城鄉(xiāng)一體化推進(jìn)全民參保工作
——基于常熟市的實(shí)踐與思考

（常熟市人力資源和社會保障局 常熟 215500）

黨的十九大報(bào)告對全面建成新時(shí)代社會保障體系提出了明確要求：“按照兜底線、織密網(wǎng)、建機(jī)制的要求，全面建成覆蓋全民、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、權(quán)責(zé)清晰、保障適度、可持續(xù)的多層次社會保障體系”。近幾年來，常熟將社會保障工作融入城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的大格局，按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、覆蓋全民的總體思路，量質(zhì)并舉推進(jìn)全民參保，領(lǐng)先全國建立了城鄉(xiāng)一體的社會保障體系，基本實(shí)現(xiàn)人人享有社會保障。

1 基本概況

常熟位于江蘇省南部，是蘇州市下屬縣級城市。地處于長三角經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，物阜民熙，素有“魚米之鄉(xiāng)”美稱。2018年，常熟本地戶籍人口106萬人，實(shí)現(xiàn)GDP達(dá)2300億元，經(jīng)濟(jì)高度發(fā)達(dá)，政府財(cái)力較強(qiáng)，多年位列全國百強(qiáng)縣綜合實(shí)力前四名。

2008年，江蘇省委、省政府將蘇州確定為城鄉(xiāng)一體化發(fā)展綜合配套改革試點(diǎn)地區(qū)。常熟市委、市政府認(rèn)真貫徹落實(shí)，在城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)了工業(yè)化、城鎮(zhèn)化，社會經(jīng)濟(jì)的持續(xù)健康發(fā)展，為推動城鄉(xiāng)一體化，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與社會、工業(yè)與農(nóng)業(yè)、城市與鄉(xiāng)村的協(xié)調(diào)發(fā)展，為全市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障提供了堅(jiān)實(shí)的社會經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

常熟社會保障制度改革起步于20世紀(jì)80年代，制度覆蓋人群從城鎮(zhèn)企業(yè)職工開始，逐步擴(kuò)大到農(nóng)民工（外來務(wù)工人員）、農(nóng)村居民、靈活就業(yè)人員、被征地人員等，經(jīng)過多年的探索和實(shí)踐，構(gòu)建了一個(gè)與常熟經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平相適應(yīng)、與城鄉(xiāng)一體化發(fā)展相協(xié)調(diào)、覆蓋城鄉(xiāng)的社會保障體系。

與此同時(shí)，常熟通過制度建設(shè)創(chuàng)新、政策鼓勵(lì)引導(dǎo)，實(shí)施積極的財(cái)政補(bǔ)貼政策，建立了以參加“職?！睘橹鲗?dǎo)方向，以參加“居保”為兜底的社會保險(xiǎn)擴(kuò)面機(jī)制。截至2018年11月，常熟基本養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、生育保險(xiǎn)參保人數(shù)分別達(dá)到99.04萬人、124.76萬人、 52.87萬人、 49.26 萬人。以基本醫(yī)療保險(xiǎn)為例，居民醫(yī)保參保人數(shù)從2007年高峰時(shí)的63.3萬人下降到2018年的33.9萬人，其中勞動年齡段人員僅剩4.5萬人。相反，職工醫(yī)保呈現(xiàn)逐年上升趨勢，2018年參保人數(shù)達(dá)90.86萬人，與居保出現(xiàn)3倍差（見圖1）。

目前，常熟市居民養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人員只剩沒有能力參加城保的1600人，勞動年齡段人員基本實(shí)現(xiàn)制度一元化，現(xiàn)行的居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度成為“看守”制度，只剩下領(lǐng)取待遇的8.6萬名老年人?？傮w上，常熟市已率先實(shí)現(xiàn)了戶籍人口人人享有社會保障的目標(biāo)，在全國處于遙遙領(lǐng)先的地位，在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)也處于相對領(lǐng)先的地位。

