“局部空轉(zhuǎn)”背后潛藏的重大風(fēng)險(xiǎn)

羅哲

【摘要】政策的生命力在于執(zhí)行，“局部空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象導(dǎo)致人財(cái)物等資源的浪費(fèi)，使政府部門行政效率低下，改革“最后一公里”無(wú)法打通。在全面深化改革的攻堅(jiān)期，黨和政府將面臨嚴(yán)峻考驗(yàn)。“局部空轉(zhuǎn)”是對(duì)黨的初心和使命的背離，其直接風(fēng)險(xiǎn)是導(dǎo)致公共政策的失效，進(jìn)一步則會(huì)影響服務(wù)型政府的建設(shè)，最終阻礙制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能。實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，必須解決“局部空轉(zhuǎn)”的問(wèn)題。

【關(guān)鍵詞】“局部空轉(zhuǎn)” “中梗阻” 服務(wù)型政府 治理效能 【中圖分類號(hào)】D26 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

黨的十九大報(bào)告指出，中國(guó)共產(chǎn)黨的初心和使命就是為中國(guó)人民謀幸福，為中華民族謀復(fù)興。要堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，保證全體人民在共建共享發(fā)展中有更多獲得感。為此，堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化成為當(dāng)前黨的偉大事業(yè)建設(shè)的重要內(nèi)容。在“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局協(xié)同推進(jìn)的背景下，制度建設(shè)與政策執(zhí)行至關(guān)重要。但當(dāng)前存在的“局部空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象阻礙了政策執(zhí)行和政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，導(dǎo)致改革成效無(wú)法有效體現(xiàn)，制度優(yōu)勢(shì)難以轉(zhuǎn)化。地方部門對(duì)黨的方針政策不能嚴(yán)格執(zhí)行，在政策制定者和目標(biāo)群體之間制造隔閡，在政策目標(biāo)與政策落實(shí)之間形成“中梗阻”，導(dǎo)致形式主義和官僚主義的弊病再次展現(xiàn)。

“空轉(zhuǎn)”是一個(gè)物理學(xué)概念，是指機(jī)器設(shè)備在沒(méi)有任何負(fù)載時(shí)的運(yùn)轉(zhuǎn)狀態(tài)，機(jī)器運(yùn)行的空轉(zhuǎn)將給電機(jī)造成損傷。同樣，基層治理過(guò)程中的政策運(yùn)行出現(xiàn)“空轉(zhuǎn)”將耗費(fèi)大量資源，卻無(wú)法使政策落到實(shí)處。地方政府部門表面上不斷學(xué)習(xí)文件精神、傳達(dá)中央指示，卻不為人民群眾辦實(shí)事，致使政策流于形式，“光喊口號(hào)不作為”，不能解決實(shí)際問(wèn)題。習(xí)近平總書記提出，“空談?wù)`國(guó)，實(shí)干興邦”。“空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象雖然只存在于局部領(lǐng)域，但其背后潛藏大量風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)當(dāng)引起高度重視，防止“局部空轉(zhuǎn)”帶來(lái)的不利影響危及“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

