新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換背景下PPP模式發(fā)展對(duì)策研究

[摘 要] PPP模式是在新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換背景下政府與社會(huì)資本合作的代表。目前，在推行中還存在統(tǒng)籌規(guī)劃、規(guī)范性、經(jīng)驗(yàn)總結(jié)和推廣等方面的問(wèn)題。在新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換背景下促進(jìn)PPP模式的發(fā)展，應(yīng)該完善PPP項(xiàng)目的統(tǒng)籌規(guī)劃、健全PPP項(xiàng)目的規(guī)范化管理、加強(qiáng)PPP模式創(chuàng)新。

[關(guān)鍵詞] 新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換;PPP模式;政府與社會(huì)資本合作

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2019.34.061

1 研究背景

PPP模式代表著政府與社會(huì)資本的合作，主要是通過(guò)強(qiáng)調(diào)政府與社會(huì)資本的協(xié)同和合作，整合社會(huì)可用資源，以轉(zhuǎn)變政府職能為范式，不斷調(diào)動(dòng)民間資本積極性，進(jìn)一步體現(xiàn)公共部門(mén)的作用，并且充分發(fā)揮私營(yíng)部門(mén)的資源稟賦。自2014年P(guān)PP模式在國(guó)家層面獲得允許并大力推廣以來(lái)，該模式所涵蓋的行業(yè)領(lǐng)域包括市政工程、交通運(yùn)輸、生態(tài)建設(shè)、環(huán)境保護(hù)等方面。近年來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，為了深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換與PPP模式自然而然融合在一起，在此背景下，政府應(yīng)該主要發(fā)揮引導(dǎo)的作用，同時(shí)鼓勵(lì)全社會(huì)積極參與到該模式的合作中去。因此，在新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換背景下，PPP模式將會(huì)迎來(lái)全新的發(fā)展機(jī)遇和挑戰(zhàn)。

2 新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換背景下PPP模式存在的問(wèn)題

（1）PPP項(xiàng)目統(tǒng)籌規(guī)劃工作存在不足。由于國(guó)家政策的鼓勵(lì)和推動(dòng)，在新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換背景下各省PPP項(xiàng)目激增，在地方政府總投資額中也占據(jù)了絕大部分比重。PPP項(xiàng)目的快速發(fā)展使得一些問(wèn)題逐漸凸顯，尤其是統(tǒng)籌規(guī)劃方面。由于缺少科學(xué)、合理的項(xiàng)目統(tǒng)籌規(guī)劃，使得有些地方政府出現(xiàn)了負(fù)債增加等問(wèn)題，還有些地方民營(yíng)企業(yè)呈現(xiàn)擠出效應(yīng)，且問(wèn)題逐步惡化。

（2）PPP項(xiàng)目管理和操作規(guī)范性有待提高。在大力推行PPP模式的時(shí)候，有些地方政府在項(xiàng)目管理和項(xiàng)目操作性方面暴露一些問(wèn)題。一方面，在項(xiàng)目管理方面，沒(méi)有及時(shí)出臺(tái)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的引導(dǎo)原則、適用范圍，對(duì)于PPP項(xiàng)目的管理流程的表述比較模糊，相關(guān)支持措施沒(méi)有完整描述，責(zé)任識(shí)別和信息披露方面也不夠嚴(yán)謹(jǐn);另一方面，在項(xiàng)目操作性方面，沒(méi)有構(gòu)建完整的PPP項(xiàng)目制度體系，尤其是涉及項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)和風(fēng)險(xiǎn)管控等問(wèn)題的時(shí)候沒(méi)有統(tǒng)一性的規(guī)定，規(guī)范性存在漏洞，部分涉及實(shí)際操作的問(wèn)題沒(méi)有及時(shí)提供實(shí)際操作性規(guī)范。除此之外，有些地方政府在推進(jìn)PPP模式的過(guò)程中還出現(xiàn)“政出多門(mén)”的不良現(xiàn)象，影響了該模式推行的效果。

（3）PPP項(xiàng)目推廣的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)不到位。就目前PPP模式的實(shí)踐情況來(lái)看，經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)還是不夠到位，沒(méi)有總結(jié)出示范性的運(yùn)營(yíng)和管理模式。當(dāng)前，比較典型的項(xiàng)目運(yùn)作模式有產(chǎn)業(yè)園、生態(tài)中心等類(lèi)型。有些地方政府也在努力進(jìn)行總結(jié)，但是總的來(lái)說(shuō)，對(duì)于資金管理、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、項(xiàng)目質(zhì)量驗(yàn)收方面的經(jīng)驗(yàn)等還不夠系統(tǒng)，沒(méi)有形成示范性的學(xué)習(xí)范本。

