“小村巨債”成因探究及解決路徑

周立

【摘要】小村巨債是推動(dòng)鄉(xiāng)村發(fā)展、實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興必須要解決的難題?；忄l(xiāng)村債務(wù)，不能一味依靠國家財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，還要激發(fā)鄉(xiāng)村發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力，探索鄉(xiāng)村內(nèi)部解決機(jī)制。面對小村巨債的滾雪球效應(yīng)，需要疏堵結(jié)合，開源節(jié)流，即通過控制債務(wù)，清理歷史欠賬；通過推動(dòng)資源資本化，增強(qiáng)鄉(xiāng)村自我發(fā)展能力。疏堵結(jié)合，可以在化解鄉(xiāng)村債務(wù)的同時(shí)，壯大村級集體經(jīng)濟(jì)，助力鄉(xiāng)村振興。

【關(guān)鍵詞】村莊債務(wù) 資源資本化 村級集體經(jīng)濟(jì) 【中圖分類號】C913 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

村莊負(fù)債嚴(yán)重，明星村舉債升級

近年來，隨著新農(nóng)村建設(shè)政策、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的陸續(xù)出臺，國家對農(nóng)村進(jìn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的力度不斷增強(qiáng)。照此趨勢，農(nóng)村本應(yīng)呈現(xiàn)資產(chǎn)持續(xù)積累、集體經(jīng)濟(jì)日益壯大的景象。然而現(xiàn)實(shí)情況卻正好相反，農(nóng)村負(fù)債在數(shù)量和規(guī)模上不斷擴(kuò)大，甚至一些集體資產(chǎn)頗豐的明星村也出現(xiàn)了債務(wù)危機(jī)。

廣義來看，農(nóng)村的集體資產(chǎn)包括資源性資產(chǎn)、經(jīng)營性集體資產(chǎn)、公益性集體資產(chǎn)、宅基地。狹義來看，農(nóng)村的集體資產(chǎn)主要是經(jīng)營性集體資產(chǎn)。當(dāng)前，農(nóng)村清產(chǎn)核資已在全國全面展開。截至2018年，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)范圍已覆蓋全國1000多個(gè)縣市區(qū)，全國已有超過13萬個(gè)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織完成改革，共確認(rèn)集體成員2億多人，累計(jì)向農(nóng)民股金分紅3251億元。黨中央對清產(chǎn)核資工作有明確的時(shí)限要求，即從2017年開始，用3年時(shí)間基本完成。實(shí)際上，農(nóng)村集體土地占國土面積的47%，土地資源是農(nóng)村集體的最大資產(chǎn)來源。但值得注意的是，這些經(jīng)營性集體資產(chǎn)并非只分布在村集體，還有一些分布在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，比如北京、上海分別有30%、70%的經(jīng)營性資產(chǎn)分布在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，使得本就有限的村莊資產(chǎn)更顯薄弱。

資產(chǎn)匱乏使得多數(shù)村莊只能依賴國家財(cái)政撥付。興建公共工程、提供公共服務(wù)、發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)只能借錢的現(xiàn)實(shí)，使得不少村莊在負(fù)債的邊緣徘徊。而當(dāng)前的資本下鄉(xiāng)、項(xiàng)目進(jìn)村也通常要求農(nóng)村提供配套資金，進(jìn)一步加劇了村莊的負(fù)債情況。此外，農(nóng)村負(fù)債不僅出現(xiàn)普遍化和規(guī)?；忍卣?，也存在較強(qiáng)的隱蔽性，導(dǎo)致“私人賬”與“集體賬”、“舊賬”與“新賬”糾纏不清，產(chǎn)生雙重屬性的對立。

如果說普通小村的負(fù)債具有相對性，實(shí)際金額并不算巨大，那么明星村的負(fù)債則是升級版，實(shí)際金額較大。在村級負(fù)債方面，越是明星村，負(fù)債越沉重。對于明星村而言，承接的政府項(xiàng)目越多，需要的配套資金也就越多。資金供應(yīng)與資金需求的不匹配，迫使這些“典型村莊”開始負(fù)債。明星村積累的良好聲譽(yù)與外界的積極預(yù)期，也為村莊舉債創(chuàng)造了條件。在項(xiàng)目不斷引進(jìn)、發(fā)展不斷強(qiáng)化的過程中，債務(wù)如同滾雪球一般，快速累積和擴(kuò)張。

滾雪球效應(yīng)：小村巨債的根源

當(dāng)前，村莊負(fù)債的基礎(chǔ)性原因是資金匱乏，而債務(wù)形成則主要受三方面的因素影響：一是農(nóng)村資金供求的不匹配，二是資金管理的不規(guī)范，三是舊債累積的模糊性。