“局部空轉(zhuǎn)”將會(huì)致使公共政策失效

“局部空轉(zhuǎn)”將會(huì)直接影響公共政策執(zhí)行的能力和水平。“局部空轉(zhuǎn)”是一種變相的形式主義，其本質(zhì)仍是只重形式而忽視內(nèi)容，這將直接對(duì)公共政策執(zhí)行產(chǎn)生影響。首先，“局部空轉(zhuǎn)”造成對(duì)政策解讀的失真。在“空轉(zhuǎn)”狀態(tài)下，公共政策無(wú)法得到有效實(shí)施，容易被地方曲解、架空、拖延和異化，從而導(dǎo)致政策執(zhí)行失真和政策失敗。由于上級(jí)政府強(qiáng)制力的存在，地方政府部門不敢違背要求，但卻為了應(yīng)付上級(jí)監(jiān)督與檢查而另辟蹊徑，從自身利益出發(fā)，對(duì)政策內(nèi)容進(jìn)行錯(cuò)誤解讀，持續(xù)下發(fā)文件卻不執(zhí)行，拖延配套政策的出臺(tái)時(shí)間，即使按照要求執(zhí)行也只圖一時(shí)應(yīng)付，包庇和縱容違反政策的行為，使政策在執(zhí)行過(guò)程中偏離預(yù)期目標(biāo)。其次，“局部空轉(zhuǎn)”將會(huì)造成政策執(zhí)行的虛假。在層級(jí)關(guān)系中廣泛存在的信息不對(duì)稱導(dǎo)致上級(jí)政府無(wú)法有效監(jiān)督下級(jí)政府的政策執(zhí)行狀況，因此“虛假執(zhí)行”成為地方政府部門應(yīng)對(duì)上級(jí)政府檢查的手段，“空轉(zhuǎn)”掩蓋了政策執(zhí)行的真實(shí)情況。最后，“局部空轉(zhuǎn)”將會(huì)造成政策執(zhí)行的停滯。政策執(zhí)行作為公共政策運(yùn)行過(guò)程中的重要一環(huán)，對(duì)政策實(shí)施的成敗來(lái)說(shuō)非常關(guān)鍵。政策的“局部空轉(zhuǎn)”導(dǎo)致政策實(shí)施停滯甚至中斷，政策無(wú)法通過(guò)相關(guān)渠道對(duì)目標(biāo)群體產(chǎn)生影響，黨和上級(jí)政府的方針政策得不到貫徹執(zhí)行，就無(wú)法對(duì)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題作出回應(yīng)。因此，“局部空轉(zhuǎn)”阻斷了政策落地的道路，扼殺了惠民利民的好政策。

長(zhǎng)期的“局部空轉(zhuǎn)”將會(huì)影響政策執(zhí)行主體實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的能力?！熬植靠辙D(zhuǎn)”現(xiàn)象的存在，阻礙了政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，并使地方政府部門的政策執(zhí)行力受損。在“虛假執(zhí)行”過(guò)程中，政策執(zhí)行者的動(dòng)力不足，對(duì)政策實(shí)施不重視，對(duì)政策問(wèn)題不敏感。長(zhǎng)此以往，地方政府部門將失去政策資源承接的能力。政策的低效甚至無(wú)效運(yùn)行，導(dǎo)致全面深化改革的效果大打折扣?！熬植靠辙D(zhuǎn)”將逐步消耗政策執(zhí)行力，具體表現(xiàn)為政策執(zhí)行進(jìn)度緩慢和執(zhí)行力度不足。一方面，地方政府部門消極對(duì)待中央政策，出于對(duì)地方利益和部門利益的考慮遲遲不愿采取行動(dòng)，甚至將其擱置。在中央政策已經(jīng)出臺(tái)一段時(shí)間后，地方政府部門看似行動(dòng)，實(shí)則以各種理由延緩政策執(zhí)行，也不出臺(tái)配套措施。政策執(zhí)行者不主動(dòng)解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，存在消極不作為現(xiàn)象，致使政策停留于文本文件中。另一方面，“局部空轉(zhuǎn)”下政策執(zhí)行力度有限，地方政府部門缺乏政策執(zhí)行的堅(jiān)定決心。其政策執(zhí)行目的僅限于應(yīng)對(duì)上級(jí)檢查，因此政策落實(shí)不到位，政策資源無(wú)法得到充分利用，導(dǎo)致政策淺嘗輒止。有限的執(zhí)行力度使政策執(zhí)行者存在觀望心態(tài)和僥幸心理，一遇到執(zhí)行困難就向上級(jí)請(qǐng)示，或者把問(wèn)題推給其他部門。

