政策執(zhí)行“局部空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象的分析與應(yīng)對

唐磊

【摘要】從根本上看，改革政策執(zhí)行“局部空轉(zhuǎn)”是由形式主義與官僚主義的幽靈附著于官僚體系所帶來的后果。應(yīng)對改革“局部空轉(zhuǎn)”，要強化對官員隊伍的正向激勵，加強不同層級不同領(lǐng)域政策之間的協(xié)調(diào)，減少“文件打架”，加強政策執(zhí)行部門之間的統(tǒng)籌，拓寬由下至上的信息溝通渠道，進一步為基層官員松綁減負。

【關(guān)鍵詞】“局部空轉(zhuǎn)” 政策執(zhí)行 改革 【中圖分類號】D61 【文獻標(biāo)識碼】A

一段時間以來，學(xué)術(shù)界對改革“局部空轉(zhuǎn)”“政策空轉(zhuǎn)”的擔(dān)憂與批評漸增，針對這一現(xiàn)象，習(xí)近平總書記多次作出指示，要求打通改革落地的“最后一公里”。顯然，當(dāng)前改革政策執(zhí)行“局部空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象已成為我國推進治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的重大障礙。

改革“局部空轉(zhuǎn)”緣于改革政策的表面化執(zhí)行、象征性執(zhí)行

“空轉(zhuǎn)”原是一個工程學(xué)概念，指系統(tǒng)“出力不出功”的工作狀態(tài)。汽車發(fā)動機怠速就是一種典型的空轉(zhuǎn)，不承擔(dān)負荷只供給系統(tǒng)內(nèi)部消耗。政策施行過程中的“空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象主要是指在輸入側(cè)有明確的目標(biāo)指令和措施要求，而執(zhí)行體系雖然表面上在運轉(zhuǎn)，卻很少甚至根本沒有落實上級制定的政策。

政策執(zhí)行過程中的“出力不出功”是一種典型的政策執(zhí)行偏差。作為公共政策研究界的熱點問題之一，政策執(zhí)行的偏差或者說鴻溝已得到不斷總結(jié)和分析。丁煌總結(jié)過五種政策執(zhí)行的“阻滯”表現(xiàn)，包括政策執(zhí)行表面化、局部化、擴大化、全異化和停滯化。①陳振明則將執(zhí)行偏差歸納為四類，即“你有政策我有對策”的替換性執(zhí)行、“曲解政策為我所用”的選擇性執(zhí)行、“軟拖硬抗拒不執(zhí)行”的象征性執(zhí)行和“搞土政策”的附加性執(zhí)行。②改革政策執(zhí)行“局部空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象更接近于上述學(xué)者所說的表面化執(zhí)行、象征性執(zhí)行，常常具體表現(xiàn)為：應(yīng)付上級用文件落實文件，勤于匯報疏于落實，善于踢皮球不愿挑擔(dān)子，虎頭蛇尾有始無終；面對群眾則是臉好看事難辦，以傳達解讀代替落實政策，拿各種規(guī)矩做免戰(zhàn)牌……

改革政策執(zhí)行不致于“局部空轉(zhuǎn)”的五個必要條件

針對中國政治的體制特性，有學(xué)者指出造成基層政府政策執(zhí)行偏差的原因在其較大的自由裁量權(quán)。但是，鑒于中國共產(chǎn)黨在中國國家治理中的統(tǒng)領(lǐng)地位，中央政策的制定和施行主要是遵循“自上而下”而非“自下而上”的機制，像反腐、扶貧、減排等重大政策都是通過高位推行強力部署下去。在這些重大政策上，地方政府的議價空間和執(zhí)行彈性受限，中央與地方之間的委托-代理關(guān)系是相對清晰的，基本上遵循“上令下行”“上督下為”的模式。由此，政策執(zhí)行偏差應(yīng)更多從“政策實施的環(huán)境控制所面臨的問題”③來思考。

英國學(xué)者米切爾·黑堯認為，自上而下的政策執(zhí)行模式要想獲得完美效果，需要具備十大先決條件④，這些條件涉及到政策主體、政策客體以及政策環(huán)境諸要素，結(jié)合我國政策執(zhí)行過程中主要面臨的問題，從中篩選、歸納出防止政策執(zhí)行“局部空轉(zhuǎn)”保證政策執(zhí)行順暢的五個必要條件：

