該是由甲土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)而派生出乙土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，即存在甲土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和乙土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，而土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)無(wú)法派生出土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，但這種“派生”法則不應(yīng)該屬于農(nóng)地流轉(zhuǎn)范疇，應(yīng)該屬于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)變更，如甲農(nóng)戶(hù)依法分戶(hù)而“派生”乙農(nóng)戶(hù)，使之存在甲農(nóng)戶(hù)和乙農(nóng)戶(hù)，則甲土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)（15畝耕地）因“派生”乙土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)后而形成或存在甲土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)（10畝耕地）和乙土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)（5畝耕地）。

1.4 土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)上設(shè)定用益物權(quán)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)如房紹坤教授認(rèn)為“將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)確認(rèn)為用益

物權(quán)并不是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)或所有權(quán)權(quán)能分離的結(jié)果，也即土地經(jīng)營(yíng)權(quán)并不是從土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)或所有權(quán)中派生出來(lái)的”和“用益物權(quán)人也可以就自己享有用益物權(quán)的不動(dòng)產(chǎn)為他人再設(shè)定用益物權(quán)，這也是用益物權(quán)的行使方式，且該用益物權(quán)設(shè)定后，其原用益物權(quán)也會(huì)受到一定的限制。就土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)而言，權(quán)利人完全有權(quán)就自己承包的土地為他人設(shè)定土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，法律所要做的就是承認(rèn)這種權(quán)利為用益物權(quán)”[10]。該觀點(diǎn)存在主要不足：（1）該觀點(diǎn)只產(chǎn)生用益物權(quán)性質(zhì)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，從而不能滿(mǎn)足農(nóng)地初次流轉(zhuǎn)存在多種流轉(zhuǎn)方式和多種性質(zhì)流轉(zhuǎn)關(guān)系之客觀現(xiàn)實(shí)；（2）土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人只能為他人再設(shè)定用益物權(quán)性質(zhì)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，同樣沒(méi)有解決承包農(nóng)戶(hù)能用什么權(quán)利實(shí)施抵押?jiǎn)栴}；（3）土地經(jīng)營(yíng)權(quán)再流轉(zhuǎn)是否存在物權(quán)性流轉(zhuǎn)和債權(quán)性流轉(zhuǎn)，且如何實(shí)施沒(méi)有涉及。

1.5 土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中分離出土地租賃經(jīng)營(yíng)權(quán)

如韓松教授認(rèn)為：“租賃和轉(zhuǎn)包實(shí)際上是一回事，原來(lái)講的轉(zhuǎn)包是在本集體內(nèi)部發(fā)生的，租賃是在本集體外發(fā)生的，現(xiàn)在看來(lái)這種區(qū)分意義不大，實(shí)質(zhì)上都是租賃。因此，由承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分離出經(jīng)營(yíng)權(quán)只發(fā)生在以出租方式流轉(zhuǎn)的場(chǎng)合”“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的承租人以租賃合同取得對(duì)出租人（承包人）的承包地的經(jīng)營(yíng)權(quán)，與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)相區(qū)別可以稱(chēng)為土地承租經(jīng)營(yíng)權(quán)”“土地承租經(jīng)營(yíng)權(quán)不是用益物權(quán)，也沒(méi)有必要為了一種對(duì)承包地的承租經(jīng)營(yíng)權(quán)方式就非得規(guī)定土地經(jīng)營(yíng)權(quán)為用益物權(quán)”[11]。該作者觀點(diǎn)中轉(zhuǎn)讓、互換、入股等都不發(fā)生土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)用益物權(quán)性質(zhì)和名稱(chēng)的變化以及發(fā)生土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)移（土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中不需分離出土地經(jīng)營(yíng)權(quán)）；在法律表達(dá)中政策上所謂的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在流轉(zhuǎn)中分置為土地承包權(quán)與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)沒(méi)有必要，不能削法律之“足”適政策之“履”；所有權(quán)權(quán)能分離理論，也同樣適用于用益物權(quán)；土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不可能分置為土地承包權(quán)與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)等眾多分析內(nèi)容值得贊賞和贊同。但該觀點(diǎn)也存在以下不足：（1）土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中存在“經(jīng)營(yíng)權(quán)能”沒(méi)有法理依據(jù)。文章提到“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中的以占有、使用、收益為內(nèi)容的經(jīng)營(yíng)權(quán)能流轉(zhuǎn)給他人的，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)并不因此而喪失，他所享有的仍然是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，其名稱(chēng)不會(huì)發(fā)生改變”和“經(jīng)營(yíng)權(quán)與承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離是通過(guò)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)發(fā)生的權(quán)能分離”。文章這里提到的“以占有、使用、收益為內(nèi)容的經(jīng)營(yíng)權(quán)能”不符合現(xiàn)行法理，按現(xiàn)在大陸法系法理分析物權(quán)之“權(quán)利應(yīng)由若干權(quán)能構(gòu)成”，而權(quán)能通常包括占有權(quán)能、使用權(quán)能、收益權(quán)能、處分權(quán)能等四大權(quán)能為主，一方面不存在經(jīng)營(yíng)權(quán)能；另一方面通常用益物權(quán)“以占有、使用、收益為內(nèi)容的權(quán)利”④,而“經(jīng)營(yíng)權(quán)能”以“占有、使用、收益”三大權(quán)能為內(nèi)容不符合法律邏輯。（2）土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中分離出土地經(jīng)營(yíng)權(quán)沒(méi)有可遵循的法律邏輯。文章提到“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在流轉(zhuǎn)中其經(jīng)營(yíng)權(quán)能分離”和“經(jīng)營(yíng)權(quán)與承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離”。我們上述分析已經(jīng)明確土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的眾多權(quán)能中一方面不存在“經(jīng)營(yíng)權(quán)能”，另一方面占有權(quán)能、使用權(quán)能、收益權(quán)能這三大權(quán)能也無(wú)法構(gòu)成“經(jīng)營(yíng)權(quán)能”。同時(shí)，占有權(quán)能、使用權(quán)能、收益權(quán)能這三大權(quán)能從其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中分離出來(lái)只能創(chuàng)設(shè)繼受取得形成新的權(quán)利，而該權(quán)利不是從土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中分離出來(lái)、因只存在部分權(quán)能與權(quán)利分離現(xiàn)象而不存在權(quán)利與權(quán)利分離情形（因?yàn)闄?quán)利不是由若干權(quán)利構(gòu)成）。（3）“土地租賃經(jīng)營(yíng)權(quán)”名稱(chēng)不規(guī)范且存在畫(huà)蛇添足之疑義。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人出租承包地應(yīng)該產(chǎn)生規(guī)范名稱(chēng)的農(nóng)地租賃權(quán)或土地租賃權(quán)，農(nóng)地租賃權(quán)或土地租賃權(quán)本身就能反映出租賃人利用承包地從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)之含義；而不應(yīng)該硬套中央政策中的“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”而畫(huà)蛇添足地稱(chēng)謂“土地租賃經(jīng)營(yíng)權(quán)”。（4）“土地承租經(jīng)營(yíng)權(quán)”的物權(quán)化無(wú)現(xiàn)行法理依據(jù)可遵循。文章提到“土地承租經(jīng)營(yíng)權(quán)不是用益物權(quán)”和“如果有必要強(qiáng)化對(duì)土地承租經(jīng)營(yíng)權(quán)的保護(hù)，則完全可以通過(guò)租賃權(quán)的物權(quán)化來(lái)實(shí)現(xiàn)”，同時(shí)，對(duì)經(jīng)營(yíng)主體再流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)或依法依規(guī)設(shè)定抵押等，“可以在合同關(guān)系和租賃權(quán)的物權(quán)化保護(hù)中實(shí)現(xiàn)的”。我們認(rèn)為，農(nóng)地租賃權(quán)或土地租賃權(quán)（包括該“土地承租經(jīng)營(yíng)權(quán)”）雖然可適用“用益物權(quán)轉(zhuǎn)讓不破租賃”之規(guī)則⑤，但該權(quán)仍為債權(quán)且無(wú)法通過(guò)物權(quán)化后變?yōu)榛虺蔀槲餀?quán)，顯然，農(nóng)地租賃權(quán)或土地租賃權(quán)（包括該“土地承租經(jīng)營(yíng)權(quán)”）不能成為抵押權(quán)的客體，即經(jīng)營(yíng)主體不能用債權(quán)性質(zhì)的“土地承租經(jīng)營(yíng)權(quán)”來(lái)實(shí)施抵押。

