完善住房保障體系的目標(biāo)及方法

焦光前

【摘要】中國(guó)特色住房保障體系建設(shè)要堅(jiān)持以人民為中心，目標(biāo)任務(wù)始終是實(shí)現(xiàn)全體人民住有所居；關(guān)鍵是要優(yōu)化政府職責(zé)體系，責(zé)任劃分為中央政府、省級(jí)政府負(fù)分類指導(dǎo)責(zé)任，城市政府負(fù)主體責(zé)任；根本方法是綜合施策、統(tǒng)籌兼顧，其中，綜合運(yùn)用政策工具是降風(fēng)險(xiǎn)保穩(wěn)定的基礎(chǔ)，統(tǒng)籌民生各項(xiàng)工作是增幸福促和諧的關(guān)鍵。

【關(guān)鍵詞】住房保障體系 目標(biāo) 關(guān)鍵 “一城一策” 【中圖分類號(hào)】F299.23 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

在當(dāng)前城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)的過(guò)程中，我國(guó)住房保障體系在供給側(cè)存在區(qū)域失衡、空間錯(cuò)配，規(guī)劃不優(yōu)、職住分離，質(zhì)量不高、配套不全等問(wèn)題，在需求側(cè)存在投機(jī)需求難抑、尋租需求難管，改善性需求難滿足、流動(dòng)人口基本需求難保障等問(wèn)題，住房保障體系的進(jìn)一步完善仍在考驗(yàn)著國(guó)家治理能力。

完善住房保障體系的目標(biāo)任務(wù)是讓全體人民住有所居

黨的十九屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》），將“加快建立多主體供給、多渠道保障、租購(gòu)并舉的住房制度”，作為完善覆蓋全民的社會(huì)保障體系的重要內(nèi)容，可以看出，中國(guó)特色住房保障體系建設(shè)堅(jiān)持以人民為中心，目標(biāo)任務(wù)始終是要實(shí)現(xiàn)全體人民住有所居。

新時(shí)代完善中國(guó)特色住房保障體系，要按照使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用的要求。要遵循以政府為主提供基本保障、以市場(chǎng)為主滿足多層次需求的住房供應(yīng)體系建設(shè)總方向，在繼續(xù)為占人口少數(shù)的中低收入以下住房困難家庭“補(bǔ)好位”的同時(shí)，以完善住房市場(chǎng)體系為主要路徑，著力解決如何更好為占人口多數(shù)的中低收入以上家庭、新市民家庭提供普惠性支持的問(wèn)題，加快建立統(tǒng)一、規(guī)范、成熟、穩(wěn)定的住房供應(yīng)體系，形成“低端有保障、中端有支持、高端有市場(chǎng)”的良性發(fā)展格局，更好滿足全體人民日益增長(zhǎng)的美好居住需求。

否則，經(jīng)驗(yàn)顯示會(huì)出現(xiàn)“上有政策下有對(duì)策”“按下葫蘆浮起瓢”的問(wèn)題。比如，為了規(guī)避限購(gòu)、限貸等限制政策，可能會(huì)出現(xiàn)“假離婚”，以及通過(guò)向民間借貸從而規(guī)避銀行信貸的限制等問(wèn)題；保障了中低收入以下住房困難家庭，中等收入家庭可能會(huì)變成“夾心層”，支持了中等收入家庭，中等偏上收入家庭又可能會(huì)變成“夾心層”，出現(xiàn)政府補(bǔ)位始終難以跟上“夾心層”補(bǔ)位步伐的情況。

完善住房保障體系關(guān)鍵是要優(yōu)化政府職責(zé)體系，城市政府負(fù)主體責(zé)任

完善住房保障體系，優(yōu)化政府職責(zé)體系是關(guān)鍵。2019年4月19日，中共中央政治局會(huì)議進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)要落實(shí)好一城一策、因城施策、城市政府主體責(zé)任的長(zhǎng)效調(diào)控機(jī)制。至此，完善中國(guó)特色住房保障體系的責(zé)任劃分基本明確——中央政府、省級(jí)政府負(fù)分類指導(dǎo)責(zé)任，城市政府負(fù)主體責(zé)任。

