日本國家公務(wù)員工資調(diào)查制度

□ 王 梅

日本《國家公務(wù)員法》規(guī)定，“工資表在考慮生活費(fèi)、民間單位工資和人事院決定的適當(dāng)情況的基礎(chǔ)上作成，并按每個(gè)等級(jí)或職級(jí)規(guī)定具體工資額”。“公務(wù)員的工資、工作時(shí)間、工作條件等基本事項(xiàng)，應(yīng)該適應(yīng)社會(huì)一般形勢的變化，隨時(shí)由國會(huì)予以變更。在此方面，人事院必須履行建議職責(zé)，每年至少一次就工資表是否適當(dāng)問題，同時(shí)向國會(huì)及內(nèi)閣提出報(bào)告。當(dāng)人事院根據(jù)決定工資的諸條件發(fā)生變化，認(rèn)為有必要將公務(wù)員的工資增減5%時(shí)，必須連同該報(bào)告向國會(huì)和內(nèi)閣提出適當(dāng)?shù)慕ㄗh?！睘轶w現(xiàn)上述原則，日本人事院制定了一系列具體的工資法律和條例，對(duì)公務(wù)員工資調(diào)整作了細(xì)致的規(guī)范，每年在對(duì)公務(wù)員工資水平、民間企業(yè)各類人員的工資水平、國民標(biāo)準(zhǔn)生活費(fèi)用等進(jìn)行調(diào)查的基礎(chǔ)上，分析比較后擬定國家公務(wù)員工資的調(diào)整方案。歷年來，人事院的建議基本上得到國會(huì)和內(nèi)閣的認(rèn)可，有的被完全采納，有的被部分采納[1]。這項(xiàng)制度對(duì)保證公務(wù)員同民間企業(yè)職員在二項(xiàng)水平上的平衡起了積極而有效的作用。

一、調(diào)查范圍

人事院每年同時(shí)實(shí)施《國家公務(wù)員工資實(shí)態(tài)調(diào)查》和《職種類別民間工資實(shí)態(tài)調(diào)查》，對(duì)國家公務(wù)員和民間企業(yè)從業(yè)人員進(jìn)行工資調(diào)查，作為國家公務(wù)員工資調(diào)整的基礎(chǔ)。

（一）公務(wù)員調(diào)查范圍

國家公務(wù)員調(diào)查范圍為，適用《一般職職員工資法》的一般職國家公務(wù)員中，除去檢察官（參照人事院勸告調(diào)整和確定工資水平）、行政執(zhí)行法人職員（通過集體談判方式締結(jié)協(xié)約調(diào)整和確定工資水平）之外的人員。

根據(jù)日本人事院2018年8月公布的最新數(shù)據(jù)[2]，日本公務(wù)員總數(shù)約為333.3萬人，其中，國家公務(wù)員約為58.3萬，占公務(wù)員總數(shù)的17.5%。從2018年工資調(diào)查情況來看，適用人事院工資勸告對(duì)象的國家公務(wù)員約27.5萬人，占國家公務(wù)員總?cè)藬?shù)的47.2%，占公務(wù)員總數(shù)的8.3%。

（二）企業(yè)調(diào)查范圍

調(diào)查對(duì)象是規(guī)模在50人以上的企業(yè)、規(guī)模50人以上的事業(yè)所，調(diào)查對(duì)象涉及“符合日本標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)業(yè)分類的所有大分類（公務(wù)除外）”的76個(gè)職種，覆蓋人數(shù)達(dá)約1400萬人。調(diào)查時(shí)，先采取層化隨機(jī)抽樣法進(jìn)行事業(yè)所抽樣，確定所要調(diào)查的事業(yè)所，然后對(duì)調(diào)查范圍內(nèi)符合條件的企業(yè)從業(yè)人員，用隨機(jī)抽樣的方法確定從業(yè)人員調(diào)查樣本。2018年，在不同的省級(jí)區(qū)劃都道府縣，實(shí)際調(diào)查的事業(yè)所約為10896個(gè)，調(diào)查人員數(shù)量約為53萬人。[3]實(shí)際調(diào)查涉及的產(chǎn)業(yè)、企業(yè)規(guī)模情況如表1所示。