“局部空轉(zhuǎn)”將阻礙服務(wù)型政府的構(gòu)建

“局部空轉(zhuǎn)”將會(huì)降低行政效能。首先，“局部空轉(zhuǎn)”將會(huì)引發(fā)精神懈怠。對(duì)黨中央的決議，地方政府本應(yīng)堅(jiān)決執(zhí)行，并就政策執(zhí)行中的問(wèn)題及時(shí)向上級(jí)黨組織反映。但由于思想上認(rèn)識(shí)不足，工作缺乏創(chuàng)新意識(shí)，以文字匯報(bào)取代實(shí)際調(diào)查，以個(gè)人偏好取代政策精神。特別是在改革過(guò)程中，對(duì)改革政策的落實(shí)缺乏積極性，做事不能持之以恒，習(xí)慣用傳統(tǒng)思維和工作方法來(lái)解決新問(wèn)題，對(duì)待群眾和上級(jí)要求敷衍塞責(zé)。在工作中主動(dòng)回避改革風(fēng)險(xiǎn)，一味求穩(wěn)，不積極建言獻(xiàn)策。其次，“局部空轉(zhuǎn)”將會(huì)導(dǎo)致“關(guān)鍵少數(shù)”能力不足。受形式主義的影響，領(lǐng)導(dǎo)干部不干實(shí)事，在工作中脫離實(shí)際，將任務(wù)推來(lái)推去而不提出解決方案。對(duì)自己有利、簡(jiǎn)單易行的方案就積極執(zhí)行，而觸及自身利益、改革困難較大的方案就相互推諉，不敢直面問(wèn)題，違背客觀規(guī)律，一切工作只圖滿足考核指標(biāo)。由于上級(jí)政府的指示屬于一種總體方針，具有模糊性和靈活性，因此需要地方政府部門進(jìn)一步細(xì)化并出臺(tái)配套措施。但政策的虛假執(zhí)行缺乏工作的精細(xì)思維，導(dǎo)致干部不重視政策執(zhí)行中的細(xì)則制定，也不研究政策執(zhí)行中可能出現(xiàn)的問(wèn)題，因此其政策執(zhí)行能力將日益削弱。再次，“局部空轉(zhuǎn)”將致使脫離群眾。地方政府在工作中缺乏合作意識(shí)，對(duì)政策執(zhí)行存在觀望心態(tài)，不敢承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。面對(duì)棘手的問(wèn)題，在缺乏明確規(guī)定的情況下，由于害怕被追責(zé)而把問(wèn)題拋給上級(jí)或其他部門，不主動(dòng)分析解決問(wèn)題的辦法。在職權(quán)邊界不明和嚴(yán)格問(wèn)責(zé)的情況下，地方政府不愿意主動(dòng)擔(dān)責(zé)，也不愿與其他部門協(xié)同推進(jìn)政策研究和政策執(zhí)行，結(jié)果是群眾關(guān)心的問(wèn)題無(wú)法解決，群眾的訴求得不到回應(yīng)。最后，“局部空轉(zhuǎn)”最終指向“四大風(fēng)險(xiǎn)”。由于信息不對(duì)稱，政策的虛假執(zhí)行掩蓋了政策執(zhí)行的真實(shí)情況，通過(guò)考核指標(biāo)就無(wú)法反映基層政府真實(shí)的工作績(jī)效。在監(jiān)督不力的情況下，地方政府只花少量精力應(yīng)付檢查，為謀求升遷回避可能出現(xiàn)問(wèn)題的改革領(lǐng)域，利用上級(jí)政策的漏洞謀求自身利益，容易滋生形式主義、享樂(lè)主義和管理主義等不良作風(fēng)。

“局部空轉(zhuǎn)”背后所潛藏的最大風(fēng)險(xiǎn)是使黨和政府公信力受損，不利于風(fēng)清氣正的政治生態(tài)營(yíng)造。地方政府部門由于陷入“空轉(zhuǎn)”的無(wú)效狀態(tài)，導(dǎo)致上級(jí)政策長(zhǎng)期無(wú)法落實(shí)，人民群眾期望長(zhǎng)期得不到滿足，黨和政府承諾與現(xiàn)實(shí)存在明顯差距，如此一來(lái)必將損害黨和政府的權(quán)威。一方面，“局部空轉(zhuǎn)”誘發(fā)地方政府部門的隱瞞和欺詐行為，導(dǎo)致黨員干部不說(shuō)真話、不干實(shí)事，遠(yuǎn)離實(shí)事求是的基本要求。為應(yīng)付上級(jí)檢查，地方政府部門只注重“痕跡管理”，黨員干部對(duì)人民群眾的訴求漠不關(guān)心，不能以身作則，無(wú)視黨內(nèi)紀(jì)律，嚴(yán)重?fù)p害黨的先進(jìn)性與純潔性。在層級(jí)信息傳遞過(guò)程中，上級(jí)部門不了解政策的實(shí)際執(zhí)行效果，人民群眾則為解決問(wèn)題四處奔走，而地方政府部門則在其中“欺上瞞下”，掩蓋事實(shí)真相。如果問(wèn)題持續(xù)未能解決，積累的矛盾一旦爆發(fā)，必將對(duì)黨和政府的公信力產(chǎn)生沖擊。另一方面，在黨和政府已經(jīng)發(fā)出承諾而地方不見實(shí)效的情況下，人民群眾將對(duì)政府失去信任，容易通過(guò)一些非常規(guī)途徑來(lái)實(shí)現(xiàn)自身訴求。地方政府部門在“空轉(zhuǎn)”中無(wú)法成為解決問(wèn)題的有效途徑，公信力的缺失極易引發(fā)群體性事件和大規(guī)模沖突，危害社會(huì)穩(wěn)定。特別是在網(wǎng)絡(luò)發(fā)達(dá)的信息化時(shí)代，輿論的爆發(fā)極具引導(dǎo)性。政府部門的“空轉(zhuǎn)”嚴(yán)重?fù)p害人民群眾的利益，政府若不能及時(shí)有效解決實(shí)際問(wèn)題，積累的不滿情緒極易迅速擴(kuò)散，影響黨和政府在群眾心目中的形象。