2 新“兩權(quán)并行”立法條文設(shè)計(jì)和主要內(nèi)容梳理

2.1 新“兩權(quán)并行”立法設(shè)計(jì)的主要條文

《民法典各分編（草案）》第一編“物權(quán)”第十一章“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”第129條規(guī)定：“實(shí)現(xiàn)家庭承包的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人依照農(nóng)村土地承包法的規(guī)定，有權(quán)將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)互換、轉(zhuǎn)讓或者出讓土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。出讓的期限不得超過(guò)承包期的剩余期限”。第130條規(guī)定：“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)互換、轉(zhuǎn)讓或者出讓土地經(jīng)營(yíng)權(quán),當(dāng)事人可以向登記機(jī)構(gòu)申請(qǐng)登記；未經(jīng)登記,不得對(duì)抗善意第三人”。第131條規(guī)定：“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人有權(quán)根據(jù)合同約定在一定期限內(nèi)占有農(nóng)村土地,自主開(kāi)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)并取得收益”。第135條規(guī)定：“通過(guò)招標(biāo)、拍賣(mài)、公開(kāi)協(xié)商等方式承包荒地等農(nóng)村土地,依照農(nóng)村土地承包法等法律和國(guó)務(wù)院的有關(guān)規(guī)定,其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以轉(zhuǎn)讓、入股、抵押或者以其他方式流轉(zhuǎn)”（該條文屬于其他方式承包的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)）。同時(shí)，《民法典各分編（草案）》第一編“物權(quán)”第十七章“抵押權(quán)”第190條“下列財(cái)產(chǎn)不得抵押”第2項(xiàng)規(guī)定：“(二)耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán),但法律規(guī)定可以抵押的除外”。第209條規(guī)定：“以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的,或者以鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村企業(yè)的廠房等建筑物占用范圍內(nèi)的建設(shè)用地使用權(quán)一并抵押的,實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)后,未經(jīng)法定程序,不得改變土地所有權(quán)的性質(zhì)和土地用途”。

2.2 新“兩權(quán)并行”立法設(shè)計(jì)條文的主要內(nèi)容梳理

上述《民法典各分編（草案）》第一編“物權(quán)”中涉及土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)內(nèi)容來(lái)看，主要包括：（1）家庭承包中的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)互換、轉(zhuǎn)讓發(fā)生土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)移，即發(fā)生用益物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)變動(dòng)，引起土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)主體變化，應(yīng)該屬于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，而該種情形下承包地上不存在或不產(chǎn)生土地經(jīng)營(yíng)權(quán)；（2）通?！俺鲎屚恋亟?jīng)營(yíng)權(quán)”后產(chǎn)生土地經(jīng)營(yíng)權(quán)（依據(jù)出讓合同創(chuàng)設(shè)繼受取得該權(quán)）；（3）“出讓土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”后家庭承包地上形成土地所有權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)這一新“三權(quán)分置”格局；（4）“出讓土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”后經(jīng)營(yíng)主體（土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人）取得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)；（5）“出讓土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”中的“出讓”是否包括除互換、轉(zhuǎn)讓外的所有其他流轉(zhuǎn)方式或哪幾種流轉(zhuǎn)方式不明；（6）除互換、轉(zhuǎn)讓外的什么流轉(zhuǎn)方式可以產(chǎn)生用益物權(quán)性質(zhì)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)也不明；（7）土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的設(shè)立采用登記對(duì)抗主義（與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)互換、轉(zhuǎn)讓相同）；（8）家庭承包的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)仍不得抵押；（9）土地經(jīng)營(yíng)權(quán)可抵押；（10）土地經(jīng)營(yíng)權(quán)再流轉(zhuǎn)沒(méi)有涉及；（11）承包地被征收的,土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人有權(quán)依照本法獲得相應(yīng)補(bǔ)償，而沒(méi)有提到“出讓土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”后的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人是否有權(quán)獲得相應(yīng)補(bǔ)償。

3 新“兩權(quán)并行”格局之立法存在的問(wèn)題剖析

3.1 該新“兩權(quán)并行”格局下適用流轉(zhuǎn)方式問(wèn)題剖析

目前，中央農(nóng)地“三權(quán)分置”政策中主要流轉(zhuǎn)方式通常包括：轉(zhuǎn)讓、互換、轉(zhuǎn)包、出租、入股和抵押等六種⑥。該新“兩權(quán)并行”情形適用哪些流轉(zhuǎn)方式上，學(xué)界存在主要觀點(diǎn)有：（1）適用全部流轉(zhuǎn)方式；（2）除轉(zhuǎn)讓、互換外的其它流轉(zhuǎn)方式；（3）除轉(zhuǎn)讓、互換、入股外的其它流轉(zhuǎn)方式；（4）只適用債權(quán)性流轉(zhuǎn)方式；（5）只適用入股和抵押這兩種物權(quán)性流轉(zhuǎn)方式；（6）除出租等債權(quán)性流轉(zhuǎn)外的物權(quán)性流轉(zhuǎn)方式等。目前，《民法典各分編（草案）》中已經(jīng)排除轉(zhuǎn)讓、互換這兩種流轉(zhuǎn)方式在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)上會(huì)產(chǎn)生土地經(jīng)營(yíng)權(quán)情形（見(jiàn)上《民法典各分編（草案）》第129條規(guī)定），這里同時(shí)也表明轉(zhuǎn)讓、互換應(yīng)該屬于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)變動(dòng)和都是物權(quán)性流轉(zhuǎn)方式，且互換或轉(zhuǎn)讓其結(jié)果應(yīng)該是發(fā)生整個(gè)權(quán)利的用益物權(quán)性質(zhì)之土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)移，引起土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)主體變化，而無(wú)法發(fā)生在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)上設(shè)定土地經(jīng)營(yíng)權(quán)這一現(xiàn)象。同樣，通常入股和抵押也應(yīng)該是物權(quán)性流轉(zhuǎn)方式，也應(yīng)該發(fā)生土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)變動(dòng)。可見(jiàn)，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)上設(shè)定土地經(jīng)營(yíng)權(quán)適用于哪些流轉(zhuǎn)方式值得慎重研究。而《民法典各分編（草案）》第一編“物權(quán)”中提到“出讓土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”中的“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”什么時(shí)候產(chǎn)生和什么時(shí)候成為獨(dú)立權(quán)利都不明，見(jiàn)后分析。

3.2 土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)上為他人創(chuàng)設(shè)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)其法理依據(jù)何在