表1 日本民間企業(yè)工資調(diào)查對(duì)象統(tǒng)計(jì)[3]

二、調(diào)查維度

對(duì)于納入調(diào)查范圍的公務(wù)員和民間企業(yè)從業(yè)人員，為便于二者之間的比較，主要從職務(wù)級(jí)別、工作地區(qū)、學(xué)歷、年齡四個(gè)維度進(jìn)行調(diào)查統(tǒng)計(jì)（見圖1）。

圖1 日本公務(wù)員工資調(diào)查比較四維度分析

職務(wù)級(jí)別上，日本政府機(jī)構(gòu)和企業(yè)中職務(wù)級(jí)別的劃分大體一致，共有10級(jí)分為8組，分別為1級(jí)（系員），2級(jí)（主任），3級(jí)（系長），4級(jí)（課長代理、系長），5級(jí)（課長、課長代理），6級(jí)（部長等、課長、課長代理），7級(jí)、8級(jí)（部長等、課長），9級(jí)、10級(jí)（部長等）。根據(jù)所在單位的層級(jí)不同，同一職務(wù)可能被劃分到不同的級(jí)別，單位層級(jí)越高，同一職務(wù)劃分的級(jí)別就越高。如本府省的課長代理是第5級(jí)和第6級(jí)，府縣單位機(jī)關(guān)的課長代理是4級(jí)。

工作地區(qū)上，全國劃分為8個(gè)地區(qū)，即地區(qū)津貼一級(jí)至七級(jí)地區(qū)和地區(qū)津貼非支付地區(qū)。學(xué)歷上，劃分為4組：大學(xué)畢業(yè)、大專畢業(yè)、高中畢業(yè)和初中畢業(yè)。年齡上，大體每2歲劃為一組，不同學(xué)歷的初始年齡組有所差異，初中畢業(yè)的初始年齡組為16歲、17歲，高中畢業(yè)的初始年齡組為18歲、19歲，大專畢業(yè)的初始年齡組為20歲、21歲，大學(xué)畢業(yè)的初始年齡組為22歲、23歲。

在對(duì)公務(wù)員和企業(yè)從業(yè)人員進(jìn)行工資比較時(shí)，首先將納入調(diào)查范圍的所有公務(wù)員根據(jù)職務(wù)級(jí)別、工作地區(qū)、學(xué)歷、年齡分為若干組，使每組公務(wù)員具有相同的職務(wù)級(jí)別、工作地區(qū)、學(xué)歷和年齡，考慮到每個(gè)學(xué)歷層級(jí)的起始年齡不同、日本的退休年齡正在逐年推遲且男女退休年齡不同。為便于統(tǒng)計(jì)，以公務(wù)員16歲入職到60歲退休作為年齡范圍計(jì)算，把四個(gè)比較維度的組別數(shù)進(jìn)行排列組合運(yùn)算，公務(wù)員的組別總數(shù)就會(huì)達(dá)到5632個(gè)，比較對(duì)象的劃分非常細(xì)致。用同樣的方法將調(diào)查的企業(yè)人員按照職務(wù)層次、工作地區(qū)、學(xué)歷和年齡分為同樣的組別數(shù)。然后選擇具有相同職務(wù)層次、工作地區(qū)、學(xué)歷、年齡的公務(wù)員組和企業(yè)從業(yè)人員組，把每一組的平均工資收入進(jìn)行比較分析。如民間企業(yè)的系長組，如果在東京工作、大學(xué)畢業(yè)、年齡34～35歲，要與國家機(jī)構(gòu)的省廳（相當(dāng)于中國國務(wù)院所屬部委機(jī)構(gòu)）在東京工作、大學(xué)畢業(yè)、年齡34～35歲、擔(dān)任系長職務(wù)的公務(wù)員組進(jìn)行比較，分別計(jì)算出民間企業(yè)組和公務(wù)員組的平均工資收入水平。在調(diào)查得出每一組公務(wù)員和企業(yè)人員的平均工資水平后，用公務(wù)員的人員結(jié)構(gòu)加權(quán)平均，也就是根據(jù)拉斯佩爾方法計(jì)算得出公務(wù)員和企業(yè)人員的總體工資收入差距。