權(quán)威足以維持良好的服從。從世界范圍看，相比許多國家，中國政府的中央權(quán)威性一直處于高位運行，總體看，中央權(quán)威能夠維持較好的服從，不像一些西方國家內(nèi)部出現(xiàn)的因“民主過載”和“否決政治”而造成決策與行政效率的降低，因此才有中國特色“集中力量辦大事”的制度優(yōu)勢。賀東航、孔繁斌就指出：“中國自上而下的政策執(zhí)行過程中有政黨制度的保證，在橫向上也有黨委領(lǐng)導(dǎo)的工作方式以確保同級部門的配合”。⑤但是，權(quán)威的鞏固也需要賞罰分明、恩威并重。激勵不足、問責(zé)不力或問責(zé)泛化簡單化都可能對權(quán)威構(gòu)成損害。在一些領(lǐng)導(dǎo)干部那里“多做多錯，少做少錯”的心理，反映了制度轉(zhuǎn)型期一些干部對“把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里”的不適應(yīng)，這也許在一定程度上折射出現(xiàn)行干部監(jiān)管體制矯枉過正的一面。有的地方，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府每年要簽幾十份責(zé)任狀，動輒得咎。上級權(quán)威似乎得到了加強，但“壓力性體制”不斷強化會讓官僚階層繃得過緊，導(dǎo)致不作為或者亂作為，最終受損的還是上級尤其是中央權(quán)威。

所要執(zhí)行的政策具有合理性和連貫性。這一條要求針對決策過程，即政策出臺有明確的因果鏈條。前幾年曾短暫施行的“黃燈禁行”令就屬于“于法無依，于情不合”的荒唐政策。在政策執(zhí)行過程中，不同層級、不同體系的政策之間以及政策的相關(guān)要素之間的沖突則是這一要求的主要指向。在執(zhí)行中央改革政策時，出現(xiàn)改革“局部空轉(zhuǎn)”主要不是由于“土政策”與中央政策之間的沖突，而是中央層面不同政策間的“文件打架”。尤其是街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府，處于治理架構(gòu)的相對末端，“上面千條線，下面一根針”，整個治理體系不同條塊出臺的政策文件都要去落實，政策沖突的情況就會頻繁發(fā)生。因此，這條要求提示決策者，政策出臺不能太多太密，政策之間也要保持協(xié)調(diào)一致，盡量減少軒輊抵觸。

落實政策的執(zhí)行主體明確，且盡可能單一。執(zhí)行主體明確、盡可能單一是保證政策執(zhí)行順暢的重要條件。在改革“局部空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象中，部門之間互相推諉踢皮球，主要是因為管理職權(quán)存在重疊。我國行政體系的“條塊分割”有時不可避免造成局部“九龍治水”格局，這不僅會出現(xiàn)“政出多門”的后果，也客觀上增加了行政成本，降低了政策執(zhí)行效率。例如，“屬地管理”屬于“塊狀”分權(quán)，但到了基層政府那里常有“要管沒權(quán)、不管背鍋”的困惑。

對政策目標(biāo)有充分的理解和認可，并保持良好的溝通和協(xié)調(diào)。如果說政策制定期的信息溝通能夠促進所謂政策過程的“共識民主”，那么政策執(zhí)行期的充分溝通和協(xié)調(diào)則能減少政策執(zhí)行的行政成本，緩解政策沖突帶來的負面效應(yīng)。以前面提到的政策沖突為例，如果官員素質(zhì)足夠高并且上下級信息交流通暢，基層官員仍可以根據(jù)理性判斷不同政策的輕重緩急和利害關(guān)系，從而做出“撿西瓜丟芝麻”的合理裁量。比如，究竟是穩(wěn)增長還是護生態(tài)優(yōu)先，如果上級政策傳達、解釋不到位，下級官員很難果斷作出反應(yīng)。另外，基層的“地方性知識”可以幫助其對政策執(zhí)行做出合理“變通”，減少政策落地時因地方情境帶來的摩擦。