圖1 常熟市職工醫(yī)保和居民醫(yī)保參保人數(shù)變化情況

2 主要做法

在城鄉(xiāng)一體化發(fā)展不斷加快的背景下，常熟從本地戶籍、被征地農(nóng)民、特殊群體、外來人員等多個(gè)人群入手，各個(gè)擊破，在推進(jìn)全民參保過程中確?！安贿z漏”“不掉隊(duì)”，讓城鄉(xiāng)居民共享經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展成果。

2.1 開展農(nóng)轉(zhuǎn)城，確保城鄉(xiāng)居民“無差別”

按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、覆蓋全民的總體思路，推進(jìn)城鄉(xiāng)社會保障一體化，常熟市加快建立完善了農(nóng)民納入城鎮(zhèn)社會養(yǎng)老保障的政策制度，于2006年出臺《常熟市農(nóng)村和城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法》，開辟了農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)向城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)接的通道。2007年下發(fā)《關(guān)于統(tǒng)一各類企業(yè)社會保險(xiǎn)制度的意見》，明確規(guī)定全市各類企業(yè)職工統(tǒng)一納入到城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，對企業(yè)中原參加農(nóng)保的職工到2009年底全面實(shí)現(xiàn)向城保轉(zhuǎn)移。2009年，市委市政府印發(fā)《常熟市全面推進(jìn)城鎮(zhèn)社會保險(xiǎn)制度的意見》，明確至2012年底，基本完成純農(nóng)農(nóng)保參保人員轉(zhuǎn)接城保工作，全面實(shí)施城鎮(zhèn)社會保險(xiǎn)制度。截至2012年末，兩個(gè)農(nóng)轉(zhuǎn)城“三年計(jì)劃”累計(jì)完成農(nóng)保轉(zhuǎn)接城保達(dá)28.3萬人。

2.2 即征即保，確保被征地人員“不遺漏”

常熟市征地保障工作起步較早，對被征地農(nóng)民實(shí)施“即征即保”。按照“土地?fù)Q保障”的總體思路，2007年出臺《關(guān)于征（使）用土地補(bǔ)償和被征地農(nóng)民基本生活保障的實(shí)施意見》，2014年12月又出臺《常熟市征地補(bǔ)償和被征地農(nóng)民社會保障辦法》，對全市二輪承包以來（1998年7月1日）被征地人員劃分未成年年齡段、勞動年齡段和養(yǎng)老年齡段等三個(gè)年齡段實(shí)施補(bǔ)償和社會保障安置，至2018年，全市勞動年齡段以上被征地農(nóng)民納入城保約35.34萬人，被征地農(nóng)民社會保障（基本養(yǎng)老保障）問題得到了基本解決。2011年起，常熟市對妥善安置的被征地農(nóng)民醫(yī)療保障辦法進(jìn)行了調(diào)整，將養(yǎng)老年齡段約7.8萬名被征地農(nóng)民通過補(bǔ)繳納入城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度范圍內(nèi)，提高了其醫(yī)療保障水平。

2.3 精準(zhǔn)扶貧，確保特殊群體“不掉隊(duì)”

常熟市委市政府高度重視社會保障工作，積極做好特殊困難群體關(guān)愛救助工作，逐步建立完善了針對純農(nóng)戶、弱勢群體、就業(yè)困難人員三大類對象為主的社會保險(xiǎn)參保繳費(fèi)財(cái)政補(bǔ)貼制度，將低收入困難對象納入到城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)。針對純農(nóng)戶參加城保的，男45周歲女40周歲以下的，每月財(cái)政補(bǔ)貼為50元，男滿45周歲女滿40周歲及以上的，每月財(cái)政補(bǔ)貼90元；針對城鄉(xiāng)弱勢群體（低保家庭或重殘人員），以靈活就業(yè)人員身份參加城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)的，按150元/月給予補(bǔ)貼，參加居民醫(yī)療保險(xiǎn)的，保費(fèi)由財(cái)政全額負(fù)擔(dān)；針對就業(yè)困難人員，2009年出臺了《常熟市社會保險(xiǎn)補(bǔ)貼辦法》，以靈活就業(yè)人員身份參加城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)的，對個(gè)人按實(shí)際繳費(fèi)的50%給予補(bǔ)貼，補(bǔ)貼期限不超過3年。

