養(yǎng)老服務(wù)資金供需狀況調(diào)查研究

摘 要：隨著生活水平的提高，人們對養(yǎng)老服務(wù)需求的層次與結(jié)構(gòu)也呈現(xiàn)遞進且螺旋式上升的趨勢。人們對高質(zhì)量養(yǎng)老服務(wù)的需求日益增多，而對這些需求必須借助政府部門、市場和社會組織的多方合力才能有效予以回應(yīng)。資金多元投入是提升養(yǎng)老服務(wù)供給效能的可行性路徑。因此，對養(yǎng)老服務(wù)資金供需狀況進行深入調(diào)查，以期為構(gòu)建養(yǎng)老服務(wù)資金多元投入路徑奠定基礎(chǔ)。

關(guān)鍵詞：養(yǎng)老服務(wù)資金;供需狀況;調(diào)查研究

中圖分類號：C913.6? ? ? ? 文獻標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2019）34-0086-04

政府引導(dǎo)基金作為一種社會參與養(yǎng)老的有效路徑，在加大養(yǎng)老供給力度、優(yōu)化養(yǎng)老服務(wù)效能、緩解財政壓力等方面發(fā)揮著穿針引線的作用，社會資本通過政府引導(dǎo)資金有效流入并匯聚成規(guī)模效應(yīng)，在提高資金使用效率的同時破解社會資本投資養(yǎng)老領(lǐng)域失靈的難題。

一、養(yǎng)老服務(wù)資金多元投入的背景與內(nèi)涵

第一，養(yǎng)老服務(wù)資金多元投入是蘇州社會經(jīng)濟發(fā)展的客觀需求。隨著蘇州社會經(jīng)濟的快速發(fā)展，傳統(tǒng)模式下養(yǎng)老服務(wù)政府單一供給模式已經(jīng)面臨挑戰(zhàn)。在養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域，人們對養(yǎng)老服務(wù)需求的快速增長與養(yǎng)老服務(wù)供給效能低下的矛盾日益突出，蘇州政府的單一力量無法有效解決養(yǎng)老服務(wù)的新問題、新情況。在蘇州政府職能轉(zhuǎn)型期，政府職能過多的滯留在經(jīng)濟領(lǐng)域，而社會服務(wù)領(lǐng)域介入不夠，特別是在高水平養(yǎng)老服務(wù)方面嚴(yán)重缺位，致使政府養(yǎng)老服務(wù)工作效能低下。加之政府的財力有限，地域之間、城鄉(xiāng)之間和居民收入差距進一步加劇。在此背景下，提高政府養(yǎng)老服務(wù)水平和范圍，充分引導(dǎo)社會資金進入養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)，就成為當(dāng)前蘇州社會經(jīng)濟發(fā)展的必然選擇。

第二，養(yǎng)老服務(wù)資金多元投入是蘇州政府職能轉(zhuǎn)換的必然選擇。新公共管理理論強調(diào)轉(zhuǎn)變政府職能，深入推進政企分開、政資分開、政社分開，構(gòu)建服務(wù)型政府。全能政府的格局已然不適應(yīng)今天的社會環(huán)境和市場格局，因此主張激發(fā)市場和社會組織潛能，形成“一體多元”公共服務(wù)新模式，政府借力推進養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展，使政府養(yǎng)老服務(wù)管理職能回歸本位。隨著社會主義市場經(jīng)濟的快速發(fā)展，傳統(tǒng)的政府計劃管理辦法已無法做到養(yǎng)老服務(wù)的有效供給，這就要求政府理順政府與市場和企業(yè)的關(guān)系，弱化政治職能，提升公共服務(wù)管理職能，由政治主導(dǎo)型向社會服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。借助市場和社會組織供給養(yǎng)老服務(wù)，將政府的養(yǎng)老服務(wù)功能更多地轉(zhuǎn)交給社會組織和市場，既有利于政府職能的順利轉(zhuǎn)型，又能為市場經(jīng)濟的調(diào)整與完善創(chuàng)造條件。

作為蘇州政府提供養(yǎng)老服務(wù)的創(chuàng)新之舉，養(yǎng)老服務(wù)資金多元投入機制既不同于以往的政府單一供給模式，也不屬于養(yǎng)老服務(wù)民營化改革的性質(zhì)，而是兼具公私協(xié)同合作的一種理性選擇。同時，政府工作效率高低是度量政府廉潔的重要指標(biāo)，在養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域引入鯰魚競爭機制，提高和優(yōu)化社會資源配置效能，促使政府機構(gòu)改進管理手段，節(jié)約政府的運行成本，從而有助于清廉政府的建設(shè)。