目前，用益物權(quán)（指土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)）上再創(chuàng)設(shè)新的用益物權(quán)（指功能相同、同一客體的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)）無(wú)普遍認(rèn)同的現(xiàn)行法理依據(jù)可遵循或到目前為止上述創(chuàng)設(shè)方式還不存在于能適用多種性質(zhì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)法律關(guān)系（物權(quán)法律關(guān)系和債權(quán)法律關(guān)系等）這一情形的法理依據(jù)（家庭承包產(chǎn)生的土地承包法律關(guān)系其性質(zhì)具有唯一性；而農(nóng)地流轉(zhuǎn)存在多種流轉(zhuǎn)方式且產(chǎn)生多種不同性質(zhì)之法律關(guān)系，肯定會(huì)產(chǎn)生用益物權(quán)性質(zhì)的權(quán)利和債權(quán)性質(zhì)的承包地租賃權(quán)等權(quán)利），我們認(rèn)為學(xué)界上述主要兩種觀點(diǎn)（指上文中第3和第4兩種學(xué)述觀點(diǎn)，下同）中不管是“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)派生出土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”（有的學(xué)者認(rèn)為，該土地經(jīng)營(yíng)權(quán)為債權(quán)；也有的學(xué)者認(rèn)為，該土地經(jīng)營(yíng)權(quán)可為物權(quán)、也可為債權(quán)；還有的學(xué)者認(rèn)為，該土地經(jīng)營(yíng)權(quán)只能為物權(quán)等），而且還是“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)上創(chuàng)設(shè)新的用益物權(quán)性質(zhì)之土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”都沒(méi)有經(jīng)過(guò)充分論證其權(quán)利生成之法律規(guī)則且是否符合法律邏輯成為真問(wèn)題，且與《民法典各分編（草案）》第一編“物權(quán)”第十章“用益物權(quán)一般規(guī)定”中“他人所有的不動(dòng)產(chǎn)”上才能產(chǎn)生用益物權(quán)也不相吻合（《民法典各分編（草案）》第118條“用益物權(quán)人對(duì)他人所有的不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn),依法享有占有、使用和收益的權(quán)利”）。同時(shí)，《民法典各分編（草案）》第一編“物權(quán)”中雖然提到了“出讓土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”，但沒(méi)有涉及土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)上如何創(chuàng)設(shè)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)這一重要權(quán)利生成規(guī)則問(wèn)題。

3.3 承包方在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)上為自己設(shè)定土地經(jīng)營(yíng)權(quán)問(wèn)題

近來(lái)學(xué)界對(duì)農(nóng)戶(hù)在其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)之上能否為自己設(shè)定土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，幾乎都沒(méi)有涉及，從而在學(xué)界上述主要兩種觀點(diǎn)中只提到為他人（經(jīng)營(yíng)主體）設(shè)定土地經(jīng)營(yíng)權(quán)從而都沒(méi)有真正解決承包農(nóng)戶(hù)能用什么權(quán)利實(shí)施抵押這一現(xiàn)實(shí)、重要、迫切問(wèn)題（未流轉(zhuǎn)耕地2017年底為63%）。也有學(xué)者認(rèn)為，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人既然能為他人設(shè)定土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，同樣也能為自己在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)上設(shè)定土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。如果承包農(nóng)戶(hù)若能為自己創(chuàng)設(shè)用益物權(quán)性質(zhì)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，該情形下創(chuàng)設(shè)以使用、收益為目的用益物權(quán)性質(zhì)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)符合法理嗎？值得研究并可能需要通過(guò)創(chuàng)新法理來(lái)實(shí)現(xiàn)，其理由是按現(xiàn)行法理，如農(nóng)村土地“集體所有、集體經(jīng)營(yíng)”時(shí)期，土地上仍只存在土地所有權(quán)，而不會(huì)新產(chǎn)生以使用、收益為目的的其他用益物權(quán)（除所有權(quán)人地役權(quán)外），同樣，承包農(nóng)戶(hù)在擁有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)情形下，自己經(jīng)營(yíng)承包地，承包農(nóng)戶(hù)也只擁有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，也同樣不會(huì)新產(chǎn)生以使用、收益為目的的其他用益物權(quán)（除土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)上為他人設(shè)立地役權(quán)外）。

3.4 承包方用土地經(jīng)營(yíng)權(quán)實(shí)施抵押出現(xiàn)眾多問(wèn)題剖析

農(nóng)戶(hù)若能在自己土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)上創(chuàng)設(shè)用益物權(quán)性質(zhì)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)、且用該土地經(jīng)營(yíng)權(quán)實(shí)施抵押可能出現(xiàn)眾多問(wèn)題能合理解決嗎？它雖然能解決農(nóng)戶(hù)能用該土地經(jīng)營(yíng)權(quán)實(shí)施抵押?jiǎn)栴}，但能否在理論和實(shí)踐操作上厘清存在以下主要5個(gè)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題：（1）能依據(jù)出讓合同創(chuàng)設(shè)本案情形下土地經(jīng)營(yíng)權(quán)嗎？根據(jù)《民法典各分編（草案）》第129條“出讓土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”和第131條“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人有權(quán)根據(jù)合同約定在一定期限內(nèi)占有農(nóng)村土地,自主開(kāi)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)并取得收益”規(guī)定看，經(jīng)營(yíng)主體依據(jù)（流轉(zhuǎn)，即出讓?zhuān)┖贤〉猛恋亟?jīng)營(yíng)權(quán)，本案情形下只存在主合同（借款合同）和抵押合同（可創(chuàng)設(shè)抵押權(quán)），而不存在上述（流轉(zhuǎn)，即出讓?zhuān)┖贤?；?）該土地經(jīng)營(yíng)權(quán)什么時(shí)間成為獨(dú)立權(quán)利，否則，不是獨(dú)立財(cái)產(chǎn)（即獨(dú)立權(quán)利）能成為抵押權(quán)的客體嗎（該情形應(yīng)該在實(shí)施抵押前，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)已經(jīng)成為獨(dú)立權(quán)利，顯然該土地經(jīng)營(yíng)權(quán)不可能發(fā)生在“出讓土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”中，見(jiàn)上分析）？（3）該情形下實(shí)施抵押，若抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)后土地經(jīng)營(yíng)權(quán)（剩余期限）已經(jīng)歸經(jīng)營(yíng)主體，這時(shí)農(nóng)戶(hù)擁有的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)還有經(jīng)濟(jì)價(jià)值嗎？沒(méi)有任何經(jīng)濟(jì)價(jià)值的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)（“空權(quán)利”）能以一個(gè)財(cái)產(chǎn)性質(zhì)之權(quán)利的用益物權(quán)“保留”嗎？（4）“空權(quán)利”的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)能與“實(shí)權(quán)利”的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)相互之間實(shí)施轉(zhuǎn)讓、互換嗎？（5）該情形下實(shí)施抵押，若最后不需要通過(guò)實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)來(lái)實(shí)現(xiàn)債權(quán)（主合同的債權(quán)）時(shí)，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)（應(yīng)該已經(jīng)成為獨(dú)立權(quán)利）是否消滅（如何消滅從目前用益物權(quán)消滅情形中無(wú)法找到）；否則，如土地經(jīng)營(yíng)權(quán)不消滅，承包農(nóng)戶(hù)擁有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)這兩個(gè)權(quán)符合法理嗎？

3.5 土地經(jīng)營(yíng)權(quán)性質(zhì)定性問(wèn)題必將凸顯

目前，農(nóng)地流轉(zhuǎn)通常存在物權(quán)性流轉(zhuǎn)和債權(quán)性流轉(zhuǎn)等情形。在存在物權(quán)性流轉(zhuǎn)和債權(quán)性流轉(zhuǎn)等流轉(zhuǎn)法律關(guān)系性質(zhì)情形下若都能產(chǎn)生土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，從而會(huì)出現(xiàn)物權(quán)性質(zhì)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)和債權(quán)性質(zhì)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，使得確定土地經(jīng)營(yíng)權(quán)性質(zhì)之唯一性肯定成為難題或成為不可能。