2.4 依法擴(kuò)面，確保外來人員“有盼頭”

為了保證外來務(wù)工人員的合法權(quán)益，規(guī)范單位用人行為，維護(hù)本地勞動力市場秩序，常熟于2011年底出臺了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城鎮(zhèn)社會保險(xiǎn)工作的意見》，明確提出擴(kuò)大外來務(wù)工人員城鎮(zhèn)社會保險(xiǎn)參保覆蓋率，文件明確從2012年至2014年，每年凈增外來務(wù)工人員參保5萬人，力爭“十二五”期末達(dá)到80%以上。截至目前，常熟外來務(wù)工人員在職參保人數(shù)超過22萬人，占企業(yè)穩(wěn)定就業(yè)總?cè)藬?shù)的81.4%以上。

2.5 全民登記，確保未保對象“有人管”

2014年底，根據(jù)人社部《關(guān)于實(shí)施全民參保登記計(jì)劃的通知》的精神，常熟全面啟動全民參保登記工作，2015年至2017年，以全民參保登記工作為核心的第一階段工作圓滿完成，摸清底數(shù)，掌握了法定參保對象的基礎(chǔ)信息和參保信息，并建立了持續(xù)擴(kuò)面和長效管理機(jī)制。根據(jù)全民參保登記信息，對于采集到的未參保人信息數(shù)據(jù)定期與一體化系統(tǒng)數(shù)據(jù)和公安人口數(shù)據(jù)進(jìn)行比對，合理確定各險(xiǎn)種擴(kuò)面目標(biāo)，分解至各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道進(jìn)行精準(zhǔn)擴(kuò)面，形成持續(xù)擴(kuò)面征繳機(jī)制，基本實(shí)現(xiàn)社會保險(xiǎn)從制度全覆蓋到人員全覆蓋的轉(zhuǎn)變。

2.6 優(yōu)化服務(wù)，確保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)“有人手”

常熟在進(jìn)一步完善城鄉(xiāng)一體化社會保障體系的同時(shí)，積極推進(jìn)覆蓋城鄉(xiāng)的一體化社會保險(xiǎn)經(jīng)辦公共服務(wù)體系建設(shè)。按照“以為人本、重心下移、服務(wù)前移”的公共服務(wù)要求，在各鎮(zhèn)、街道都建立了勞動保障所，在各行政村、社區(qū)都建立了勞動保障服務(wù)站，拓展了“市、鎮(zhèn)、 村”三位一體的網(wǎng)絡(luò)平臺，基本實(shí)現(xiàn)“15分鐘社保服務(wù)圈”，為城鄉(xiāng)居民提供了便捷化、均等化、可及化的社會保障公共服務(wù)。

3 存在問題

經(jīng)過多年的改革發(fā)展，常熟社會保障事業(yè)取得了巨大成就，社保覆蓋面持續(xù)擴(kuò)大，養(yǎng)老保險(xiǎn)參保率多年達(dá)96%以上，全民醫(yī)保高質(zhì)實(shí)現(xiàn)。但不可否認(rèn)的是，隨著經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，就業(yè)形式多樣化，還有少部分群體未納入社會保障覆蓋范圍，實(shí)現(xiàn)應(yīng)保盡保面臨諸多問題。

