對垂直管理單位貫徹落實政府采購政策研究

賈婕

摘 要：政府采購近年來逐步從生澀走向成熟，相關(guān)的政府采購法律也逐步推廣和完善，政府采購管理日趨重要。運用科學(xué)規(guī)范的集采方法，營造良好的采購環(huán)境，引入第三方競爭機制，提高采購環(huán)節(jié)的高效性實效性，同時，反作用于政府采購政策更加完善具體。本文擬通過對政府采購管理全過程具體化的研究，提出完善垂直管理單位政府采購管理的對策。

關(guān)鍵詞：垂管管理? 政府采購? 政府采購政策

一、研究背景

經(jīng)過數(shù)十年《中華人民共和國政府采購法》的實行，通過在實踐中不斷檢驗和校正，政府采購管理制度趨于完善，采購環(huán)節(jié)趨于完整，政府釆購管理告別了過去的主觀化、教條化、邁向科學(xué)化、信息化的道路發(fā)展。因為政府采購起源發(fā)展較晚，與發(fā)達國家早已存在完善的政府采購制度相比，在規(guī)范管理、法規(guī)要求、監(jiān)督控制等方面還有明顯不足，同時由于各國國情不同，完全照搬照抄也不適用于符合中國國情的政府采購?，F(xiàn)階段來說，政府采購無法做到透明性與保密性相協(xié)調(diào)，法規(guī)運用規(guī)范性和效率性不能平衡，成本與收益不能兼顧，高價高成本與低價效能低無法兼顧。

二、垂管單位政府釆購管理目前存在的問題

（一）采購機構(gòu)設(shè)置重復(fù)性冗長性

各單位綜合考慮人員情況及工作需要，條件充分的單位組織建立集釆中心，其他單位選擇建立集釆領(lǐng)導(dǎo)工作小組并兼顧辦公室和會計財務(wù)人員。會計人員從政府采購過程出發(fā)：提出需求、測定預(yù)算、立項申報、組織開展招投標(biāo)、項目實施、貨款按期支付、甚至是最終驗收，全過程參與實施，兼顧財權(quán)事權(quán)，對于條件好，人員配備齊全，組織機構(gòu)完善的單位，成立了專門的集采中心，專門負責(zé)采購工作，對于其他條件不具備的單位，管理混亂，財事權(quán)不能分離，本身負責(zé)組織實施采購，同時也負責(zé)監(jiān)督管理。

（二）采購預(yù)算編制不規(guī)范

政府采購預(yù)算在整個單位全面預(yù)算中占有不可或缺的比重，關(guān)系到單位的系統(tǒng)化、日?；С?，該預(yù)算具體涉及單位公用支出和項目支出，是整體預(yù)算的細化，要求嚴(yán)謹(jǐn)性，單從制度層面難以約束，且作為單位預(yù)算中的一部分未得到應(yīng)有的注重，因而預(yù)算編制存在片面化、主觀化，隨意性較大，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行存在偏差。

（三）績效評價體系不完善

通常中央垂管單位選擇績效結(jié)果評價作為預(yù)算執(zhí)行的效果進行衡量比較。極少單位設(shè)定額外的個性指標(biāo)，設(shè)定本次項目執(zhí)行的進度、成效、節(jié)約率等指標(biāo)，其余單位仍選擇系統(tǒng)化、標(biāo)準(zhǔn)化的指標(biāo)進行分析。存在直屬上級預(yù)算單位直接管轄的二級中央垂管單位，部分涉及整個系統(tǒng)內(nèi)的集中采購?fù)ǔＳ煽偛孔鳛榻M織方，實施計劃采購，但是對于采購產(chǎn)品的真正使用者來說，反而對產(chǎn)品的效果和質(zhì)量人微言輕，此外，大多數(shù)產(chǎn)品并非屬于一次性消耗品，但對采購結(jié)果的績效評價卻一錘定音，缺少后續(xù)持續(xù)性、跟蹤性的評價，以及由下到上的評價匯總渠道。

（四）二級垂管單位缺少監(jiān)督力度

中央垂管單位直接發(fā)起的系統(tǒng)內(nèi)采購，作為二級垂管單位，通常負責(zé)產(chǎn)品的數(shù)量和計劃上報，采購活動由中央單位統(tǒng)一開展，因隸屬于采購部門下級，可能在需求的報送和上級部門理解方面存在偏差，出現(xiàn)采購問題時，二級垂管單位不便于提出采購問題和采購建議，或者中央垂管單位不便于因個別問題而修改適用于整體的采購方案，采購評價信息系統(tǒng)沒有及時設(shè)立反饋和提議機制，無法實時體現(xiàn)使用者的用后評價。

三、中央垂管單位政府釆購管理的對策研究

（一）完善采購機構(gòu)和人員配置

大多數(shù)政府機構(gòu)的采取的集采單位設(shè)置，設(shè)置在財會部門，不符合“財事權(quán)”分離的要求。集中采購在預(yù)算執(zhí)行當(dāng)中占據(jù)舉足輕重的地位，大部分職能部門的工作離不開政府采購，將采購部門分離是時代要求，也是必然趨勢，同時滿足“管采分離”。