其中，D為公務(wù)員和企業(yè)人員的總體工資收入差距，P為公務(wù)員平均工資，E為企業(yè)相當(dāng)人員平均工資，Pi為第i組公務(wù)員平均工資，Ei為第i組企業(yè)人員平均工資，Ni為第i組公務(wù)員人數(shù)，N為公務(wù)員總?cè)藬?shù)，n為所有被調(diào)查的公務(wù)員按照職務(wù)級(jí)別、工作地區(qū)、學(xué)歷、年齡劃分的組別總數(shù)。

三、調(diào)查口徑

為全面掌握公務(wù)員和企業(yè)人員的工資收入差距，人事院每年組織調(diào)查的內(nèi)容包括公務(wù)員和企業(yè)人員的單位基本信息、個(gè)人基本信息和工資支付狀況等。

（一）公務(wù)員工資調(diào)查口徑

日本公務(wù)員的工資由俸給、津補(bǔ)貼和獎(jiǎng)金構(gòu)成，工資的調(diào)查口徑是月工資（包括俸給、津補(bǔ)貼）和特別工資（獎(jiǎng)金）。

日本公務(wù)員月工資調(diào)查項(xiàng)目有15項(xiàng)。其中，俸給月額1項(xiàng)，津補(bǔ)貼14項(xiàng)。津補(bǔ)貼包括撫養(yǎng)補(bǔ)貼、地域津貼、俸給特別調(diào)整額、初任工資調(diào)整補(bǔ)貼、居住補(bǔ)貼、單身赴任補(bǔ)貼（基礎(chǔ)額）、特地勤務(wù)津貼、寒冷地區(qū)津貼、通勤補(bǔ)貼、特殊勤務(wù)津貼、單身赴任補(bǔ)貼（加算額）、值班津貼、超勤津貼和管理職員特別勤務(wù)津貼。在所有調(diào)查的工資項(xiàng)目中，納入比較的工資項(xiàng)目有9項(xiàng)，包括俸給月額和8項(xiàng)津補(bǔ)貼（見表2），此類津補(bǔ)貼大都屬于普惠性質(zhì)、大多數(shù)人享有的工資項(xiàng)目；未納入比較的工資項(xiàng)目有6項(xiàng)（見表2），此類津補(bǔ)貼基本是根據(jù)個(gè)人的實(shí)際工作和生活情況，只發(fā)放給符合條件的公務(wù)員。

在特別工資（獎(jiǎng)金）調(diào)查上，日本國家公務(wù)員的期末津貼和勤勉津貼類似于我國的獎(jiǎng)金性收入，納入調(diào)查口徑統(tǒng)計(jì)。日本公務(wù)員工資調(diào)查采集4月份工資信息，調(diào)查4月份工資的原因是日本企業(yè)與工會(huì)的就勞動(dòng)者工資等勞資談判（“春斗”）基本在4月份結(jié)束，因而，4月份大部分企業(yè)將結(jié)束人員工資調(diào)整，調(diào)查4月份工資能夠反映企業(yè)從業(yè)人員當(dāng)年工資水平。

表2 日本國家公務(wù)員工資調(diào)查比較口徑[4]

（二）企業(yè)人員工資調(diào)查口徑

企業(yè)從業(yè)人員的工資調(diào)查口徑是月工資（包括俸給、津補(bǔ)貼）和特別工資（獎(jiǎng)金）。在月工資調(diào)查上，主要是企業(yè)人員4月份的基本工資和時(shí)間外津補(bǔ)貼、通勤補(bǔ)貼、家屬補(bǔ)貼、單身赴任津貼、寒冷地區(qū)津貼等各類津補(bǔ)貼。在特別工資（獎(jiǎng)金）調(diào)查上，調(diào)查企業(yè)各事業(yè)所上一年冬季和調(diào)查當(dāng)年夏季的企業(yè)員工特別工資（獎(jiǎng)金）情況。

四、數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)

（一）公務(wù)員統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)

在對(duì)公務(wù)員進(jìn)行工資調(diào)查時(shí)，統(tǒng)計(jì)的信息和數(shù)據(jù)如表3所示。主要包括公務(wù)員的個(gè)人基本信息、適用的俸給表、各類津補(bǔ)貼的分類標(biāo)準(zhǔn)和支付金額等。