3.6 承包方經(jīng)濟(jì)利益實(shí)現(xiàn)遇到法理與現(xiàn)實(shí)問(wèn)題

若存在兩個(gè)用益物權(quán)（土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)）關(guān)系如何處理和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人（承包農(nóng)戶(hù)）經(jīng)濟(jì)利益如何實(shí)現(xiàn)也必將成為現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。這里土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)作為兩項(xiàng)獨(dú)立的用益物權(quán),均具有排他的支配性，一方面它們并非存在于土地的不同部位,能否同時(shí)并存（即如何解決物權(quán)沖突這一現(xiàn)象）必將成為理論需研究的問(wèn)題且需要通過(guò)創(chuàng)新法理來(lái)完成；另一方面會(huì)產(chǎn)生下列兩個(gè)方面現(xiàn)實(shí)難以厘清問(wèn)題：（1）若按收取年流轉(zhuǎn)收益或分期分批收取流轉(zhuǎn)收益（非常態(tài)，與中央政策之承包農(nóng)戶(hù)不會(huì)喪失承包地上利益相吻合），雖然土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)其“權(quán)利”客觀存在和存在經(jīng)濟(jì)價(jià)值，但出現(xiàn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人（無(wú)身份性）不支付或拒絕支付剩余的年流轉(zhuǎn)收益或分期分批流轉(zhuǎn)收益，通常不會(huì)對(duì)自己（經(jīng)營(yíng)主體）擁有的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)（用益物權(quán)具有直接支配性）造成喪失該權(quán)利之傷害或危害，而土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人（承包農(nóng)戶(hù)）剩余年流轉(zhuǎn)收益或分期分批流轉(zhuǎn)收益的收取成為理論和現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，如果要解決該問(wèn)題，能否按法理實(shí)施撤銷(xiāo)這一補(bǔ)救措施，如“經(jīng)營(yíng)主體連續(xù)兩年以上未按約定支付流轉(zhuǎn)收益的，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人可撤銷(xiāo)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”能符合法理嗎？（2）若采取一次性結(jié)清（常態(tài)），雖然土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人流轉(zhuǎn)收益得到完全實(shí)現(xiàn)，但造成承包農(nóng)戶(hù)“保留”該土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)成為“空權(quán)利”（無(wú)任何經(jīng)濟(jì)價(jià)值），這時(shí)“空權(quán)利”的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)存在符合法理嗎？同時(shí)，因?yàn)橥恋爻邪?jīng)營(yíng)權(quán)是有期限之權(quán)利，它不同于土地所有權(quán)無(wú)期限之權(quán)利，土地所有權(quán)上設(shè)立用益物權(quán)等有期限之權(quán)利，到期限屆滿(mǎn)時(shí)用益物權(quán)（如土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)等）消滅，這時(shí)土地所有權(quán)回復(fù)到完整的、無(wú)負(fù)擔(dān)之權(quán)利；而土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)上設(shè)立用益物權(quán)性質(zhì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)后，用益物權(quán)性質(zhì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的期限應(yīng)該等于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)剩余期限，到期限該兩權(quán)同時(shí)消滅，顯然，這里“空權(quán)利”的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)沒(méi)有任何存在價(jià)值。

3.7 土地經(jīng)營(yíng)權(quán)多種性質(zhì)并存和名稱(chēng)相同是否符合法律邏輯問(wèn)題

初次流轉(zhuǎn)后其產(chǎn)生的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)多種性質(zhì)并存和名稱(chēng)相同是否符合法律邏輯問(wèn)題。物權(quán)性流轉(zhuǎn)和債權(quán)性流轉(zhuǎn)等若都能形成土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，會(huì)產(chǎn)生物權(quán)性質(zhì)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)和債權(quán)性質(zhì)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，導(dǎo)致土地經(jīng)營(yíng)權(quán)多種性質(zhì)并存，其造成理論混亂和實(shí)踐困境表現(xiàn)在：一方面同一權(quán)利名稱(chēng)存在兩種性質(zhì)符合法理嗎？另一方面會(huì)造成經(jīng)營(yíng)主體取得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)其性質(zhì)難以把握；再一方面法律上應(yīng)該對(duì)同一權(quán)利名稱(chēng)之物權(quán)性質(zhì)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)和債權(quán)性質(zhì)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)制定兩種性質(zhì)不同法律規(guī)范（立法上能很好勝任嗎？值得擔(dān)憂）；最后一方面審判機(jī)關(guān)和仲裁組織處理糾紛首先界定土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是物權(quán)性質(zhì)還是債權(quán)性質(zhì)，然后才能按不同性質(zhì)之土地經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行審理，可見(jiàn)，這種情形勢(shì)必造成審判機(jī)關(guān)和仲裁組織審理案件時(shí)間、成本和難度，如在法律規(guī)定不明確的情形下，會(huì)造成審判機(jī)關(guān)和仲裁組織審理案件束手無(wú)策。同時(shí)，通過(guò)各種流轉(zhuǎn)方式（物權(quán)性流轉(zhuǎn)和債權(quán)性流轉(zhuǎn)等）取得權(quán)利的名稱(chēng)都是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)合理嗎？如通常的農(nóng)地出租，承租方只能創(chuàng)設(shè)繼受取得債權(quán)性質(zhì)的農(nóng)地租賃權(quán)，其該權(quán)利名稱(chēng)與租賃關(guān)系通常產(chǎn)生規(guī)范權(quán)利名稱(chēng)的房屋租賃權(quán)、建設(shè)用地租賃權(quán)等相匹配。

3.8 經(jīng)營(yíng)主體的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)都能用于抵押?jiǎn)栴}凸顯

通過(guò)各種流轉(zhuǎn)方式（物權(quán)性流轉(zhuǎn)和債權(quán)性流轉(zhuǎn)）取得的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，都能用于抵押?jiǎn)?？通?！坝靡嫖餀?quán)作為擔(dān)保物權(quán)的客體，只限于抵押權(quán)，而不包括質(zhì)權(quán)、留置權(quán)”[12]，可見(jiàn)，物權(quán)性質(zhì)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)用于抵押無(wú)法理障礙。但“出租”，承租人取得的所謂“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”其性質(zhì)應(yīng)為債權(quán)，而法律沒(méi)有規(guī)定債權(quán)可以作為抵押權(quán)的客體，且債權(quán)抵押的理論或?qū)嵺`“創(chuàng)新”也違背了大陸法系“債權(quán)不得單獨(dú)抵押只能質(zhì)押”的國(guó)內(nèi)外立法例和實(shí)踐認(rèn)知?？梢?jiàn)，通常債權(quán)可質(zhì)押，農(nóng)地租賃權(quán)等債權(quán)（包括若存在債權(quán)性質(zhì)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)）具有不穩(wěn)定性（不同于股權(quán)、匯票、本票、支票、存單等），目前，農(nóng)地租賃權(quán)等債權(quán)質(zhì)押具有難以實(shí)踐操作性和在法理上是否能論證建立穩(wěn)定社會(huì)秩序是個(gè)問(wèn)題，同時(shí)，如農(nóng)地租賃權(quán)等債權(quán)實(shí)施質(zhì)押也應(yīng)該法定，而《民法典各分編（草案）》中沒(méi)有涉及債權(quán)性質(zhì)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)質(zhì)押?jiǎn)栴}。

3.9 債權(quán)性質(zhì)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)登記是否符合法理問(wèn)題