“局部空轉(zhuǎn)”將會(huì)使制度優(yōu)勢(shì)難以轉(zhuǎn)化為治理效能

“局部空轉(zhuǎn)”制造出人為的“中梗阻”，導(dǎo)致人民群眾的幸福感降低，治理效果降低。一方面，人民群眾對(duì)美好生活的要求在提高，另一方面，地方政府部門在“空轉(zhuǎn)”中不能滿足人民需求。這必將拉開現(xiàn)實(shí)與期望之間的差距，無(wú)法為人民群眾提供滿意的政策與服務(wù)供給。從政府職能要求來(lái)看，“局部空轉(zhuǎn)”阻礙服務(wù)型政府的建設(shè)，導(dǎo)致地方政府部門無(wú)法提供優(yōu)質(zhì)有效的服務(wù)，從而降低人民群眾獲得感。地方政府在工作中不能堅(jiān)持正確的行為導(dǎo)向，在貫徹落實(shí)上級(jí)決策時(shí)，偏離了政策精神和政策要求，讓人民群眾的訴求在部門之間推來(lái)推去，讓政策問(wèn)題束之高閣，遲遲無(wú)法見到效果。政府工作流于形式，不重實(shí)情、講實(shí)效，解決問(wèn)題效率低下、辦事不力，都會(huì)使群眾的期望落空，難以讓人民群眾滿意。從政策功能來(lái)看，“局部空轉(zhuǎn)”阻礙政策功能的發(fā)揮，導(dǎo)致改革紅利無(wú)法釋放。政策的生命力在于執(zhí)行，而且是完整有效的執(zhí)行，政策的執(zhí)行力考驗(yàn)的是政府的工作能力?！熬植靠辙D(zhuǎn)”破壞了完整的政策執(zhí)行鏈條，導(dǎo)致好政策的理念和方法沒(méi)有被運(yùn)用到實(shí)際工作中，反而被無(wú)效的虛假執(zhí)行所替代。因此地方政府所提供的服務(wù)仍然沒(méi)有得到改進(jìn)，改革的“最后一公里”仍然沒(méi)有打通，人民群眾的生活依然沒(méi)有得到改善。