首先是資金供求不匹配問題，具體表現(xiàn)為資金供給不足和資金需求旺盛。自取消農(nóng)業(yè)稅以來，我國村集體的籌資能力相對弱化，在“國家—地方政府—農(nóng)村”的三層治理結(jié)構(gòu)下，農(nóng)村建設(shè)的資金來源主要是上級撥款，而大部分政府間轉(zhuǎn)移資金是通過體現(xiàn)資金撥付部門意志的專有用途的項(xiàng)目形式進(jìn)行的。既然資金供給存在來源單一的問題，那么資金配給就會與農(nóng)村實(shí)際脫離。這些以項(xiàng)目形式進(jìn)村的資金，大多伴有相應(yīng)的硬性要求，村莊在承接這些項(xiàng)目的過程中需要一定的資金投入。因此，當(dāng)村集體自身資產(chǎn)不足時(shí)，便只能依靠借債進(jìn)行自籌。此外，一些項(xiàng)目在執(zhí)行后期也需要村莊自身進(jìn)行維護(hù)，在集體經(jīng)濟(jì)財(cái)源枯竭的情況下，一些村莊只能舉債發(fā)展。

其次是資金管理不規(guī)范問題。資金管理方面的一個(gè)突出問題是監(jiān)督不當(dāng)。在資本下鄉(xiāng)的過程中，由于村級權(quán)力固化，因而容易出現(xiàn)“精英俘獲”現(xiàn)象，使得本就有限的資金被少數(shù)精英控制。村級權(quán)力的固化使得對精英群體的監(jiān)督制約缺失，削弱了上級撥款的效率。資金管理方面的另一個(gè)問題是使用浪費(fèi)。開支方面的“大手大腳”使得本就有限的資金未能用于有效的地方，造成了重復(fù)建設(shè)和資金浪費(fèi)等問題。消費(fèi)大于收入的負(fù)債積累隨著時(shí)間的推移而日漸強(qiáng)化，村莊負(fù)債由小債逐漸走向巨債。

最后是舊債累積的模糊性問題。這一問題主要體現(xiàn)在村莊的換屆過程中。不同于其他集體之間的負(fù)債關(guān)系，村級債務(wù)往往以村干部為紐帶，表現(xiàn)為村莊集體債務(wù)與村干部個(gè)人、村干部與債權(quán)人的雙重關(guān)系。從這個(gè)角度來看，村級債務(wù)體現(xiàn)出一定的私人性、政績性。有些是由村級債務(wù)邊界的模糊性導(dǎo)致的，有些是由財(cái)務(wù)信息疏于管理導(dǎo)致的。債務(wù)不清、數(shù)據(jù)不全，使得新一任村干部上臺后，很容易忽視過去的債務(wù)，進(jìn)而使得滾雪球效應(yīng)出現(xiàn)。

控制債務(wù)，清理歷史欠賬

如同治水需要“堵”和“疏”兩種辦法一樣，解決鄉(xiāng)村債務(wù)問題，也要從“控制”和“盤活”雙向入手。一方面，要健全鄉(xiāng)村財(cái)務(wù)制度，劃定鄉(xiāng)村債務(wù)紅線，控制超過償還能力的負(fù)債。另一方面，要盤活鄉(xiāng)村資源，增強(qiáng)鄉(xiāng)村的自我發(fā)展能力。盤活鄉(xiāng)村資源的基礎(chǔ)是明晰鄉(xiāng)村資源產(chǎn)權(quán)，對鄉(xiāng)村資源摸底查清、折股量化，讓每個(gè)村民都能享受到村莊發(fā)展的成果。

歷史欠賬的形成過程是復(fù)雜的，有些欠賬是由于村莊公共設(shè)施建設(shè)需要的配套資金較多；有些欠賬是由于村級財(cái)務(wù)制度存在漏洞，出現(xiàn)集體資產(chǎn)流失問題；有些欠賬是由于鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)沒有收益，卻不斷有人員開支。隨著時(shí)間的延長，這些欠款會出現(xiàn)更多的利息支出。因此，必須首先摸清鄉(xiāng)村債務(wù)的形成原因，分類施策，集中清理舊賬。比如，各地應(yīng)全面核查村級債務(wù)的底數(shù)及成因，然后因村、因債進(jìn)行分類處置?？梢圆扇〗Y(jié)對抵沖銷債方法，對債權(quán)人已不存在或已放棄債權(quán)的呆賬依法核銷，通過盤活存量資產(chǎn)等多種方式償還債務(wù)。同時(shí)，應(yīng)完善村級財(cái)務(wù)制度，劃定債務(wù)率紅線，確保債務(wù)“適度、可控、短期”?？梢园鸦瘋c防債列入村干部特別是村支書的政績考核內(nèi)容，把村干部離任審計(jì)真正落實(shí)到位，避免任期內(nèi)無限制、無責(zé)任舉債。

