黑龍江省林區(qū)橫向生態(tài)補(bǔ)償市場(chǎng)化路徑探析

宋陽(yáng) 王有志 王媛

摘? ?要：基于橫向生態(tài)補(bǔ)償理念，探究黑龍江省林區(qū)生態(tài)補(bǔ)償市場(chǎng)化機(jī)制，界定橫向生態(tài)補(bǔ)償市場(chǎng)化內(nèi)涵、外延，追溯形成動(dòng)因，明確補(bǔ)償主體、客體及補(bǔ)償機(jī)制，并提出具體保障措施。以拓展林區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制研究視野，為解決“三林”問題的政策設(shè)計(jì)提供理論支撐。

關(guān)鍵詞：黑龍江省林區(qū);生態(tài)補(bǔ)償;市場(chǎng)化

中圖分類號(hào)：F307.2? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號(hào)：1673-291X（2019）35-0151-02

引言

森林生態(tài)補(bǔ)償是提高林區(qū)森林生態(tài)建設(shè)的積極性、維護(hù)林地所有者合法經(jīng)濟(jì)利益、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)保護(hù)“雙贏”的關(guān)鍵性措施，林區(qū)生態(tài)補(bǔ)償問題關(guān)系到國(guó)家生態(tài)安全及生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)程。黨的十九大報(bào)告特別提出要“建立市場(chǎng)化、多元化的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制”。2018年12月，國(guó)家發(fā)展改革委等九部委聯(lián)合印發(fā)了《建立市場(chǎng)化、多元化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制行動(dòng)計(jì)劃》，這是建立、健全我國(guó)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的頂層設(shè)計(jì)。橫向生態(tài)補(bǔ)償是對(duì)我國(guó)原有生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的創(chuàng)新，市場(chǎng)化是橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹匾较?。林區(qū)橫向生態(tài)補(bǔ)償應(yīng)以縱向生態(tài)補(bǔ)償為基礎(chǔ)，堅(jiān)持代內(nèi)公平與代際公平的基本原則，以形成林區(qū)自生能力為落腳點(diǎn)，拓展林區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制研究視野，為解決“三林”問題的政策設(shè)計(jì)提供理論支撐。

一、國(guó)內(nèi)外林區(qū)生態(tài)補(bǔ)償市場(chǎng)化理論與實(shí)踐

國(guó)內(nèi)對(duì)于橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)难芯坑蓙硪丫?，早期的研究主要集中在生態(tài)補(bǔ)償概念、機(jī)制、標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)施途徑等方面。杜振華等（2004）建議通過地方政府間通過轉(zhuǎn)移支付的方式實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償。“地區(qū)間建立橫向生態(tài)補(bǔ)償制度研究”課題組（2015）認(rèn)為，橫向生態(tài)補(bǔ)償具有“受益區(qū)與補(bǔ)償區(qū)不存在隸屬關(guān)系，受益關(guān)系明確?！皣?guó)家發(fā)展改革委國(guó)土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所課題組”（2015）就“誰(shuí)來補(bǔ)、補(bǔ)給誰(shuí)、補(bǔ)多少、如何補(bǔ)”等內(nèi)容制定橫向生態(tài)補(bǔ)償制度框架。齊曄（2015）認(rèn)為，中國(guó)“雙重”市場(chǎng)失靈急需生態(tài)補(bǔ)償市場(chǎng)，市場(chǎng)與政府“雙輪”驅(qū)動(dòng)。董小君（2009）認(rèn)為，以橫向生態(tài)補(bǔ)償是一項(xiàng)非帕累托改進(jìn)，它可以改變既得利益格局，實(shí)現(xiàn)地區(qū)間公共服務(wù)水平均等化。國(guó)外方面，Scherr（2008）認(rèn)為，森林生態(tài)服務(wù)市場(chǎng)化是實(shí)現(xiàn)保護(hù)與合理利用森材資源的有效途徑。Katoomba（2014）深入研究了建立與開發(fā)森林生態(tài)服務(wù)市場(chǎng)關(guān)鍵問題、主要步驟以及制度法律環(huán)境。實(shí)踐方面，哥斯達(dá)黎加的環(huán)境付費(fèi)項(xiàng)目、澳大利亞和新西蘭的碳交易市場(chǎng)林業(yè)生態(tài)效益補(bǔ)償制度，已走在了生態(tài)補(bǔ)償市場(chǎng)化的前列。W.nscher等（2011）認(rèn)為，生態(tài)服務(wù)具有空間性，應(yīng)按照成本的空間差異來配置補(bǔ)償資金。