政策執(zhí)行的高位推動雖然有助于政策執(zhí)行效率，但這種機制造成下級官員主要考慮向上級政策制定者和推行者負責(zé)，而不是向政策對象和人民群眾負責(zé)。有學(xué)者指出：“向上負責(zé)制為自上而下的權(quán)力實施提供了有力工具，但隨之而來的自下而上信息傳達不暢則難以避免?！雹捱@種缺失就會為基層官員“說一套做一套”留出空間。

擁有足夠資源執(zhí)行政策，在執(zhí)行過程每一階段也有充足資源。執(zhí)行政策的資源主要包括時間、人力和財力等。20世紀(jì)90年代分稅制改革后，地方政府一度缺少足夠的財政來源保障公共服務(wù)。隨著中央財政轉(zhuǎn)移支付力度不斷加大，地方財政收入多元化（特別是土地財政），地方財政緊張問題有所緩解。近年來，隨著土地財政空間縮小、國家對房地產(chǎn)擴張的調(diào)控、地方債務(wù)擴大以及經(jīng)濟面臨下行壓力等綜合因素，地方政府的錢袋子又開始收緊。但更突出的問題可能是地方政府在資源有限的情況下“兜底”太多。環(huán)保、扶貧、醫(yī)療、教育、養(yǎng)老等關(guān)乎民生的基本公共服務(wù)政府都希望兜底，但央地權(quán)責(zé)與資源分配不均衡常常令地方政府有心無力。

應(yīng)對改革政策執(zhí)行“局部空轉(zhuǎn)”，謹防“體系失靈”，需要強化正向激勵、減少“文件打架”、加強部門統(tǒng)籌以及拓寬信息溝通渠道等

從根本上看，改革“局部空轉(zhuǎn)”是由形式主義與官僚主義的幽靈附著于官僚體系所帶來的后果。改革“局部空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象顯現(xiàn)的是政府公共服務(wù)職能的“脫實向虛”。如果說，經(jīng)濟領(lǐng)域大規(guī)模的“脫實向虛”會腐蝕經(jīng)濟體，那么治理體系的“脫實向虛”則會侵害政治體。在我國，由廣大官員干部隊伍構(gòu)成的龐大政策執(zhí)行體系中，改革“空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象暫時是局部的，但如不對其及時有效治理，局部的“改革空轉(zhuǎn)”就有可能演變?yōu)轶w系性的“政治失靈”。

原蘇共中央政治局委員利加喬夫回憶蘇聯(lián)晚期的官場習(xí)氣時說：“理論脫離實際、言行脫節(jié)左右了社會和政治發(fā)展的主要趨勢。黨內(nèi)、社會上普遍養(yǎng)成了說的是一套，做的是另一套的風(fēng)氣?！雹弋?dāng)整個官僚體系運作用文件口號代替務(wù)實親民，無疑會消耗官僚階層間的信任和民眾對政府的信任。

應(yīng)對改革“局部空轉(zhuǎn)”，仍可以從上述保證改革政策執(zhí)行順暢的必要條件中加以提煉。

第一，要強化對官員隊伍的正向激勵。中央《關(guān)于解決形式主義突出問題為基層減負的通知》提出要“對形式主義、官僚主義典型問題點名道姓通報曝光，對干實事、作風(fēng)好的先進典型及時總結(jié)推廣”，正是著眼于這一點。此外，要意識到信任激勵也是一種基本的激勵形式。在筑好制度的籠子的同時要注意打好信任的底子，讓問責(zé)更加合情合理，改進談話函詢工作細節(jié)，使信任成為政策執(zhí)行體系的社會資本。

第二，要加強不同層級不同領(lǐng)域政策之間的協(xié)調(diào)，盡可能減少“文件打架”。對此，源頭治理方式就是減少不必要的政策文件的出臺，也就是習(xí)近平總書記說到的“不發(fā)沒有實際內(nèi)容的文”。應(yīng)進一步規(guī)范制度與政策文件出臺的流程，進一步擴大專家學(xué)者和政策對象參與政策制定過程，提高決策科學(xué)化民主化水平。

第三，加強政策執(zhí)行部門的統(tǒng)籌?！邦I(lǐng)導(dǎo)小組”和跨部門的“工作小組”機制是具有中國特色的行政組織方式和工作機制，被廣泛認為具有克服“九龍治水”頑疾的積極作用。但要注意這類非正式機制不宜過多，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府，同時設(shè)立數(shù)十個領(lǐng)導(dǎo)小組，消耗了正式架構(gòu)的行政資源，反而造成部門職責(zé)履行不夠。