明晰產(chǎn)權(quán)，增強(qiáng)鄉(xiāng)村自我發(fā)展能力

盤活資產(chǎn)要明晰產(chǎn)權(quán)。明晰產(chǎn)權(quán)是資源資本化的重要前提，更是發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)。國家早已認(rèn)識到明晰產(chǎn)權(quán)的重要性，并已經(jīng)部署了集體產(chǎn)權(quán)制度改革的相關(guān)工作。2010年中央一號文件明確提出，要“鼓勵(lì)有條件的地方開展農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)”；2013年中央一號文件明確提出，要“改革農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度，有效保障農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利”。為了穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，我國從2017年起，在全國范圍內(nèi)部署開展了農(nóng)村集體資產(chǎn)的清產(chǎn)核資工作。事實(shí)上，農(nóng)村的集體資產(chǎn)總量比較豐富，但是如果不進(jìn)行盤活整合，集體資產(chǎn)將難以發(fā)揮應(yīng)有的作用，更無法增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入。因此，村級集體資產(chǎn)需要進(jìn)行折股量化。

比如，北京市昌平區(qū)是最早一批進(jìn)行集體產(chǎn)權(quán)制度改革的試點(diǎn)。昌平區(qū)既包括城鎮(zhèn)化水平較高的地區(qū)，也包括正在城鎮(zhèn)化的地區(qū)，還包括發(fā)展速度相對緩慢的山區(qū)。這種經(jīng)濟(jì)發(fā)展的多層次性，使得昌平區(qū)的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革具備一定的代表性與借鑒性。從2003年開始到2011年末，昌平區(qū)97%的農(nóng)村完成了集體產(chǎn)權(quán)制度改革。2006年以前，昌平區(qū)與農(nóng)村土地和集體資產(chǎn)相關(guān)的上訪案件數(shù)量在總上訪案件中位列第一位。產(chǎn)權(quán)改革之后，涉及農(nóng)村土地和集體資產(chǎn)的矛盾以及糾紛明顯下降。通過土地承包經(jīng)營權(quán)的“確權(quán)、確地、確股、確利”，昌平區(qū)的村莊明晰了集體資產(chǎn)的總量與產(chǎn)權(quán)，增加了集體資產(chǎn)的收益，農(nóng)民生活水平不斷提高。

可以說，明晰產(chǎn)權(quán)是資源資本化的前提條件。只有明晰產(chǎn)權(quán)，才能做到對資源收益的清楚分配；只有對參與主體形成足夠的激勵(lì)，才能吸引更多的主體積極參與資源資本化。資源資本化是壯大鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)的重要抓手。通過資源資本化，村莊能夠獲得內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力，為鄉(xiāng)村資金自我供應(yīng)的可持續(xù)化提供可能，進(jìn)而撬動(dòng)資源、主體、制度的多重互動(dòng)，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)。

資源資本化，解決農(nóng)村發(fā)展資金匱乏問題

盤活資產(chǎn)要資源資本化。資源資本化是解決農(nóng)村發(fā)展資金匱乏問題的重要途徑，也是發(fā)展壯大鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)的核心機(jī)制。村莊不是沒有資源，而是資源仍在沉睡。有了綠水青山，卻未能轉(zhuǎn)化為金山銀山。只有實(shí)現(xiàn)資源資本化，才能真正開源，讓村級資產(chǎn)不斷增值變現(xiàn)，真正實(shí)現(xiàn)集體經(jīng)濟(jì)積累。

鄉(xiāng)村資源長期處于沉睡狀態(tài)主要有三個(gè)原因：第一，產(chǎn)權(quán)不明晰，導(dǎo)致有些資源無法利用。對此，需要對鄉(xiāng)村資源進(jìn)行產(chǎn)權(quán)的確權(quán)登記。第二，法律和監(jiān)管制度不健全，導(dǎo)致有些資源不敢利用。鄉(xiāng)村資源，特別是土地資源，是最具活力的資源。但是，過去受土地制度的嚴(yán)格限制，這一資源只能閑置。目前，由于政策上對于集體建設(shè)用地、宅基地管理等相應(yīng)放寬，農(nóng)村土地資源開始盤活。第三，有資源且可以利用，但是不會利用。鄉(xiāng)村缺乏懂管理、會經(jīng)營的專業(yè)人才，導(dǎo)致粗放式的經(jīng)營管理出現(xiàn)。對此，需要政府提供人才孵化基地和支持政策，設(shè)計(jì)合理的激勵(lì)機(jī)制，吸引更多懂農(nóng)業(yè)、愛農(nóng)村、愛農(nóng)民的優(yōu)秀人才回流農(nóng)村，與村莊內(nèi)部的精英群體里應(yīng)外合，帶領(lǐng)日漸原子化的農(nóng)村由去組織化走向再組織化，以經(jīng)濟(jì)合作、經(jīng)濟(jì)入股等方式，將鄉(xiāng)村資源進(jìn)行資本化轉(zhuǎn)化。