表3 日本公務(wù)員工資調(diào)查統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)

（二）企業(yè)人員統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)

在對(duì)企業(yè)人員進(jìn)行工資調(diào)查時(shí)，統(tǒng)計(jì)的信息和數(shù)據(jù)如表4所示。主要包括企業(yè)初任人員的職種分類、地域分類、規(guī)模分類、學(xué)歷分類、平均初任工資額等初任工資相關(guān)統(tǒng)計(jì)，企業(yè)人員的職種分類、產(chǎn)業(yè)分類、規(guī)模分類、學(xué)歷分類、年齡層次分類平均支付額以及企業(yè)人員各類津補(bǔ)貼和獎(jiǎng)金的支付狀況。

五、調(diào)查流程

（一）調(diào)查主體

日本的公務(wù)員工資調(diào)查由人事院組織實(shí)施，人事院和地方政府的人事委員會(huì)聯(lián)合開展調(diào)查。人事院和地方人事委員會(huì)在調(diào)查中有比較明確的分工。

表4 日本企業(yè)人員工資調(diào)查統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)

（二）調(diào)查比較流程

日本國家公務(wù)員工資調(diào)查的基本步驟如下：

一是全國公務(wù)員和民間企業(yè)工資水平調(diào)查。每年5月1日開始，對(duì)全國納入調(diào)查范圍的一般職國家公務(wù)員和民間企業(yè)從業(yè)人員的4月份工資支付狀況進(jìn)行調(diào)查。

二是比較公務(wù)員工資和企業(yè)相當(dāng)人員工資。以工資調(diào)查的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，對(duì)職務(wù)級(jí)別、工作地區(qū)、學(xué)歷、年齡相同的公務(wù)員和企業(yè)從業(yè)人員工資水平進(jìn)行分析比較。

表5 日本人事院和地方人事委員會(huì)在工資調(diào)查中的任務(wù)分工

三是提出公務(wù)員工資調(diào)整的初步方案。人事院根據(jù)公務(wù)員和企業(yè)從業(yè)人員工資調(diào)查的統(tǒng)計(jì)分析結(jié)果，參考當(dāng)年物價(jià)指數(shù)和家庭消費(fèi)支出情況，初步提出調(diào)整公務(wù)員工資標(biāo)準(zhǔn)的方案。

四是聽取各方意見修改公務(wù)員工資調(diào)整方案。人事院吸收中央機(jī)構(gòu)公務(wù)員團(tuán)體、企業(yè)界、專家和各階層國民的多方面意見，對(duì)公務(wù)員工資調(diào)整的各項(xiàng)內(nèi)容進(jìn)行研究、討論，修改工資調(diào)整的具體方案。

五是人事院向內(nèi)閣提出公務(wù)員工資調(diào)整勸告，內(nèi)閣討論通過后提交國會(huì)審議。人事院就公務(wù)員工資調(diào)整的具體內(nèi)容向內(nèi)閣提出勸告；內(nèi)閣接到工資勸告后，召開國家公務(wù)員“工資相關(guān)閣僚會(huì)議”；內(nèi)閣就勸告內(nèi)容進(jìn)行討論研究，決定應(yīng)對(duì)方針；內(nèi)閣制定工資法修正案；內(nèi)閣會(huì)議決定工資修正法案，提交國會(huì)討論。

六是國會(huì)審議后實(shí)施。國會(huì)就內(nèi)閣提出的工資法修訂案進(jìn)行審議，法案經(jīng)國會(huì)審議通過后，正式組織實(shí)施。

六、比較結(jié)果應(yīng)用

（一）公務(wù)員工資調(diào)整參考因素

日本公務(wù)員工資調(diào)查比較結(jié)果是公務(wù)員工資調(diào)整的主要依據(jù)。除此以外，還考慮與公務(wù)員生活密切相關(guān)的要素，主要是標(biāo)準(zhǔn)生活費(fèi)和生活物價(jià)指數(shù)。

1.標(biāo)準(zhǔn)生活費(fèi)