隨著政策失靈和政策執(zhí)行力弱化，公共政策無(wú)法解決公共問(wèn)題，將會(huì)導(dǎo)致政府行政效率低下，進(jìn)而影響國(guó)家治理效能?！熬植靠辙D(zhuǎn)”耗費(fèi)了不必要的資源，但卻未帶來(lái)實(shí)質(zhì)性結(jié)果。在高成本低收益的狀態(tài)下，政府行政效率大大降低，國(guó)家的計(jì)劃部署開展遭遇人為設(shè)阻，全面深化改革也難以持續(xù)推進(jìn)。從成本來(lái)看，“局部空轉(zhuǎn)”帶來(lái)的形式主義在痕跡上做文章，耗費(fèi)大量不必要的成本。政策執(zhí)行者針對(duì)重大問(wèn)題和上級(jí)下發(fā)的政策文件光說(shuō)不練，通過(guò)開會(huì)和印發(fā)資料來(lái)安排工作，缺乏具體指導(dǎo)和檢查行動(dòng)。到了工作成果匯報(bào)階段，常常用一堆匯報(bào)文件來(lái)應(yīng)付。大量的人財(cái)物資源被消耗在編寫、印刷、審批、討論和傳閱之中，其中任務(wù)動(dòng)員和總結(jié)匯報(bào)占據(jù)了大部分時(shí)間，實(shí)際政策的落實(shí)卻不見蹤跡。在此情況下，政策的工作重點(diǎn)偏離，政策執(zhí)行被扭曲，取而代之的是各種檢查評(píng)比。這些成本無(wú)法轉(zhuǎn)化為政府的工作績(jī)效，也不是為實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)而付出的成本，因此屬于無(wú)效成本。從效果來(lái)看，“局部空轉(zhuǎn)”不講究實(shí)際調(diào)查，只談過(guò)程不求結(jié)果。地方政府部門在執(zhí)行政策時(shí)不考慮實(shí)際情況，置現(xiàn)實(shí)問(wèn)題于不顧，習(xí)慣于講大話空話，只做表面文章而不發(fā)揮實(shí)際作用，把問(wèn)題拋給其他部門或社會(huì)組織。政策的“虛假執(zhí)行”導(dǎo)致程序性工作越來(lái)越繁瑣，人民群眾辦事越來(lái)越困難，嚴(yán)重違背建設(shè)服務(wù)型政府的要求。地方政府部門根據(jù)個(gè)人主觀偏好執(zhí)行政策，無(wú)法正確領(lǐng)會(huì)文件精神，不能抓住政策所要解決的本質(zhì)問(wèn)題。因此這種執(zhí)行雖然表面聲勢(shì)浩大，但治標(biāo)不治本，對(duì)待問(wèn)題不進(jìn)行深入分析，解決問(wèn)題簡(jiǎn)單粗暴，嚴(yán)重影響工作結(jié)果。如此循環(huán)，即使問(wèn)題出現(xiàn)新變化也無(wú)法及時(shí)應(yīng)對(duì)。政策工具的失效必然導(dǎo)致政府失靈，此時(shí)若盲目引入市場(chǎng)機(jī)制解決問(wèn)題，也未必有效。

“局部空轉(zhuǎn)”作為新時(shí)期形式主義和官僚主義的一種新形態(tài)，其形成原因是復(fù)雜的，其潛在風(fēng)險(xiǎn)是多方面的。解決這一問(wèn)題一方面要從提高黨員干部素質(zhì)入手，加強(qiáng)思想教育和政治引領(lǐng)，轉(zhuǎn)變黨員干部不正確的工作理念，重新喚起其為民服務(wù)的初心和使命感。另一方面更要進(jìn)一步深化機(jī)構(gòu)改革，理清政府各部門職責(zé)，細(xì)化工作任務(wù)和對(duì)應(yīng)責(zé)任。既要鼓勵(lì)地方改革探索的積極性，增強(qiáng)政策的靈活性；又要加強(qiáng)動(dòng)態(tài)監(jiān)督與檢查，簡(jiǎn)化政策執(zhí)行路徑，對(duì)政策執(zhí)行情況進(jìn)行全面評(píng)估。其中，關(guān)鍵在于協(xié)調(diào)好中央與地方各級(jí)政府之間，以及政府各部門之間的利益關(guān)系，使各利益主體達(dá)成共識(shí)。

（作者為四川大學(xué)公共管理學(xué)院教授、博導(dǎo)）

【參考文獻(xiàn)】

①《決勝全面建成小康社會(huì) 奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利》，《人民日?qǐng)?bào)》，2017年10月28日。

②劉雪豐：《“逆距離悖論”的形式主義風(fēng)險(xiǎn)及其防范》，《湖南師范大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)》，2018年第1期。

③劉漢峰：《以智慧和恒心破解“中梗阻”難題》，《人民論壇》，2018年第23期。

④王春福：《政策運(yùn)行過(guò)程的“中梗阻”及其治理》，《中共中央黨校學(xué)報(bào)》，2015年第4期。

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責(zé)編/周小梨 美編/李祥峰