債權(quán)性質(zhì)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)經(jīng)登記后能否成為物權(quán)、且該情形之土地經(jīng)營(yíng)權(quán)能用于抵押?jiǎn)?？如《民法典各分編（草案）》?30條規(guī)定“出讓土地經(jīng)營(yíng)權(quán),當(dāng)事人可以向登記機(jī)構(gòu)申請(qǐng)登記；未經(jīng)登記,不得對(duì)抗善意第三人”，這里物權(quán)性質(zhì)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)應(yīng)該遵循該登記規(guī)則，但該登記有沒(méi)有涉及債權(quán)性質(zhì)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)不明。有的專(zhuān)家認(rèn)為，債權(quán)性質(zhì)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，經(jīng)過(guò)登記就可以成為物權(quán)性質(zhì)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)（解決能用該權(quán)利抵押?jiǎn)栴}），這里核心問(wèn)題是這種情形下，變債權(quán)為物權(quán)是否能符合現(xiàn)行法理或能否解決該問(wèn)題創(chuàng)新法理真正出現(xiàn)也成為難題；對(duì)“將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)界定為債權(quán)，雖然其效力僅僅發(fā)生在土地經(jīng)營(yíng)合同當(dāng)事人之間，但如賦予其登記能力，借助于登記技術(shù)，也可以使土地經(jīng)營(yíng)權(quán)明確化和相對(duì)獨(dú)立化，使之可以對(duì)抗其他債權(quán)人和惡意第三人”[9]的觀點(diǎn)不敢茍同，若債權(quán)性質(zhì)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)登記后其該權(quán)性質(zhì)沒(méi)變?nèi)詾閭鶛?quán)，通常依據(jù)債權(quán)平等原則，就不會(huì)產(chǎn)生“對(duì)抗善意第三人”之效力，則無(wú)法用該權(quán)實(shí)施抵押，同時(shí)，目前，按現(xiàn)行法理來(lái)看債權(quán)不需要實(shí)施登記。

3.10 承包方實(shí)施土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股后呈現(xiàn)尷尬問(wèn)題

承包方（土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人）能為自己設(shè)定土地經(jīng)營(yíng)權(quán)（獨(dú)立權(quán)利）后，實(shí)施土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股后面臨主要五大現(xiàn)實(shí)問(wèn)題：（1）出資入股后若該農(nóng)業(yè)公司或農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社無(wú)法設(shè)立時(shí)，該獨(dú)立權(quán)利的“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”能消滅嗎？同時(shí)能恢復(fù)為原“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”（回復(fù)）嗎（都無(wú)現(xiàn)行法理依據(jù)，創(chuàng)新法理能解決嗎）？（2）入股組織（如農(nóng)業(yè)公司或農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社等）的社員是股東（或成員），而不是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人（承包農(nóng)戶(hù)）；（3）土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股后，農(nóng)業(yè)公司或農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社擁有的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)應(yīng)該屬于用益物權(quán)（具有經(jīng)濟(jì)價(jià)值），而這時(shí)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)已經(jīng)成為無(wú)任何經(jīng)濟(jì)價(jià)值之“空權(quán)利”；（4）土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)取得農(nóng)業(yè)公司或農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社等利潤(rùn)分配中紅利等收益是變態(tài)，而股權(quán)取得上述收益是常態(tài)；（5）“入股”后土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)繼承（若存在繼承）是變態(tài)（無(wú)經(jīng)濟(jì)價(jià)值），而股權(quán)繼承是常態(tài)。

3.11 土地經(jīng)營(yíng)權(quán)再流轉(zhuǎn)實(shí)施問(wèn)題和流轉(zhuǎn)方式

土地經(jīng)營(yíng)權(quán)再流轉(zhuǎn)需要研究?jī)?nèi)容：（1）土地經(jīng)營(yíng)權(quán)再流轉(zhuǎn)中物權(quán)性流轉(zhuǎn)，是否引起土地經(jīng)營(yíng)權(quán)變動(dòng)？如引起土地經(jīng)營(yíng)權(quán)變動(dòng)該如何實(shí)施這一再流轉(zhuǎn)；（2）土地經(jīng)營(yíng)權(quán)再流轉(zhuǎn)中債權(quán)性流轉(zhuǎn)，若無(wú)法引起土地經(jīng)營(yíng)權(quán)變動(dòng)，且如何實(shí)施該流轉(zhuǎn)；（3）土地經(jīng)營(yíng)權(quán)再流轉(zhuǎn)其流轉(zhuǎn)方式是否應(yīng)該增加轉(zhuǎn)讓等。

3.12 土地經(jīng)營(yíng)權(quán)再流轉(zhuǎn)中原經(jīng)營(yíng)主體利益保護(hù)問(wèn)題

該再流轉(zhuǎn)中如果都發(fā)生土地經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)移，在債權(quán)性流轉(zhuǎn)中原經(jīng)營(yíng)主體（該經(jīng)營(yíng)主體已經(jīng)不存在土地經(jīng)營(yíng)權(quán)等任何權(quán)利）如何取得剩余的流轉(zhuǎn)收益成為問(wèn)題；在物權(quán)性流轉(zhuǎn)中原經(jīng)營(yíng)主體（該經(jīng)營(yíng)主體已經(jīng)不存在土地經(jīng)營(yíng)權(quán)等任何權(quán)利）如果不采取一次性結(jié)清流轉(zhuǎn)收益同樣面臨如何取得剩余的流轉(zhuǎn)收益問(wèn)題。

3.13“出讓土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”中“出讓”內(nèi)涵值得研究

《民法典各分編（草案）》“出讓土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”中“出讓”的內(nèi)涵與國(guó)有建設(shè)用地出讓中“出讓”內(nèi)涵是否相同，若不同其存在哪些差異需要研究，國(guó)有建設(shè)用地出讓中通過(guò)該“出讓”創(chuàng)設(shè)繼受取得用益物權(quán)性質(zhì)的建設(shè)用地使用權(quán)（新權(quán)利），而出讓土地經(jīng)營(yíng)權(quán)中通過(guò)該“出讓”使之發(fā)生土地經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)移從而使土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人移轉(zhuǎn)繼受取得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)（可能是用益物權(quán)，也可能是債權(quán)）。另外有兩方面問(wèn)題更加值得關(guān)注：（1）如該“出讓”遵循一次性結(jié)清流轉(zhuǎn)收益，勢(shì)必造成“出讓”后的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)無(wú)經(jīng)濟(jì)價(jià)值（成為“空權(quán)利”）；（2）如該“出讓”不采取一次性結(jié)清流轉(zhuǎn)收益，該情形下能稱(chēng)謂“出讓”嗎？同時(shí)，前述剩余未取得的流轉(zhuǎn)收益其承包農(nóng)戶(hù)（土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人）能最后實(shí)現(xiàn)嗎？

4 新“兩權(quán)并行”亟需法理創(chuàng)新內(nèi)容思考與考量

4.1 新“兩權(quán)并行”格局亟需法理創(chuàng)新內(nèi)容思考

我們認(rèn)為，創(chuàng)建該農(nóng)地“三權(quán)分置”中“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”之新“兩權(quán)并行”法律制度也需創(chuàng)新和完善的幾個(gè)法理問(wèn)題和重要領(lǐng)域，包括：（1）土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)上為他人（經(jīng)營(yíng)主體）設(shè)定土地經(jīng)營(yíng)權(quán)需要通過(guò)法理創(chuàng)新之權(quán)利生成新規(guī)則來(lái)實(shí)現(xiàn)。（2）土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人為自己在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)上設(shè)定土地經(jīng)營(yíng)權(quán)更需要通過(guò)法理創(chuàng)新之權(quán)利生成新規(guī)則來(lái)實(shí)現(xiàn)。（3）土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人實(shí)施土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押，其實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)后土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)性質(zhì)（無(wú)經(jīng)濟(jì)價(jià)值之“空權(quán)利”現(xiàn)象）問(wèn)題需法理創(chuàng)新來(lái)解釋。（4）債權(quán)性質(zhì)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)經(jīng)登記后可抵押或變?yōu)槲餀?quán)性質(zhì)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)更需要通過(guò)法理創(chuàng)新來(lái)完成這一現(xiàn)象。（5）兩個(gè)用益物權(quán)（土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)）并存于同一承包地上不發(fā)生物權(quán)沖突也更需要通過(guò)法理創(chuàng)新來(lái)解決這一奇怪現(xiàn)象。（6）《民法典各分編（草案）》規(guī)定“出讓土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”中“出讓”內(nèi)涵需要法律來(lái)明確。（7）通過(guò)“出讓土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”后，使他人（經(jīng)營(yíng)主體）取得物權(quán)性質(zhì)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)這一情形的各種流轉(zhuǎn)方式（屬于物權(quán)性流轉(zhuǎn)的方式）也應(yīng)該法定。（8）經(jīng)營(yíng)主體實(shí)施土地經(jīng)營(yíng)權(quán)再流轉(zhuǎn)的流轉(zhuǎn)方式中能否包括轉(zhuǎn)讓?zhuān)绱嬖谶@種再流轉(zhuǎn)方式也應(yīng)該法定；同時(shí)，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)再流轉(zhuǎn)是否也包括物權(quán)性流轉(zhuǎn)和債權(quán)性流轉(zhuǎn)，如經(jīng)營(yíng)主體擁有的是債權(quán)性質(zhì)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，這一情形下該土地經(jīng)營(yíng)權(quán)能否再流轉(zhuǎn)，又如經(jīng)營(yíng)主體擁有的是物權(quán)性質(zhì)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，這一情形下該土地經(jīng)營(yíng)權(quán)如何實(shí)施物權(quán)性流轉(zhuǎn)，再如經(jīng)營(yíng)主體擁有的是物權(quán)性質(zhì)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)、這一情形下該土地經(jīng)營(yíng)權(quán)如何實(shí)施債權(quán)性流轉(zhuǎn)（肯定不可能再出讓土地經(jīng)營(yíng)權(quán)）等法律應(yīng)該明確。