從現(xiàn)有研究成果看，國(guó)外關(guān)于橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)难芯慷嗉杏诹饔蛏鷳B(tài)補(bǔ)償，相對(duì)于我國(guó)資源所有制而言，國(guó)外生態(tài)資源具有產(chǎn)權(quán)較為明晰的優(yōu)勢(shì)，但對(duì)于林業(yè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)难芯砍晒陨燥@不足。國(guó)內(nèi)橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)难芯繋в懈胶晚攲釉O(shè)計(jì)的意味，所用理論也基本是國(guó)外的外部性、公共產(chǎn)品等，且相關(guān)研究只涉及補(bǔ)償本身，而對(duì)于補(bǔ)償?shù)谋驹葱阅康恼J(rèn)識(shí)仍顯不夠深入;一般性的橫向生態(tài)補(bǔ)償研究在應(yīng)用于具體地區(qū)、具體生態(tài)資源方面仍顯解釋力不足，比如，關(guān)于林區(qū)提供的生態(tài)服務(wù)，雖然對(duì)于補(bǔ)償依據(jù)方面的認(rèn)識(shí)較為一致，但對(duì)于具體補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)識(shí)不到位，歸根結(jié)底，就是因?yàn)榱謽I(yè)生態(tài)資源的產(chǎn)權(quán)太過分散。橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)谋驹葱砸饬x在于消除區(qū)域不平等，只有這樣，才能實(shí)現(xiàn)補(bǔ)償?shù)哪康?，化被?dòng)補(bǔ)償為自主發(fā)展，最終實(shí)現(xiàn)全局性的可持續(xù)發(fā)展。

二、黑龍江省林區(qū)橫向生態(tài)補(bǔ)償市場(chǎng)化的自覺缺失

黑龍江省是全國(guó)重點(diǎn)林區(qū)之一，全省林地面積2 617萬(wàn)公頃（全國(guó)第4位），森林面積2 145萬(wàn)公頃（全國(guó)第2位），森林蓄積量20.52億立方米（全國(guó)第4位），森林覆蓋率47.21%（全國(guó)第9位）。黑龍江省林區(qū)具有涵養(yǎng)水源、保育土壤、固碳釋氧、營(yíng)養(yǎng)物質(zhì)積累、凈化大氣環(huán)境、生物多樣性保育、森林防護(hù)和森林游憩等8項(xiàng)生態(tài)功能，其森林生態(tài)效益價(jià)值達(dá)1.2萬(wàn)多億元，位居全國(guó)第三位。黑龍江省林區(qū)現(xiàn)有的生態(tài)補(bǔ)償政策有：天保工程區(qū)森林付與、管護(hù)補(bǔ)償，公益林的營(yíng)造、撫育、保護(hù)和管理補(bǔ)償，林地造林等等。分析目前的黑龍江省林區(qū)生態(tài)補(bǔ)償狀況可以看出，（1）補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低。補(bǔ)嘗金標(biāo)準(zhǔn)一直沿用2001年的國(guó)家級(jí)公益林每年每畝5元，集體及個(gè)人公益林每年每畝10元，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于公益林的直接經(jīng)濟(jì)價(jià)值。（2）補(bǔ)償渠道單一。目前對(duì)林區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償主要來源于中央財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付，匹配數(shù)量較少的省財(cái)政支持，集中在森林資源的撫育及管理方面。（3）尚未形成多渠道補(bǔ)償機(jī)制。生態(tài)補(bǔ)償政策往往只是國(guó)家在建的重點(diǎn)生態(tài)工程中的幾項(xiàng)條款或規(guī)定，是對(duì)其他政策的補(bǔ)充或支持。現(xiàn)有政策主要是從森林資源的管護(hù)和培育方面給予補(bǔ)償，而林區(qū)建設(shè)涉及面廣，包括林區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)等多維度建設(shè)，單方面補(bǔ)償不足以滿足林區(qū)建設(shè)的多方面需求。

三、黑龍江省林區(qū)生態(tài)補(bǔ)償市場(chǎng)化機(jī)制框架設(shè)計(jì)

綠水青山就是金山銀山。生態(tài)服務(wù)的價(jià)值須要得到認(rèn)可和體現(xiàn)。所謂橫向生態(tài)補(bǔ)償市場(chǎng)化，即生態(tài)效益受償者與補(bǔ)償者不存在行政隸屬關(guān)系，二者按市場(chǎng)規(guī)則將生態(tài)服務(wù)功能或生態(tài)產(chǎn)品定價(jià)，由補(bǔ)償者（受益者）向受償者（生態(tài)效益提供者）購(gòu)買的方式所進(jìn)行的補(bǔ)償。以橫向生態(tài)補(bǔ)償市場(chǎng)化為切入點(diǎn)，更能體現(xiàn)“誰(shuí)受益，誰(shuí)補(bǔ)償，誰(shuí)破壞，誰(shuí)恢復(fù)”的原則，并圍繞“誰(shuí)來補(bǔ)，補(bǔ)給誰(shuí)，怎樣補(bǔ)”研究黑龍江省林區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制體系。