二、蘇州養(yǎng)老資金供需調(diào)研分析

（一）蘇州養(yǎng)老資金供給側(cè)調(diào)研分析

1.基本養(yǎng)老資金向醫(yī)養(yǎng)融合資金轉(zhuǎn)型發(fā)展。2016年底，蘇州市戶籍人口達到6 781 957人，其中老年人口1 708 816人，比2015年增長52 235人，占戶籍總?cè)丝诘?5.2%，老齡化程度首次超過了25%。蘇州老年人口數(shù)量的快速增長，對醫(yī)療與養(yǎng)老服務(wù)訴求越來越多。過去的五年，蘇州養(yǎng)老和醫(yī)療服務(wù)事業(yè)都得到了快速發(fā)展，實現(xiàn)了下轄六區(qū)四市養(yǎng)老和醫(yī)療服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的基本覆蓋，實施提升養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的三大工程，對政府、社會、行業(yè)組織和個人力量進行整合，精心打造新型養(yǎng)老服務(wù)體系。截至2017年初，蘇州市有232家養(yǎng)老機構(gòu)、66 701張機構(gòu)養(yǎng)老床位，千名老人擁有機構(gòu)養(yǎng)老床位不到39張，養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)從業(yè)人員6 532人，衛(wèi)生機構(gòu)3 175個，衛(wèi)生機構(gòu)床位63 241張，千名老人擁有衛(wèi)生機構(gòu)床位不到37張，衛(wèi)生機構(gòu)從業(yè)人員89 276人。未來三年，力爭達到護理型床位數(shù)占養(yǎng)老機構(gòu)床位總數(shù)超過40%;到2020年，建成醫(yī)養(yǎng)相融合的覆蓋所有在籍老年人的養(yǎng)老服務(wù)體系（見圖1）。

2.養(yǎng)老服務(wù)資金的政府投入廣度和力度逐年增加。蘇州市政府對養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)預(yù)算投入的廣度和力度逐年增加，蘇州市養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)經(jīng)費從2014年將人均經(jīng)費由200元/人提高到260元/人，增長30%，全年養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)支出2 470萬元。同時，引入福利彩票公益資金支持，不斷拓展養(yǎng)老服務(wù)的資金供給網(wǎng)絡(luò)和渠道，養(yǎng)老服務(wù)資金的多元投入框架體系初步成型。截至2016年底，超過6 000萬元福彩公益金投入到蘇州老年人三項保險、民辦養(yǎng)老機構(gòu)建設(shè)補貼、養(yǎng)老護理人員持證獎勵等養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)發(fā)展中。近年來，蘇州市公共服務(wù)采購范圍逐年擴大，采購重心不斷下移，管理制度不斷完善。養(yǎng)老服務(wù)類項目近三年來數(shù)量的增長反映了蘇州市政府采購公共服務(wù)工作重心的轉(zhuǎn)移。相關(guān)調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，蘇州每年新增養(yǎng)老機構(gòu)床位數(shù)都在增加，但是增加的幅度在逐年收窄（如圖2所示），從另一個側(cè)面可以看出政府在養(yǎng)老服務(wù)投入的財政支撐力嚴(yán)重不足，多元化的養(yǎng)老資金投入也將成為必然選擇。

3.養(yǎng)老服務(wù)資金的政府單一投入向多元投入主體轉(zhuǎn)化。伴隨蘇州養(yǎng)老服務(wù)需求持續(xù)增長的是養(yǎng)老服務(wù)供給數(shù)量和質(zhì)量存在嚴(yán)重的缺口，單純依靠公共財政無法滿足老年人對養(yǎng)老服務(wù)的需求?？紤]到養(yǎng)老服務(wù)的公共性、未來人口老齡化對養(yǎng)老體系形成的公共支出壓力等原因，引導(dǎo)社會資本參與養(yǎng)老服務(wù)的投資和運營，以市場化方式發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，是一種符合各方利益的可操作的發(fā)展模式。

2015年蘇州市政府設(shè)立首期5 000萬元的養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展引導(dǎo)基金，2016年又對引導(dǎo)基金管理辦法進行了修訂，引入市場化操作模式，采用政府貼息貸款、融資補貼等具體方式，吸引社會資本投資養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)，進一步提升中小型養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)的投融資能力。