3 新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換背景下PPP模式發(fā)展的對(duì)策

（1）完善PPP項(xiàng)目的統(tǒng)籌規(guī)劃。完善PPP項(xiàng)目的統(tǒng)籌規(guī)劃，是應(yīng)對(duì)新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換背景的首要步驟，只有科學(xué)、合理地進(jìn)行統(tǒng)籌和安排，才能更好地將PPP模式的精髓運(yùn)用到公共部門(mén)的建設(shè)中去。第一，完善PPP項(xiàng)目統(tǒng)籌規(guī)劃，應(yīng)該在組織管理層面統(tǒng)一項(xiàng)目的主管部門(mén)。統(tǒng)一主管部門(mén)主要是根據(jù)新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換的具體要求，設(shè)立PPP項(xiàng)目的專(zhuān)門(mén)管理機(jī)構(gòu)，然后制定整體性實(shí)施規(guī)劃，通盤(pán)考慮各級(jí)地方政府的實(shí)際情況，量力而行，明確各方責(zé)任，防控可能出現(xiàn)的各類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)，避免資源浪費(fèi)。第二，完善PPP項(xiàng)目統(tǒng)籌規(guī)劃，應(yīng)該制定相關(guān)的統(tǒng)籌管理制度。沒(méi)有統(tǒng)一的制度規(guī)范，就容易出現(xiàn)步調(diào)不一致的問(wèn)題，影響項(xiàng)目的推進(jìn)。具體而言，應(yīng)該統(tǒng)一項(xiàng)目評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一項(xiàng)目運(yùn)作過(guò)程的操作規(guī)范，不允許出現(xiàn)假借PPP模式而做其他項(xiàng)目的情況。第三，完善PPP項(xiàng)目統(tǒng)籌規(guī)劃，促進(jìn)統(tǒng)籌項(xiàng)目的平臺(tái)建設(shè)。在新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換背景下，平臺(tái)建設(shè)是推進(jìn)PPP模式的基礎(chǔ)和載體。統(tǒng)籌平臺(tái)建設(shè)，實(shí)際上是將項(xiàng)目管理過(guò)程中所涉及信息和資料共享到平臺(tái)，通過(guò)信息的公開(kāi)完善監(jiān)督機(jī)制，讓PPP模式的項(xiàng)目管理和操作更具公平、公正和公開(kāi)的特點(diǎn)。

（2）健全PPP項(xiàng)目的規(guī)范化管理。規(guī)范化管理是所有項(xiàng)目推進(jìn)的關(guān)鍵保障。PPP模式與其他模式不同，本身就具有較強(qiáng)的復(fù)雜性和多元性，在推進(jìn)的過(guò)程中所遇到的各類(lèi)問(wèn)題可能從未出現(xiàn)。因此，地方政府應(yīng)該重視項(xiàng)目規(guī)范化管理的重要性，提高項(xiàng)目在運(yùn)行和操作中的規(guī)范性。只有這樣，才能更好地實(shí)現(xiàn)新舊動(dòng)能的轉(zhuǎn)換。首先，健全PPP模式的規(guī)范化管理，應(yīng)該將流程規(guī)范化管理放在第一位。通過(guò)完善項(xiàng)目管理制度，將PPP模式中的咨詢服務(wù)、績(jī)效評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)管控等所涉及的具體問(wèn)題進(jìn)行規(guī)范化處理，加強(qiáng)項(xiàng)目的監(jiān)測(cè)和管控，積極發(fā)揮各級(jí)主管部門(mén)對(duì)項(xiàng)目的規(guī)范化管理和控制。其次，健全PPP模式的規(guī)范化管理，要將項(xiàng)目實(shí)際操作環(huán)節(jié)進(jìn)行規(guī)范，加強(qiáng)項(xiàng)目實(shí)施的中后期監(jiān)管力度。一般而言，PPP項(xiàng)目操作分為項(xiàng)目識(shí)別、項(xiàng)目準(zhǔn)備、項(xiàng)目采購(gòu)、項(xiàng)目執(zhí)行以及項(xiàng)目移交等步驟。對(duì)于項(xiàng)目識(shí)別階段而言，要重點(diǎn)關(guān)注項(xiàng)目的可行性研究和評(píng)估，不能單純一刀切，也不能只依靠個(gè)人的決策，而應(yīng)該通過(guò)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)目茖W(xué)論證，以可行性評(píng)估報(bào)告等方式進(jìn)行落實(shí)。對(duì)于項(xiàng)目準(zhǔn)備階段而言，要強(qiáng)調(diào)PPP項(xiàng)目的總設(shè)計(jì)思路，以總設(shè)計(jì)為指導(dǎo)，進(jìn)一步完善項(xiàng)目運(yùn)作方式、采購(gòu)方式以及項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制等環(huán)節(jié)。同時(shí)在確定以上環(huán)節(jié)所涉及的問(wèn)題時(shí)，要以項(xiàng)目自身特點(diǎn)為核心，綜合考慮政府、社會(huì)資本方的利益，而不應(yīng)該只是凸顯政府或社會(huì)方的利益。對(duì)于項(xiàng)目采購(gòu)階段而言，其關(guān)鍵之處在于對(duì)社會(huì)資本方的運(yùn)營(yíng)資質(zhì)的審核，地方政府在選擇社會(huì)資本方的時(shí)候，要打破傳統(tǒng)觀念，選擇最合適的合作方來(lái)共同建設(shè)相應(yīng)的項(xiàng)目。除了對(duì)資本方的資質(zhì)進(jìn)行嚴(yán)格審核之外，還應(yīng)該規(guī)范招標(biāo)工作，盡量以社會(huì)資本方真實(shí)實(shí)力和運(yùn)營(yíng)能力為考核依據(jù)，不應(yīng)該人為設(shè)置進(jìn)入壁壘，將真正符合資質(zhì)的資本方排除在外，對(duì)于項(xiàng)目執(zhí)行階段而言，地方政府應(yīng)該注重項(xiàng)目的落實(shí)，應(yīng)該對(duì)項(xiàng)目資金的使用以及工程質(zhì)量的監(jiān)督予以高度重視，杜絕違規(guī)現(xiàn)象、以次充好現(xiàn)象的出現(xiàn)。對(duì)于項(xiàng)目移交階段而言，地方政府要督促相關(guān)社會(huì)資本方和項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)方及時(shí)移交項(xiàng)目資料和信息，同時(shí)要完善項(xiàng)目移交的準(zhǔn)備工作。地方政府應(yīng)該及時(shí)制定PPP項(xiàng)目移交的操作規(guī)程和標(biāo)準(zhǔn)，尤其是涉及不同行業(yè)的時(shí)候要做好明確的規(guī)定。