（一）補(bǔ)償主體

明確“誰(shuí)來補(bǔ)”，即補(bǔ)償主體，其獲得了生態(tài)效益正的外部性。使用者付費(fèi)這一原則應(yīng)該在此處體現(xiàn)出來，補(bǔ)償主體要承擔(dān)生態(tài)建設(shè)的成本。林區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w和客體利益關(guān)系明確，但是，森林資源生態(tài)效益具有正外部性和非排他性，補(bǔ)償主體也就是受益方內(nèi)具體的受益人難以確定，因此，需要生態(tài)效益受益地區(qū)政府作為補(bǔ)償主體對(duì)林區(qū)進(jìn)行補(bǔ)償，尤其是中央政府的參與。林區(qū)橫向生態(tài)補(bǔ)償應(yīng)該是一種縱向補(bǔ)償與橫向補(bǔ)償相結(jié)合的補(bǔ)償形式。

（二）補(bǔ)償客體

明確“補(bǔ)給誰(shuí)”，即補(bǔ)償客體。生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?duì)象是森林生態(tài)資源的提供者。界定林業(yè)生態(tài)資源產(chǎn)權(quán)是明確生態(tài)補(bǔ)償對(duì)象的基礎(chǔ)，也是進(jìn)行生態(tài)資源市場(chǎng)交易的前提。對(duì)于林區(qū)橫向生態(tài)補(bǔ)償，由于林區(qū)的產(chǎn)權(quán)分散強(qiáng)烈，不能形成明確的受償主體，林業(yè)生態(tài)資源的產(chǎn)權(quán)更加難以確定，森林碳匯市場(chǎng)化實(shí)踐充分證明這一點(diǎn)。因此，要盡快明確森林資源產(chǎn)權(quán)，明確生態(tài)資源的“主人”，即補(bǔ)償對(duì)象。

（三）補(bǔ)償機(jī)制

林區(qū)橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制體系主要包括：總量控制機(jī)制。沒有總量控制機(jī)制，就不能形成對(duì)于企業(yè)和社會(huì)個(gè)人的強(qiáng)約束，進(jìn)而不能突破搭便車，不能阻止公共資源租金問題。生態(tài)損益監(jiān)督機(jī)制。建立有效的生態(tài)損益監(jiān)督體系，對(duì)于區(qū)域行政長(zhǎng)官的考核要納入當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)質(zhì)量指標(biāo)，對(duì)于受償主體以及補(bǔ)償實(shí)施方的行為嚴(yán)格監(jiān)督，并作為參與生態(tài)補(bǔ)償?shù)目己藰?biāo)準(zhǔn)。補(bǔ)償主體競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。在總量控制機(jī)制下，利用市場(chǎng)化激勵(lì)手段，獎(jiǎng)勵(lì)生態(tài)資源節(jié)約、給予補(bǔ)償價(jià)格優(yōu)惠，對(duì)于社會(huì)個(gè)人建立個(gè)人生態(tài)信用賬戶作為獲得其他公共產(chǎn)品和服務(wù)的憑證之一。補(bǔ)償質(zhì)量考核機(jī)制。對(duì)于受償主體的補(bǔ)償質(zhì)量主要在地區(qū)人均收入、就業(yè)率、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整以及人口素質(zhì)等方面進(jìn)行考核，考核結(jié)果作為雙方工作質(zhì)量的考核指標(biāo)。

四、黑龍江省林區(qū)橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的保障措施

（一）完善生態(tài)補(bǔ)償法律法規(guī)，為橫向生態(tài)補(bǔ)償市場(chǎng)化提供立法保障

我國(guó)現(xiàn)有與森林生態(tài)補(bǔ)償有關(guān)的法案有《中央森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金管理辦法》、《環(huán)境基本法》和《森林法》，但這些法案法律地位較低，暫且不能解決深層次的問題。建議國(guó)務(wù)院盡快出臺(tái)《關(guān)于建立健全生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的若干意見》，細(xì)化林區(qū)橫向生態(tài)補(bǔ)償，并擇機(jī)出臺(tái)《生態(tài)補(bǔ)償法》，使橫向生態(tài)補(bǔ)償市場(chǎng)化做到有法可依。

（二）深化林權(quán)改革以明晰產(chǎn)權(quán)制度，明確生態(tài)產(chǎn)品的產(chǎn)權(quán)主體，為補(bǔ)償對(duì)象提供制度支撐

完善的森林資源產(chǎn)權(quán)制度是生態(tài)資源市場(chǎng)化交易的前提。林權(quán)改革是林業(yè)管理體制改革的基礎(chǔ)和關(guān)鍵，加快推進(jìn)森林資源產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)，構(gòu)建所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)“四權(quán)分置”的產(chǎn)權(quán)體系，加快推進(jìn)林區(qū)建立橫向生態(tài)補(bǔ)償制度。

（三）加大對(duì)于橫向生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)技術(shù)扶持力度，提高先進(jìn)適用技術(shù)的應(yīng)用

強(qiáng)化與橫向生態(tài)補(bǔ)償有關(guān)的科技支撐體系建設(shè)，科學(xué)設(shè)計(jì)橫向生態(tài)補(bǔ)償制度，使其有效實(shí)施、有力監(jiān)管。探索科學(xué)合理、現(xiàn)實(shí)可行的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，在林業(yè)碳匯市場(chǎng)化交易方面加強(qiáng)理論和實(shí)踐研究。

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