4.2 新“兩權(quán)并行”格局法理考量呈現(xiàn)問(wèn)題與質(zhì)疑

《民法典各分編（草案）》第一編“物權(quán)”第十一章“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”之新“兩權(quán)并行”流轉(zhuǎn)格局中核心內(nèi)容進(jìn)行法理考量也將遇到的眾多問(wèn)題，包括：（1）初次流轉(zhuǎn)在存在多種流轉(zhuǎn)方式情形下經(jīng)營(yíng)主體取得權(quán)利性質(zhì)不同都能用同一名稱(chēng)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)嗎？（2）用益物權(quán)性質(zhì)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)上再設(shè)定與其功能相同、性質(zhì)相同且同塊土地上的用益物權(quán)性質(zhì)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)在法理上能創(chuàng)新突破嗎？即該兩個(gè)物權(quán)（指用益物權(quán)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)）如何避免發(fā)生權(quán)利沖突成為問(wèn)題。（3）“出讓土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”后，出現(xiàn)兩方面主要問(wèn)題：一是，在物權(quán)性流轉(zhuǎn)中如采取一次性（常態(tài)，符合“出讓”目前其它領(lǐng)域?qū)嵤┮?guī)則，如建設(shè)用地出讓?zhuān)┦杖〕醮瘟鬓D(zhuǎn)收益的，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人保留該“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”導(dǎo)致該權(quán)利成為“空權(quán)利”，符合法理嗎？二是，在物權(quán)性流轉(zhuǎn)中如采取按年或分期分批（非常態(tài)，不符合“出讓”目前其它領(lǐng)域?qū)嵤┮?guī)則）收取剩余流轉(zhuǎn)收益的，造成土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人的權(quán)利很難或無(wú)法實(shí)現(xiàn)，需要通過(guò)建立撤銷(xiāo)制度，該土地經(jīng)營(yíng)權(quán)撤銷(xiāo)制度的建立有法理依據(jù)嗎？（4）抵押前和入股前怎么產(chǎn)生“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”（該“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”產(chǎn)生能歸入“出讓”范疇嗎？）；同時(shí)該“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”什么時(shí)候成為獨(dú)立權(quán)利（不是獨(dú)立權(quán)利的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，能成為抵押權(quán)的客體嗎？同樣，《農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社法》第13條第1款規(guī)定土地經(jīng)營(yíng)權(quán)等“可以用貨幣估價(jià)并可以依法轉(zhuǎn)讓的非貨幣財(cái)產(chǎn)”才可以作價(jià)出資，顯然，不是獨(dú)立權(quán)利的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)不能出資入股）；該“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”成為獨(dú)立權(quán)利后，若不需要通過(guò)實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)時(shí)或出資入股后該農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社無(wú)法設(shè)立時(shí)，該“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”如何消滅也成為問(wèn)題（無(wú)現(xiàn)行法理依據(jù)，創(chuàng)新法理能解決嗎？）。

可見(jiàn)，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)上設(shè)定土地經(jīng)營(yíng)權(quán)從而形成新“兩權(quán)并行”格局來(lái)實(shí)施“法律化”，其路徑實(shí)現(xiàn)面臨種種法理創(chuàng)新問(wèn)題、且能否創(chuàng)新也是未知，同時(shí)，若真能實(shí)現(xiàn)法理創(chuàng)新也勢(shì)必任重道遠(yuǎn)、且能否完全解決上述分析中種種實(shí)踐問(wèn)題也很難定論。

5 余 論

5.1 農(nóng)地權(quán)利生成規(guī)則是否有可行的法理依據(jù)思考

通常按大陸法系法理分析不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)的財(cái)產(chǎn)權(quán)之“權(quán)利應(yīng)由若干權(quán)能構(gòu)成”，法國(guó)學(xué)者泰雷和森勒爾認(rèn)為，所有權(quán)由相互聯(lián)系的三項(xiàng)權(quán)能構(gòu)成，分別為使用權(quán)能、收益權(quán)能和處分權(quán)能，用益權(quán)表現(xiàn)為所有權(quán)中的使用權(quán)能和收益權(quán)能[13]；日本學(xué)者近江幸治指出，所有權(quán)擁有使用、收益、處分的全部權(quán)能，地上權(quán)、永佃權(quán)和地役權(quán)只有使用權(quán)能和收益權(quán)能，而抵押權(quán)是以處分權(quán)能為本質(zhì)內(nèi)容的物權(quán)[14]，如《日本民法典》第206條規(guī)定：“所有權(quán)人于法令限制內(nèi)，有自由使用、收益及處分其所有物的權(quán)利”；我國(guó)《民法通則》第71條規(guī)定：“財(cái)產(chǎn)所有權(quán)是指所有人依法對(duì)自己的財(cái)產(chǎn)享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利”；《物權(quán)法》第39條：“所有權(quán)人對(duì)自己的不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)，依法享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利”，即所有權(quán)權(quán)能結(jié)構(gòu)包括占有、使用、收益和處分四項(xiàng)基本權(quán)能，國(guó)內(nèi)民法學(xué)界對(duì)這“四位一體”的四項(xiàng)權(quán)能的認(rèn)識(shí)基本一致?！丁叭龣?quán)分置”政策意見(jiàn)》也明確“土地集體所有權(quán)人對(duì)集體土地依法享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利”?？梢?jiàn)，財(cái)產(chǎn)（動(dòng)產(chǎn)和不動(dòng)產(chǎn)）所有權(quán)由占有、使用、收益和處分等權(quán)能構(gòu)成。目前，農(nóng)地等財(cái)產(chǎn)除所有權(quán)外其他權(quán)利之生成規(guī)則學(xué)界對(duì)是否遵循“權(quán)能分離”理論存在兩種主要觀點(diǎn)，包括：（1）所有權(quán)的權(quán)能與所有權(quán)可分離。按傳統(tǒng)“權(quán)能分離”理論，“羅馬式的所有權(quán)概念可以被比喻為一個(gè)標(biāo)記了所有權(quán)的盒子，擁有盒子的人就是所有權(quán)人。在所有權(quán)處于完整、無(wú)負(fù)擔(dān)的狀態(tài)下，盒子中包含了特定的權(quán)能，占有、使用、收益和處分。所有權(quán)人可以打開(kāi)盒子，轉(zhuǎn)移其中一項(xiàng)或者一些權(quán)能給其他人。然而，只要他仍然擁有盒子，那么他就仍然擁有所有權(quán)，即使盒子中空無(wú)一物。與此相對(duì)，英美法的相關(guān)規(guī)則是極其簡(jiǎn)單的。不存在盒子的概念，只存在一系列法律利益的概念”[15]，因此，大陸法系國(guó)家普遍遵循所有權(quán)的權(quán)能分離是在所有權(quán)之上產(chǎn)生各類(lèi)新創(chuàng)設(shè)權(quán)利和形成不同性質(zhì)法律關(guān)系的必要條件，其基本原理是指導(dǎo)通過(guò)所有權(quán)的不同權(quán)能分離而隨之產(chǎn)生的用益物權(quán)和其他性質(zhì)相關(guān)權(quán)利（如債權(quán)等）的普遍性法則，這一法則應(yīng)該包括我國(guó)農(nóng)村土地制度變革在內(nèi)的所有類(lèi)型權(quán)利實(shí)現(xiàn)的法律邏輯前提[16]，即所有權(quán)的權(quán)能從所有權(quán)中分離出來(lái)，于是產(chǎn)生了用益物權(quán)等權(quán)利。（2）所有權(quán)的權(quán)能與所有權(quán)不能分離。也有學(xué)者認(rèn)為,“由所有權(quán)的整體性（單一性）所決定，所有權(quán)不是占有、使用、收益、處分等各種權(quán)能在量上的總合，而是一個(gè)整體（渾然一體）的權(quán)利，不能在內(nèi)容和時(shí)間上加以分割”[17]，“‘權(quán)能分離’理論是值得商榷的，因?yàn)閺乃袡?quán)及所有權(quán)權(quán)能的實(shí)質(zhì)來(lái)看，所有權(quán)的權(quán)能與所有權(quán)是不能分離的，也是無(wú)法分離的”[10]，并認(rèn)為實(shí)際上，所有權(quán)人或其他物權(quán)人如何行使權(quán)利應(yīng)是其自由，只要不違反法律規(guī)定即可。所有權(quán)人就自己所有的不動(dòng)產(chǎn)為他人設(shè)定用益物權(quán)，這是所有權(quán)行使的一種方式，只是用益物權(quán)設(shè)定后，其所有權(quán)會(huì)受到一定的限制[18]，因此，所有權(quán)上設(shè)立各類(lèi)性質(zhì)的權(quán)利是所有權(quán)行使導(dǎo)致結(jié)果使之所有權(quán)上的存在權(quán)利負(fù)擔(dān)。可見(jiàn)，上述“兩權(quán)并行”和新“兩權(quán)并行”產(chǎn)生新權(quán)利的土地承包權(quán)（將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分為土地承包權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)）和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)（將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分為土地承包權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)或土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)上設(shè)定土地經(jīng)營(yíng)權(quán)）與法律邏輯產(chǎn)生權(quán)利規(guī)則是否吻合值得深入研究。