（3）加強(qiáng)PPP模式創(chuàng)新。為了加快新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換，PPP模式在推進(jìn)過(guò)程中要強(qiáng)化創(chuàng)新環(huán)節(jié)，不斷摸索新型合作模式，以達(dá)到更充分利用社會(huì)資本的目的。加強(qiáng)PPP模式創(chuàng)新，實(shí)際上是大膽探索新型合作模式，將社會(huì)資本的利用率提高，調(diào)動(dòng)社會(huì)資本參與項(xiàng)目的主動(dòng)性和積極性。第一，實(shí)行PPP項(xiàng)目的分類(lèi)管理，將不同行業(yè)、不同領(lǐng)域的PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié)并積極推廣，通過(guò)分類(lèi)可以提高項(xiàng)目運(yùn)作的效率和質(zhì)量。第二，強(qiáng)調(diào)PPP模式的整合和優(yōu)化，對(duì)于同類(lèi)項(xiàng)目應(yīng)該按照相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行整合，整合的關(guān)鍵在于項(xiàng)目的協(xié)同性和匹配度。而項(xiàng)目的優(yōu)化則是以效率為先，注重項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的質(zhì)量和水平，充分結(jié)合ROT、TOT、BOT等模式，相互借鑒，實(shí)現(xiàn)有機(jī)融合。第三，鼓勵(lì)社會(huì)資本方創(chuàng)新項(xiàng)目運(yùn)作方式，在創(chuàng)新的同時(shí)，要兼顧政治風(fēng)險(xiǎn)、道德風(fēng)險(xiǎn)等隱性風(fēng)險(xiǎn)，積極探索地方政府問(wèn)責(zé)制度，打消地方政府在選擇社會(huì)資本方面的擔(dān)憂和顧慮。

4 結(jié)論與展望

在新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換背景下，PPP模式已經(jīng)成為當(dāng)前政府和社會(huì)資本方合作的典范，由于各方面配套設(shè)施、制度、規(guī)范等問(wèn)題的不完善，該模式的推進(jìn)還需要不斷地創(chuàng)新和探索，未來(lái)的發(fā)展方向應(yīng)該以擴(kuò)大社會(huì)資本方的范圍、合作方式的創(chuàng)新等為主題，逐步進(jìn)行深入。

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[作者簡(jiǎn)介]史繼紅（1988—），女，漢族，山東青州人，本科雙學(xué)位（管理學(xué)學(xué)士、經(jīng)濟(jì)學(xué)學(xué)士），中級(jí)會(huì)計(jì)師，青島紅建投資有限公司財(cái)務(wù)主管，研究方向：項(xiàng)目投融資管理。