3.1 法律支持力度不夠

我國社會保險(xiǎn)法對強(qiáng)制性要求不足，第二十三條規(guī)定：“無雇工的個(gè)體工商戶、未在用人單位參加職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)的非全日制從業(yè)人員以及其他靈活就業(yè)人員可以參加職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)”，顯然強(qiáng)制性體現(xiàn)不夠。當(dāng)前，常熟本市戶籍尚有4.2萬名中斷繳費(fèi)人員，其中大多為靈活就業(yè)人員，社保經(jīng)辦人員在擴(kuò)面過程中除了進(jìn)行宣傳、勸說，沒有強(qiáng)制性手段將這部分法定對象納入到全民參保中來。

3.2 參保政策不完善

從參保登記工作中發(fā)現(xiàn)，常熟未參保、中斷繳費(fèi)人員主要有下面幾種情況：一是本地戶籍靈活就業(yè)人員，由于繳費(fèi)負(fù)擔(dān)較重，導(dǎo)致參保積極性不高，有的未參保，有的繳滿了15年就中斷養(yǎng)老繳費(fèi)，選擇性只參加醫(yī)保；二是非本地戶籍的靈活就業(yè)人員和新業(yè)態(tài)從業(yè)者被禁止在本地參保，部分法定對象參保權(quán)利存在程度不一的限制；三是建筑施工領(lǐng)域農(nóng)民工受勞動關(guān)系認(rèn)定影響，職工身份不易摸清，排除在養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)覆蓋范圍之外。

3.3 企業(yè)參保意識和職工維權(quán)意識不足

社會保險(xiǎn)法的出臺，雖然對提高企業(yè)主的參保意識有了很大的促進(jìn)作用，但受利益驅(qū)動的影響，仍然存在能推則推，能拖則拖行為，有的私營企業(yè)主把參保作為一種經(jīng)營管理的手段，只為技術(shù)骨干和管理人員辦理參保，對普通職工重視不夠。加之勞動者在就業(yè)方面處于弱勢地位，部分外來務(wù)工人員甚至只注重眼前利益，對企業(yè)不繳納社會保險(xiǎn)費(fèi)的行為聽之任之，不敢為自身維權(quán)。

3.4 繳費(fèi)負(fù)擔(dān)重導(dǎo)致人員流失

近幾年常熟每年城保擴(kuò)面新增將近5-6萬人，但同時(shí)又有相當(dāng)數(shù)量的人員停保流失，城保參保人數(shù)一直維持在59萬人左右。停保原因一是企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益下滑，暫時(shí)停產(chǎn)或減少用工，導(dǎo)致社保減員增多；二是參保企業(yè)和個(gè)人認(rèn)為繳費(fèi)負(fù)擔(dān)過重，想方設(shè)法逃避社會保險(xiǎn)。目前常熟企業(yè)承擔(dān)的社保費(fèi)率約為30%，個(gè)人為10.5%，如此高的繳存比例增加了企業(yè)的負(fù)擔(dān)，特別給中小企業(yè)造成壓力較大，不利于企業(yè)經(jīng)營和投資，在當(dāng)前的宏觀背景下負(fù)面影響更加突出，降低繳存比例已是當(dāng)務(wù)之急。

4 對策研究

按照2020年實(shí)現(xiàn)全覆蓋的目標(biāo)要求，參保擴(kuò)面需要多管齊下，將完善政策、健全機(jī)制、改善服務(wù)等結(jié)合起來，突出重點(diǎn)人群，精準(zhǔn)實(shí)施。