首先，“一城一策”不是封閉的，要處理好“策”的補(bǔ)集關(guān)系。城在鄉(xiāng)中心，鄉(xiāng)在城周圍，住房保障政策這個(gè)全集中有城市住房保障制度、農(nóng)村宅基地制度兩個(gè)子集，它們互為補(bǔ)集。按照二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)理論、配第—克拉克定理，農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力會(huì)不斷向城市轉(zhuǎn)移，因此，城市政府在制定、落實(shí)住房保障政策時(shí)，不僅要考慮城市中的現(xiàn)有人口，而且還要兼顧農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的住房保障問(wèn)題。要按照黨的十九大提出的加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化和《決定》中關(guān)于堅(jiān)持和完善統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的民生保障制度等要求，落實(shí)好土地增減掛鉤、人地掛鉤等政策，注重解決好農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城住房保障和農(nóng)村住房閑置等問(wèn)題。

其次，“一城一策”不是孤立的，要處理好“策”的交集關(guān)系。城市政府在制定住房保障政策時(shí)，不僅要考慮農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，而且要考慮城市內(nèi)部、城市之間流動(dòng)人口的住房保障問(wèn)題。要按照黨的十九大提出的以城市群為主體構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局，以及《決定》中關(guān)于優(yōu)化政府間事權(quán)和財(cái)權(quán)劃分等要求，以推進(jìn)城市政府職能優(yōu)化協(xié)同高效為著力點(diǎn)，充分考慮城市之間的交集，“牽好線”“搭好橋”，主動(dòng)設(shè)置好住房保障政策的交集。借鑒深圳市建立的公共租賃住房同城異地置換平臺(tái)——公租房家庭可按照需求變化，在全市范圍內(nèi)進(jìn)行置換，探索建立城市之間、特別是城市群內(nèi)城市之間的保障性住房異地置換平臺(tái)。

最后，“一城一策”的“策”是子集，“因城施策”的“策”是全集，要處理好子集與全集的關(guān)系?！耙虺鞘┎摺钡摹安摺?，是把方向、攬全局、自上而下的“策”，是全集，“一城一策”的“策”，是自上而下、自下而上、上下結(jié)合的“策”，是子集，子集不能突破全集。當(dāng)前，城市政府必須堅(jiān)持“房住不炒”的定位，在新時(shí)代住房制度框架下，結(jié)合區(qū)域城鄉(xiāng)住房保障實(shí)際情況，以及城市內(nèi)部、城鄉(xiāng)之間、城市之間特別是所在城市群城市之間人口流動(dòng)的實(shí)際情況，制定好具有連續(xù)性、穩(wěn)定性、開(kāi)放性、協(xié)同性的住房保障政策。與此同時(shí)，相關(guān)部門應(yīng)以第七次全國(guó)人口普查為契機(jī)，在全國(guó)范圍內(nèi)組織開(kāi)展住房普查，摸清家底，建好全國(guó)統(tǒng)一的住房綜合信息管理平臺(tái)，優(yōu)化基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)，為更好自上而下“因城施策”、分類指導(dǎo)，為更好處理“策”的補(bǔ)集、交集關(guān)系，更好落實(shí)“一城一策”夯實(shí)基礎(chǔ)。