（二）蘇州社區(qū)養(yǎng)老資金需求側(cè)調(diào)研分析

1.蘇州人口指數(shù)進入深度老齡化階段。按照國際上通用分類方法，蘇州已經(jīng)步入“深度老齡化”社會。相關(guān)數(shù)據(jù)分析顯示，蘇州2018—2030年老年人口將快速增長。到2030年，老年人口可能會突破250萬，而且250萬的老齡人群中，將近200萬是獨生子女家庭。老年人對生活照料和醫(yī)療服務(wù)的需求高度疊加，造成養(yǎng)老需求與服務(wù)供給不匹配、市場發(fā)育不健全等問題日益突出。數(shù)據(jù)顯示，蘇州市2014—2016年戶籍人口總數(shù)從661.07人上升到678.20人，增幅2.59%。而全市老齡人口從159.19人增加到170.88人，增幅高達7.34%，老齡人口的增長幅度是人口增長幅度的3倍（如圖3所示）。

2.蘇州市老齡人口分布不均。從全市看，老齡化程度最高的是太倉市，老齡人口超過30%，達30.55%，環(huán)比增長2.07%。常熟市和姑蘇區(qū)的老齡化也即將接近30%，分別達29.15%和29.12%，蘇州下轄各區(qū)市，人口老齡化增幅普遍加快（如圖4所示）。

3.超高年齡人口數(shù)量占比逐年提高。蘇州老齡人口在增加的同時，超高年齡的人口數(shù)量也在高比例增加，80歲以上老人數(shù)在老齡人口中的占比已由2014年的23.91%增長到2016年的25.96%，具體增長幅度（如圖5所示）。截至2016年底，蘇州共有百歲老人573人，比2015年新增60人。蘇州老年人口的增加使得老年人口撫養(yǎng)比由2014年末的21.7%上升至2016年末的25.2%，上升3.5個百分點。同時，二胎政策的開放，新生兒的數(shù)量也在大量增加，少兒人口撫養(yǎng)比和老年人口撫養(yǎng)比雙增導(dǎo)致勞動力絕對量減少、養(yǎng)老負擔(dān)量在不斷加劇。與當(dāng)期形勢形成鮮明對比的是，蘇州市養(yǎng)老服務(wù)多元供給主體機制尚未發(fā)揮出相對優(yōu)勢，從業(yè)人員專業(yè)素質(zhì)不高，養(yǎng)老服務(wù)有效供給不足，養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)占比不高，老年消費市場尚未充分形成等問題。對此，必須高度重視，認(rèn)真予以解決。

4.養(yǎng)老服務(wù)訴求多元化。我們通過相關(guān)問卷調(diào)查，并對有效數(shù)據(jù)進行分析得出：蘇州老年人有將近38%希望增加對老年公寓的財政補貼，降低養(yǎng)老的收費水平，33.8%希望提高護理人員的培訓(xùn)投入，提升養(yǎng)老服務(wù)品質(zhì)，26.8%希望增加普通養(yǎng)老機構(gòu)的投入，惠及更多的養(yǎng)老需求，只有9.9%希望增加高級養(yǎng)老機構(gòu)的投入，提高老年公寓的檔次。

5.養(yǎng)老服務(wù)資金支出與服務(wù)方式選擇。近50%的調(diào)查者認(rèn)為養(yǎng)老服務(wù)支出不能超過5萬元，39.4%的人認(rèn)為養(yǎng)老服務(wù)開支在5萬～10萬元是可以接受的，養(yǎng)老服務(wù)年度開支在10萬～20元的占比超過10%，達到11.3%，只有1.4%的人能夠接受年度養(yǎng)老服務(wù)20萬元的支出。在養(yǎng)老服務(wù)方式的選擇上，有46.5%的被調(diào)查者選擇社區(qū)居家養(yǎng)老，31%的人傾向傳統(tǒng)居家養(yǎng)老，主動選擇機構(gòu)養(yǎng)老的人占比不到20%。在具體的走訪和訪談中，我們得知，新型養(yǎng)老服務(wù)沒有真正形成，社區(qū)和機構(gòu)養(yǎng)老模式對老年人吸引力不足。

三、結(jié)束語

未來社會養(yǎng)老服務(wù)資金體系中，社會資本的比重將會越來越多，政府引導(dǎo)資金發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)模式也將會在地方政府運用，隨著福利社會化的快速發(fā)展，完全依靠財政支撐養(yǎng)老服務(wù)模式已經(jīng)不能滿足養(yǎng)老市場多元化發(fā)展需求?？紤]到養(yǎng)老服務(wù)的公共性、未來人口老齡化對于中國養(yǎng)老體系形成的公共支出壓力等原因，以政府基金引導(dǎo)社會資本參與養(yǎng)老服務(wù)模式的投資和運營，以市場化方式發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，是一種符合各方利益的可操作的發(fā)展模式。

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