設(shè)立單獨的采購部門，負責(zé)上下級單位政府采購的審批以及本單位采購需求、采購計劃、項目實施和采購數(shù)據(jù)的匯總，協(xié)調(diào)配合各部門，實施本級采購，配備專門的集采人員，不得與其他部門兼職。

財會部門可作為監(jiān)督部門，作為第三方對采購活動進行督導(dǎo)，負責(zé)費用的審批和驗收等工作，協(xié)調(diào)采購部門人員進行審核，此外對下級部門的采購活動進行監(jiān)督評價。對采購流程活動進行整體監(jiān)督，接受第三方部門的投訴受理，按照職責(zé)權(quán)限對采購部門進行定期檢查。形成集采部門、財會部門，雙向?qū)樱橹?，互為監(jiān)督。

（二）加強采購管理

1、明確細分采購流程

采購預(yù)算作為單位總預(yù)算的一大部門，隨著職責(zé)的明確分化，采購預(yù)算越發(fā)重要。各部門預(yù)算細化為基本預(yù)算和支出預(yù)算兩部分，貨物和服務(wù)類等支出占據(jù)集中采購大部分支出，支出活動又與日常職能部門工作密切相連，存在業(yè)務(wù)部門與財務(wù)部門的信息系統(tǒng)不相通的情況，數(shù)據(jù)得不到及時的共享，增大了溝通成本，導(dǎo)致預(yù)算編制不準(zhǔn)確。

2、分類審批流程

為更加貼合日常采購需求，避免因溝通等原因造成的資源浪費現(xiàn)象，對日常采購頻繁的貨物、服務(wù)、工程等對象，按照采購頻率分為一般需求和臨時需求，分別確認(rèn)審批標(biāo)準(zhǔn)流程等。

建議建立集采系統(tǒng)和固定資產(chǎn)系統(tǒng)相互關(guān)聯(lián)，對使用期限內(nèi)的設(shè)備進行跟蹤評價，同時，也可參考固定資產(chǎn)系統(tǒng)中設(shè)備使用情況，作出需求測試。通過對現(xiàn)有設(shè)備使用情況進行評價，采用使用年限、報廢率、使用數(shù)量、評價質(zhì)量等因素，進行大數(shù)據(jù)規(guī)范化總結(jié)歸納，明確各類產(chǎn)品需要更新?lián)Q代的時間，對需要采購的其他類別設(shè)備，進行同類對比，已達到節(jié)約采購資源，優(yōu)化資源配置的作用。在固定資產(chǎn)系統(tǒng)中達到使用年限的，集采系統(tǒng)自動抓取，與其他類別產(chǎn)品進行類比評價，以此為依據(jù)提供采購建議。

（三）完善采購績效評價體系

通過設(shè)立績效評價指標(biāo)體系，緊密結(jié)合兼顧財務(wù)性指標(biāo)與非財務(wù)性指標(biāo)，在集采預(yù)算財務(wù)支出中，日?；ňS修、大型修繕、電子設(shè)備采購等項目皆可運用零基預(yù)算。對于一些經(jīng)常采購的項目，可以同時借鑒以往績效評價監(jiān)督體系，同時進行橫向?qū)Ρ?，明確進步點和創(chuàng)新點。

根據(jù)項目的不同采用不同的績效考核指標(biāo)，設(shè)立多部門聯(lián)動的科學(xué)評價體系。設(shè)立績效目標(biāo)主要考慮：一是各部門職能工作需要，注重事務(wù)發(fā)展的需求性，設(shè)立站在全單位層面上的發(fā)展規(guī)劃，不能片面的只反映本部門情況;二是根據(jù)不同的采購項目設(shè)立不同的評價體系，避免一套評價體系用于單位各個層面績效評價，加入細化指標(biāo)，采用定性與定量相結(jié)合，定量為主，定性為輔的評價模式，設(shè)定專屬于本項目的個性化評價指標(biāo)體系。三是充分進行調(diào)研論證，綜合考慮使用部門的意見，適當(dāng)延長績效評價的時期，使績效評價結(jié)果覆蓋項目的使用周期。

（四）設(shè)立采購監(jiān)督機制

作為基層實際采購用品的使用者，為充分發(fā)揮采購監(jiān)督人和評價者的作用，在實施集中采購活動中，通過采購平臺，將意見和建議報回中央政府部門，建立由“基層到上級”的反饋通道。通過這一平臺的設(shè)立，一是便于采購主體充分考慮下級使用部門意見，方便集采信息公開透明，下級部門及時了解已處于流程中的政府采購計劃，提出合理的需求。二是通過采購平臺的設(shè)立，便于招標(biāo)公告、中標(biāo)文件等資料在上下級間進行流轉(zhuǎn)，避免造成集采資料不全面。三是便于上級主管單位在本級實施采購中，更好的行使監(jiān)督員的作用，對基層集中采購做到心中有數(shù)。同時，便于單位其他事權(quán)部門加入，跟蹤采購流程，及時反饋使用意見，有利于績效評價指標(biāo)的填報和匯總。其他同級部門有類似采購活動，也可通過平臺進行借鑒，交流。