完善中國(guó)特色住房保障體系的根本方法是綜合施策、統(tǒng)籌兼顧

綜合運(yùn)用政策工具是降風(fēng)險(xiǎn)保穩(wěn)定的基礎(chǔ)。綜合施策要求在完善住房保障體系過(guò)程中處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系，全面貫徹新發(fā)展理念，綜合運(yùn)用各類政策工具。一是不能只通過(guò)征地新增住房用地、向土地要財(cái)政收入，而是要大力推進(jìn)要素市場(chǎng)制度建設(shè)，管好用好城市現(xiàn)有土地、問(wèn)產(chǎn)業(yè)要財(cái)政收入。二是不僅要在保證行政權(quán)依法正確行使的前提下，通過(guò)限購(gòu)、限價(jià)、限貸等行政手段加強(qiáng)現(xiàn)期管理，而且要提高運(yùn)用法治思維和法治方式的能力，通過(guò)住房保障立法、房產(chǎn)稅立法等加強(qiáng)預(yù)期管理。三是不僅可以通過(guò)“補(bǔ)磚頭”、“補(bǔ)人頭”、發(fā)展共有產(chǎn)權(quán)住房、用好住房公積金等政策搭建好救助性、援助性、互助性“三位一體”的政府保障體系，確?！板X不夠也能受助租房買房住”，而且可以通過(guò)鼓勵(lì)將閑置住房存入“住房銀行”、培育發(fā)展長(zhǎng)租公寓、規(guī)范商品房市場(chǎng)等方式構(gòu)建社會(huì)化和市場(chǎng)化保障渠道，確?！板X夠即可自主租房買房住”。四是不僅要通過(guò)健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的基層治理體系，嚴(yán)管保障性住房準(zhǔn)入、使用、退出各環(huán)節(jié)，解決好騙房賴房、“妨礙他人住”的問(wèn)題，而且要通過(guò)創(chuàng)新網(wǎng)上群眾工作機(jī)制，運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)、區(qū)塊鏈等新技術(shù)手段加強(qiáng)保障性住房管理，重點(diǎn)解決好“他鄉(xiāng)無(wú)房住”的問(wèn)題等。

統(tǒng)籌民生各項(xiàng)工作是增幸福促和諧的關(guān)鍵。統(tǒng)籌兼顧要求在統(tǒng)籌民生各項(xiàng)工作中完善住房保障體系，使住房保障工作適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化要求、符合發(fā)展規(guī)律、體現(xiàn)人民愿望。通常認(rèn)為，人們擠著要到大城市、中心城區(qū)生活是為了追求更好的就業(yè)、更加優(yōu)質(zhì)的教育資源和醫(yī)療服務(wù)。一二線城市住房需求旺盛、供給不足，三四線城市有效需求不足、無(wú)效供給過(guò)多，城市內(nèi)部中心城區(qū)高價(jià)商品房需求熱度不減，偏遠(yuǎn)地帶低價(jià)保障性住房申請(qǐng)遇冷，住房保障供給側(cè)存在的區(qū)域失衡、空間錯(cuò)配、職住分離等問(wèn)題，受住房具有不可移動(dòng)性和人多地少等條件限制，不能通過(guò)住房遷移來(lái)解決，也不能通過(guò)一味地在一二線城市建房、“攤大餅”式的城鎮(zhèn)化來(lái)解決，只有在發(fā)展中統(tǒng)籌做好民生各項(xiàng)工作的基礎(chǔ)上，把好供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革這根主線才能夠有效應(yīng)對(duì)。

（作者為石河子大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院博士研究生）

【參考文獻(xiàn)】

①倪鵬飛：《中國(guó)城鎮(zhèn)化新局》，《貴州政協(xié)報(bào)》，2018年3月13日。

②劉衛(wèi)民：《政府與市場(chǎng)兩個(gè)輪子轉(zhuǎn)起來(lái)，是優(yōu)化住房保障體系的關(guān)鍵》，《中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)》，2015年4月17日。

③劉洪玉：《“一城一策”：“因城施策”升級(jí)版》，《人民論壇》，2019年第18期。

④秦虹：《進(jìn)一步完善住房保障體系》，學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)，2019年6月26日。責(zé)編/謝帥 美編/楊玲玲