克服由諸如“屬地管理”“分級負責(zé)”造成的權(quán)威碎片化，除了加強主管負責(zé)制外，還應(yīng)探索跨區(qū)域協(xié)調(diào)機制，健全基層政府間的信息交換和資源共享，在監(jiān)管和激勵上摸索“互相監(jiān)督、榮辱與共”的機制，讓屬地事務(wù)真正成為公共事務(wù)。

第四，拓寬由下至上的信息溝通渠道。自下至上的信息溝通不僅指基層向上級，還應(yīng)包括民眾向政府。在政策執(zhí)行考評的制度設(shè)計上，應(yīng)提高民眾參與監(jiān)督評價政府公共服務(wù)的水平。前些年，個別地區(qū)曾探索由民間機構(gòu)為政府公共服務(wù)做評價的機制，贏得了不少認可和鼓勵。這種舉措可能會暫時或局部影響地方政府的聲譽，但在整體上有益于政府的公信力和權(quán)威性。同時，民眾參與評價政府公共服務(wù)，可以直觀地顯示政策執(zhí)行的梗阻所在。

第五，進一步為基層官員松綁減負?？紤]到“事務(wù)主義”本來就是官僚科層制的特征之一，就要為基層干部從事應(yīng)為的事務(wù)工作留出時間精力，而不是陷入一輪又一輪的學(xué)習(xí)、趕考中。

從政策過程角度，高位推動是我國實現(xiàn)政策有效執(zhí)行的重要成功因素之一，同時，地方和基層政府的自主性和調(diào)試力也功不可沒。改革開放四十多年來，我國在各領(lǐng)域取得重大進步的一條重要經(jīng)驗就是，維持了中央集權(quán)與地方分權(quán)、制度剛性與執(zhí)行彈性之間的基本平衡。在此過程中，基層干部隊伍持續(xù)創(chuàng)新的活力也得到釋放。在進一步深化體制機制改革，探索構(gòu)建全過程管理與監(jiān)督、加強績效評估與執(zhí)紀(jì)問責(zé)的今天，應(yīng)當(dāng)同時考慮到其與“簡政放權(quán)”“抓大放小”等原則之間的平衡。

從政治學(xué)的角度，按照學(xué)者孫越生的總結(jié)，人類政治發(fā)展模式不外乎是統(tǒng)分因素不同比例的組合。地方政府根據(jù)地方性知識和所獲得的自由裁量權(quán)，制造出來的“土政策”可能是因地制宜造福一方的好政策，也可能構(gòu)成違背中央精神、破壞更廣大更長遠利益的歪政策。統(tǒng)分結(jié)構(gòu)的優(yōu)越性，決定了政治制度或治理體系克服形式主義、官僚主義的程度。改革“局部空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象提示出，進一步完善中國特色社會主義國家治理體系、加強治理能力建設(shè)還任重道遠。

（作者為中國社會科學(xué)院政治學(xué)所研究員）

【注釋】

①丁煌：《我國現(xiàn)階段政策執(zhí)行阻滯及其防治對策的制度分析》，《政治學(xué)研究》，2002年第1期，第28-39頁。

②陳振明：《政策科學(xué)——公共政策分析導(dǎo)論》（第二版），北京：中國人民大學(xué)出版社，2003年，第276-277頁。

③鄧正來：《布萊克威爾政治學(xué)百科全書中文版. “政策實施”條》，北京：中國政法大學(xué)出版社，2002年，第372-373頁。

④[英]米切爾·黑堯，趙成根譯：《現(xiàn)代國家的政策過程》，北京：中國青年出版社，2004年，第112頁。

⑤賀東航、孔繁斌：《公共政策執(zhí)行的中國經(jīng)驗》，《中國社會科學(xué)》，2011年第5期，第62、80、221、222頁。

⑥周雪光：《國家治理邏輯與中國官僚體制：一個韋伯理論視角》，《開放時代》，2013年第3期，第 5-28頁。

⑦張樹華、趙衛(wèi)濤：《蘇共后期脫離群眾黨風(fēng)不正的歷史教訓(xùn)》，《黨建》，2013年第7期，第 61-63頁。

編輯/謝帥 美編/李祥峰