日本政府為了了解公務(wù)員的實(shí)際生活狀況，依家計(jì)調(diào)查和厚生省關(guān)于國民營養(yǎng)調(diào)查的規(guī)定，根據(jù)公務(wù)員的贍養(yǎng)人口，計(jì)算出標(biāo)準(zhǔn)生活費(fèi)用，以供制定公務(wù)員工資標(biāo)準(zhǔn)表時(shí)參考。

標(biāo)準(zhǔn)生活費(fèi)主要通過以下五大類產(chǎn)品的消費(fèi)情況調(diào)查計(jì)算而得：與食品相關(guān)的消費(fèi)；與居住相關(guān)的消費(fèi)，包括住房費(fèi)用、電暖費(fèi)用、水費(fèi)、家居費(fèi)和家居用品費(fèi)；服裝鞋帽費(fèi)用；雜費(fèi)1，包括保健醫(yī)療、交通、通信、教育、娛樂等；雜費(fèi)2，包括其他消費(fèi)支出，如交際費(fèi)、雜費(fèi)、匯款等。

2.生活物價(jià)指數(shù)

根據(jù)日本總理府統(tǒng)計(jì)局每年統(tǒng)計(jì)的物價(jià)指數(shù)和家庭消費(fèi)支出的情況，作為修訂公務(wù)員工資標(biāo)準(zhǔn)的依據(jù)。

（二）公務(wù)員工資調(diào)整情況

1985年以后，日本基本上按照人事院勸告內(nèi)容實(shí)施了國家公務(wù)員的工資調(diào)整，人事院的建議在公務(wù)員工資調(diào)整中起著關(guān)鍵作用。在調(diào)整的人員類別上，公務(wù)員的工資調(diào)查結(jié)果廣泛用于所有適用《國家公務(wù)員法》的相關(guān)人員，對(duì)各類公務(wù)員的工資進(jìn)行調(diào)整，以平衡公務(wù)員系統(tǒng)內(nèi)部的工資差距；在調(diào)整的內(nèi)容上，根據(jù)工資調(diào)查結(jié)果對(duì)俸給表、各類津補(bǔ)貼、獎(jiǎng)金都會(huì)進(jìn)行調(diào)整。

從2000—2018年國家公務(wù)員工資水平調(diào)整情況（見表6）來看，為了保持國家公務(wù)員收入和民間收入一致，人事院每年都會(huì)參照調(diào)查結(jié)果對(duì)國家公務(wù)員工資水平進(jìn)行調(diào)整。自2000年以來的19年間，日本國家公務(wù)員工資水平有升有降，各年調(diào)整方向不同、調(diào)整幅度不一。其中，5年工資水平未調(diào)，8年工資水平上調(diào)，6年工資水平下調(diào)。2004年、2006年、2008年、2012年和2013年由于二者收入差距較小，均未調(diào)整公務(wù)員工資水平；2000年、2001年、2007年、2014年、2015年、2016年、2017年、2018年工資水平上調(diào)幅度為0.12%、0.08%、0.35%、0.27%、0.36%、0.17%、0.15%、0.16%；2002年、2003年、2005年、2009年、2010年、2011年工資水平下調(diào)幅度為2.03%、 1.07%、0.36%、0.22%、0.29%、0.23%。

表6 日本國家公務(wù)員與企業(yè)人員月平均工資相差幅度及調(diào)整比率

綜上所述，日本主要采用工資調(diào)查比較的方法，在對(duì)企業(yè)工資進(jìn)行調(diào)查的基礎(chǔ)上，兼顧經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、物價(jià)水平等因素調(diào)整國家公務(wù)員工資水平。我國應(yīng)當(dāng)借鑒日本公務(wù)員工資調(diào)整機(jī)制的做法，把企業(yè)相當(dāng)人員工資水平作為調(diào)整工資的重要參考指標(biāo)，綜合考慮物價(jià)指數(shù)和當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平，盡快建立公務(wù)員工資水平調(diào)查制度，使公務(wù)員工資水平調(diào)整有據(jù)可依，能充分反映經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、物價(jià)水平和當(dāng)?shù)貏趧?dòng)力市場價(jià)格，分享國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果。