4.1 強(qiáng)化法治保障

從社會保險(xiǎn)的本質(zhì)屬性看，純“自愿參?！崩U費(fèi)不利于人群的全覆蓋、長期穩(wěn)定發(fā)展以及財(cái)務(wù)平衡，也不利于培養(yǎng)參保群眾的風(fēng)險(xiǎn)、互濟(jì)保障意識，反而可能助長逆向選擇的道德風(fēng)險(xiǎn)。要真正實(shí)現(xiàn)全民參保，當(dāng)務(wù)之急是廢止“自愿參?！痹瓌t，加快修訂完善社會保險(xiǎn)法，強(qiáng)化社會保險(xiǎn)法的強(qiáng)制性、嚴(yán)肅性和權(quán)威性。如果社保法對靈活就業(yè)人員實(shí)行強(qiáng)制參保，將對全民參保帶來更大的推動。這里所說的強(qiáng)制性，是世界公認(rèn)的社會保險(xiǎn)的普遍原則，是為了增進(jìn)公平性，維護(hù)公民的參保權(quán)利，實(shí)現(xiàn)社會保險(xiǎn)的大數(shù)法則，歸根到底是不斷滿足人民群眾日益增長的美好生活需要。這一點(diǎn)務(wù)必向社會和廣大群眾講清楚。

4.2 完善參保機(jī)制

首先要提升制度的公平性和普惠性，擴(kuò)大保障范圍，在參保政策上尋求突破，探索破除戶籍、用工方式、勞動關(guān)系等瓶頸，將新業(yè)態(tài)從業(yè)人員，特別是非本地戶籍靈活就業(yè)人員納入社保覆蓋范圍。其次要完善參保政策，創(chuàng)新續(xù)保助保機(jī)制，通過貼息小額貸款等方式將低收入困難對象納入社保體系。適當(dāng)增加靈活就業(yè)人員參保繳費(fèi)檔次，使政策具有彈性、靈活性和適應(yīng)性。再次要明確建筑施工領(lǐng)域勞動關(guān)系的法律性質(zhì)認(rèn)定，推動建筑業(yè)用工回歸勞動基準(zhǔn)法的適用，推進(jìn)建筑施工領(lǐng)域勞動者的參保登記全覆蓋。

4.3 加強(qiáng)宣傳力度

全民參保是惠及民生的大好事，得到全社會認(rèn)可才能有效開展。一是要利用報(bào)紙、廣播、電視、微信、微博等渠道為全民參保工作做宣傳、造輿論；二是要利用實(shí)施全民參保計(jì)劃之際，廣泛宣傳社保政策法規(guī)，尤其是對企業(yè)主和勞動者的風(fēng)險(xiǎn)意識教育，使其充分認(rèn)識參加社會保險(xiǎn)的重要性，從而提高他們的法律意識和參保意識；三是要加大對社保誠信企業(yè)的宣傳力度和表彰力度，對拒不參保、侵害職工合法權(quán)益的企業(yè)堅(jiān)決曝光。除此之外，更要為未保、斷保等重點(diǎn)對象進(jìn)行有針對性的宣傳教育，做到邊解釋政策，邊動員參保。四是包括參保政策在內(nèi)的社會保險(xiǎn)政策宣傳要常態(tài)化，宣傳的方式方法也要多樣化，如發(fā)短信、微信等。社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)要把政策宣傳作為一項(xiàng)職責(zé)來落實(shí)，要讓人民群眾感受到社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的親和力，感受到社保經(jīng)辦人員是為自己的社會保障“記錄一生、保障一生、服務(wù)一生”的可信賴的踐行者，以高效優(yōu)質(zhì)和人性化的社保服務(wù)吸引群眾參保。

4.4 適當(dāng)降低繳費(fèi)水平

社保繳費(fèi)率較高制約著擴(kuò)面工作的推進(jìn)，更讓企業(yè)和職工壓力大幅提高。從常熟實(shí)際來看，高繳費(fèi)率是導(dǎo)致企業(yè)和個(gè)人逃避社會保險(xiǎn)的主要原因之一，適度降低社會保險(xiǎn)繳費(fèi)率，不但有利于擴(kuò)大社會保險(xiǎn)覆蓋率，還可能大幅提高企業(yè)的征繳率，擴(kuò)大非正規(guī)就業(yè)群體的參保率，而且還有利于降低企業(yè)成本，釋放其潛能和活力，從而促進(jìn)社保體系的良性循環(huán)和持續(xù)發(fā)展。