5.2 家庭承包的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)理論認(rèn)知問(wèn)題探索

家庭承包農(nóng)戶(hù)擁有的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)到底具有身份性和財(cái)產(chǎn)性之雙重屬性，還是只具有單一之財(cái)產(chǎn)性，理論上需要客觀定性。家庭承包時(shí)，由農(nóng)民集體成員構(gòu)成的農(nóng)戶(hù)取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)具有身份性；但農(nóng)戶(hù)取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)后，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)這一財(cái)產(chǎn)性權(quán)利就不一定有身份性了。若土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)具有身份性，就應(yīng)該由身份性的人員終生享有該土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，法律上應(yīng)該禁止土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓和其他流轉(zhuǎn)方式的物權(quán)性流轉(zhuǎn)。我們認(rèn)為，農(nóng)民集體成員的身份性應(yīng)該體現(xiàn)在成員權(quán)（屬于權(quán)利能力范疇）中，而不可能體現(xiàn)在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)這一權(quán)利中，如甲農(nóng)戶(hù)依法將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓給本發(fā)包方內(nèi)乙農(nóng)戶(hù)，其結(jié)果是乙農(nóng)戶(hù)取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，這時(shí)乙農(nóng)戶(hù)的成員（本身?yè)碛谐蓡T權(quán)）不會(huì)增加一個(gè)身份性（假如增加了，對(duì)乙農(nóng)戶(hù)的成員而言也沒(méi)有任何實(shí)際意義）；同時(shí)，甲農(nóng)戶(hù)的成員這時(shí)也不會(huì)喪失身份性，仍然是農(nóng)民集體成員，擁有成員權(quán)，如下一輪實(shí)施承包時(shí)該甲農(nóng)戶(hù)參與家庭承包仍能依法取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。顯然，“家庭承包之土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)性質(zhì)為唯一性的用益物權(quán)”[19]。

5.3 農(nóng)地上應(yīng)該存在哪些基本權(quán)利問(wèn)題思考

農(nóng)地上到底應(yīng)該存在哪些重要和基本權(quán)利？依據(jù)現(xiàn)行法理，我們認(rèn)為，農(nóng)地上應(yīng)該存在以下五種以上權(quán)利，它包括：土地所有權(quán)（自物權(quán)）、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)（用益物權(quán)）、以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)為抵押客體的抵押權(quán)（擔(dān)保物權(quán)）、農(nóng)地租賃權(quán)（債權(quán)）、地役權(quán)（用益物權(quán)）等。土地承包權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)等權(quán)利能否成為農(nóng)地上的權(quán)利需要符合權(quán)利生成之法理規(guī)則、且若能產(chǎn)生上述的新權(quán)利其性質(zhì)應(yīng)該能界定，而目前在2018年11月1日的《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法修正案（草案）》中仍沒(méi)有界定；同樣在《民法典各分編（草案）》中土地經(jīng)營(yíng)權(quán)性質(zhì)也不明確。

5.4 農(nóng)地流轉(zhuǎn)取得權(quán)利名稱(chēng)為“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”拷問(wèn)

農(nóng)地流轉(zhuǎn)后承包地上都能存在所謂的上述“三權(quán)”中“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”嗎？《民法典各分編（草案）》第一編“物權(quán)”第十一章“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”第129條的立法條文設(shè)計(jì)已經(jīng)排除了轉(zhuǎn)讓和互換（“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)互換、轉(zhuǎn)讓”），可見(jiàn)，農(nóng)地流轉(zhuǎn)狀態(tài)不一定都產(chǎn)生或形成“三權(quán)”，轉(zhuǎn)讓和互換屬于物權(quán)性流轉(zhuǎn)和用益物權(quán)變動(dòng)范疇（轉(zhuǎn)移土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、發(fā)生土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)主體變化，不產(chǎn)生新權(quán)利），同樣，入股和抵押也應(yīng)該屬于物權(quán)性流轉(zhuǎn)（類(lèi)似于建設(shè)用地使用權(quán)出資、抵押），是否按法理也應(yīng)該屬于用益物權(quán)變動(dòng)范疇，如這樣排除屬于物權(quán)變動(dòng)（指除物權(quán)的設(shè)立、變更、消滅外的變動(dòng)情形的“轉(zhuǎn)讓”，它包括建設(shè)用地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓、互換、出資、贈(zèng)與、抵押，包括農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的轉(zhuǎn)讓、互換、入股、抵押）范疇的物權(quán)性流轉(zhuǎn)方式的“三權(quán)分置”中所謂的“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”只能發(fā)生在債權(quán)性流轉(zhuǎn)方式中，且如出租采用規(guī)范名稱(chēng)的農(nóng)村承包地租賃權(quán)，則剩下就是轉(zhuǎn)包等的了，而債權(quán)性流轉(zhuǎn)方式中經(jīng)營(yíng)主體取得債權(quán)性質(zhì)的農(nóng)村承包地租賃權(quán)或所謂的“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”無(wú)法實(shí)施抵押（其核心理由是債權(quán)本身具有不穩(wěn)定性，如因違約等會(huì)導(dǎo)致債權(quán)消滅，導(dǎo)致出現(xiàn)實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)落空），這一分析反映出實(shí)施“三權(quán)分置”改革到底重大意義在哪里？值得我們反思。