現(xiàn)在已經(jīng)有很多鄉(xiāng)村進(jìn)行了資源資本化，使得有限的鄉(xiāng)村資源得到了有效的利用。通過專業(yè)人才和核心領(lǐng)導(dǎo)者的運(yùn)營實(shí)現(xiàn)村民收益成果共享的例子不在少數(shù)，成都市蒲江縣的明月村就是其中之一。明月村依托傳統(tǒng)民居、古窯遺址等歷史資源以及雷竹、茶葉、松林等生態(tài)資源，鎖定文化創(chuàng)意旅游的發(fā)展定位，提出“茶山竹海明月窯”的發(fā)展目標(biāo)，引進(jìn)蜀山窯工坊等藝術(shù)類項(xiàng)目，吸引藝術(shù)家和文化創(chuàng)客入村創(chuàng)作、創(chuàng)業(yè)和生活，吸納大學(xué)生、外出務(wù)工人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，形成特色的文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游協(xié)同發(fā)展的新模式。村莊的再組織化，對于推動(dòng)明月村的資源資本化至關(guān)重要。2015年，明月村十多名黨員與幾十名村民發(fā)起成立了旅游專業(yè)合作社，通過村集體、村民、財(cái)政產(chǎn)業(yè)扶持資金各出資三分之一的形式，打造以陶藝為主的手工創(chuàng)意聚落和文化創(chuàng)客聚落。在發(fā)展的初期，明月村非常缺乏資金，最終是通過社員自籌以及財(cái)政產(chǎn)業(yè)扶持資金分紅留存村集體的方式解決了問題。在管理方面，明月村聘請職業(yè)經(jīng)理人，并采取經(jīng)理在合作社不占股份、不拿工資，薪資只收取合作社運(yùn)營凈利潤20%的方式，吸引、留住了優(yōu)秀人才。通過資源盤點(diǎn)、人才領(lǐng)導(dǎo)、再組織化，明月村在有限資源的基礎(chǔ)上進(jìn)行了整體規(guī)劃和專業(yè)經(jīng)營，實(shí)現(xiàn)了可持續(xù)發(fā)展。實(shí)際上，明月村不是孤立的個(gè)案，成都市郫都區(qū)戰(zhàn)旗村、崇州市竹藝村、大邑縣幸福公社等，都是活化資源、帶動(dòng)鄉(xiāng)村振興的經(jīng)典案例。

總之，化解鄉(xiāng)村債務(wù)，不能一味依靠國家財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，還要激發(fā)鄉(xiāng)村發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力，探索鄉(xiāng)村內(nèi)部的解決機(jī)制。面對小村巨債的現(xiàn)實(shí)問題，需要疏堵結(jié)合，開源節(jié)流。即通過控制債務(wù)，清理歷史欠賬；通過推動(dòng)資源資本化，增強(qiáng)鄉(xiāng)村自我發(fā)展能力。要在化解鄉(xiāng)村債務(wù)的同時(shí)，發(fā)展壯大村級集體經(jīng)濟(jì)，助力鄉(xiāng)村振興。

（作者為中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院教授；中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院碩博連讀生龐欣、中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院博士研究生岳曉文旭對此文亦有重要貢獻(xiàn)）

【注：本文系中國人民大學(xué)科學(xué)研究基金研究品牌計(jì)劃“建設(shè)農(nóng)村普惠金融體系研究”（項(xiàng)目編號：15XNI009）成果】

【參考文獻(xiàn)】

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③王賓、劉祥琪：《農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度股份化改革的政策效果：北京證據(jù)》，《改革》，2014年第6期。

④周飛舟：《財(cái)政資金的專項(xiàng)化及其問題——兼論“項(xiàng)目治國》，《社會》，2012年第1期。

⑤朱戰(zhàn)輝、褚明浩、孫敏：《“新村級債務(wù)”：形成機(jī)制與社會后果》，《華中農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會科學(xué)版）》，2017年第6期。

責(zé)編/孫渴 美編/楊玲玲