5.5 現(xiàn)行農(nóng)地流轉(zhuǎn)法律制度種種限制問(wèn)題之拷問(wèn)

現(xiàn)行農(nóng)地流轉(zhuǎn)法律制度（指家庭承包的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度）到底是只存在法律障礙、而不存在法理障礙還是確實(shí)存在法理障礙必需實(shí)施“變法”。如現(xiàn)行法律對(duì)家庭承包取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的禁止、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓的限制、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股的領(lǐng)域限制、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)繼承的禁止、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)互換的限制等，是屬于法律障礙、還是屬于法理障礙，值得重新研究和認(rèn)識(shí)。

5.6 兩種“三權(quán)分置”立法中哪一種能真正落地之拷問(wèn)

按上述兩種“三權(quán)分置”立法思路，哪一種能夠?qū)崿F(xiàn)法理創(chuàng)新來(lái)盡早完成，且更加合理、規(guī)范、科學(xué)，同時(shí)更重要的是能真正平等保護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)利。若在上述兩種“三權(quán)分置”沒(méi)有所依據(jù)的法理基礎(chǔ)上倉(cāng)促“變法”勢(shì)必不符合我國(guó)法治目標(biāo)。

5.7 完善農(nóng)地流轉(zhuǎn)法律制度的現(xiàn)實(shí)選擇思考

完善土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度能否成為現(xiàn)實(shí)選擇也值得反思。若現(xiàn)行農(nóng)地流轉(zhuǎn)法律制度是只存在法律障礙，而不存在法理障礙，更應(yīng)該通過(guò)拓展和完善家庭承包的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)之權(quán)能來(lái)選擇完善土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度是否更可行、更規(guī)范、成本更低，更能平等保護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)利。這一思路希望能引起立法部門(mén)關(guān)注和重視。

注 釋?zhuān)?/p>

① 2016年10月30日中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《“三權(quán)分置”政策意見(jiàn)》）明確指出：“順應(yīng)農(nóng)民保留土地承包權(quán)、流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的意愿，將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，實(shí)行所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)(以下簡(jiǎn)稱(chēng)‘三權(quán)’)分置并行”。但該《“三權(quán)分置”政策意見(jiàn)》后面也指出：“在土地流轉(zhuǎn)中，農(nóng)戶(hù)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)派生出土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”。這里土地“承包經(jīng)營(yíng)權(quán)派生出土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”內(nèi)涵應(yīng)該是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)上設(shè)立土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，它肯定不同于前面“將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)”之內(nèi)涵。從而造成該政策前后提法不一，依據(jù)該政策精神和其他涉及“三權(quán)分置”的政策看，都體現(xiàn)“將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)”這一內(nèi)容。

② 《草案》第6條第1款“以家庭承包方式取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在流轉(zhuǎn)中分為土地承包權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”。

③ 我們對(duì)“土地所有權(quán)、土地承包權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”的“三權(quán)分置”下形成“土地承包權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”的“兩權(quán)并行”另文已經(jīng)研究。并認(rèn)為，下列問(wèn)題應(yīng)該在農(nóng)地“三權(quán)分置”政策真正實(shí)現(xiàn)施法律化之前，需要率先完成法理創(chuàng)新，它主要包括：（1）“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分為土地承包權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”這一命題率先須法理創(chuàng)新才能實(shí)現(xiàn)；（2）初次流轉(zhuǎn)引起上述“一權(quán)拆分為兩權(quán)”而導(dǎo)致土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)消滅這一現(xiàn)象也需要法理創(chuàng)新來(lái)落地；（3）“三權(quán)分置”中土地承包權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)何時(shí)產(chǎn)生且成為獨(dú)立權(quán)利也需要法定；（4）土地承包權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)該新兩權(quán)性質(zhì)需法定且應(yīng)該遵循不沖突（該新兩權(quán)之間、該新兩權(quán)分別與土地所有權(quán)之間）之法理闡釋?zhuān)唬?）“三權(quán)分置”下債權(quán)性的流轉(zhuǎn)到期后土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)如能回復(fù)（回歸）需理論突破（否則，承包農(nóng)戶(hù)只有土地承包權(quán)無(wú)法實(shí)施第二次、第三次等流轉(zhuǎn)）；（6）初次流轉(zhuǎn)后其產(chǎn)生的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)多種性質(zhì)并存（物權(quán)和債權(quán)等性質(zhì)權(quán)利）和名稱(chēng)相同是否符合法律邏輯問(wèn)題需理論解釋?zhuān)鹊取?/p>

④ 《物權(quán)法》第117條規(guī)定：“用益物權(quán)人對(duì)他人所有的不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)，依法享有占有、使用和收益的權(quán)利”。

⑤ 《合同法》第229條規(guī)定：“租賃物在租賃期間發(fā)生所有權(quán)變動(dòng)的，不影響租賃合同的效力?！贝思础百I(mǎi)賣(mài)不破租賃”制度，該制度賦予承租人對(duì)抗租賃物之新所有人的權(quán)利，最高人民法院《關(guān)于貫徹執(zhí)行＜中華人民共和國(guó)民法通則＞若干問(wèn)題的意見(jiàn)》第119條中規(guī)定：“私有房屋在租賃期內(nèi)，因買(mǎi)賣(mài)、贈(zèng)與或者繼承發(fā)生房屋產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移的，原租賃合同對(duì)承租人和新房主繼續(xù)有效”。如出租人發(fā)生用益物權(quán)轉(zhuǎn)讓?zhuān)煞裢ㄟ^(guò)類(lèi)推適用《合同法》第229條而創(chuàng)設(shè)出“用益物權(quán)轉(zhuǎn)讓不破租賃”的規(guī)則？我們認(rèn)為，應(yīng)該可通過(guò)類(lèi)推適用而創(chuàng)設(shè)，理由是：因?yàn)槿缒橙擞靡奄I(mǎi)的商品房租賃，出租人（通常稱(chēng)商品房所有人）存在兩個(gè)權(quán)利，即房屋所有權(quán)和國(guó)有土地上的建設(shè)用地使用權(quán)，承租人也創(chuàng)設(shè)繼受取得兩個(gè)權(quán)利，即房屋租賃權(quán)和國(guó)有土地上的建設(shè)用地租賃權(quán)，這里房屋租賃權(quán)是建立在房屋所有權(quán)上的（即房屋所有權(quán)存在一個(gè)負(fù)擔(dān)，該負(fù)擔(dān)是房屋租賃權(quán)），同時(shí)，建設(shè)用地租賃權(quán)也是建立在建設(shè)用地使用權(quán)上的（即用益物權(quán)性質(zhì)的建設(shè)用地使用權(quán)存在一個(gè)債權(quán)負(fù)擔(dān)，該負(fù)擔(dān)是建設(shè)用地租賃權(quán)）。即承租人一方面不因房屋所有權(quán)買(mǎi)賣(mài)而影響租賃合同的效力（“買(mǎi)賣(mài)不破租賃”）；另一方面同樣不因建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓而影響租賃合同的效力（“用益物權(quán)轉(zhuǎn)讓不破租賃”）。反映出在租賃期間，承租人有權(quán)占有、使用該租賃物。

⑥ 《中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)〈關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見(jiàn)〉的通知》（中辦發(fā)〔2014〕61號(hào)）指出：“鼓勵(lì)承包農(nóng)戶(hù)依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓及入股等方式流轉(zhuǎn)承包地”“按照全國(guó)統(tǒng)一安排，穩(wěn)步推進(jìn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保試點(diǎn)”；2016年10月30日中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見(jiàn)》也指出：承包農(nóng)戶(hù)“有權(quán)通過(guò)轉(zhuǎn)讓、互換、出租(轉(zhuǎn)包)、入股或其他方式流轉(zhuǎn)承包地并獲得收益，……依法依規(guī)就承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)定抵押”。