管資本背景下國有資本授權(quán)經(jīng)營體制改革理論與實踐

【摘要】 ?黨的十九大提出，要完善各類國有資產(chǎn)管理體制，改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制，加快國有經(jīng)濟(jì)布局優(yōu)化、結(jié)構(gòu)調(diào)整、戰(zhàn)略性重組、促進(jìn)國有資本保值增值，推動國有資本做強(qiáng)做優(yōu)做大，有效防止國有資產(chǎn)流失?！秶鴦?wù)院國資委以管資本為主推進(jìn)職能轉(zhuǎn)變方案》中明確提出：國有資產(chǎn)監(jiān)管要加快實現(xiàn)由“管企業(yè)”為主向“管資本”為主轉(zhuǎn)變。在這種背景下，如何加快推進(jìn)國有資本授權(quán)經(jīng)營體制改革，探索行之有效的改革思路與路徑，成為國有企業(yè)改革和國有資產(chǎn)管理體制改革亟待研究的重要內(nèi)容。文章系統(tǒng)介紹了國有資本授權(quán)經(jīng)營相關(guān)理論、國有資本授權(quán)經(jīng)營體制的歷史沿革及經(jīng)驗借鑒，并密切結(jié)合我國國企改革和國資管理體制改革的實際情況，深入研究分析了在當(dāng)前國資監(jiān)管部門職能向“管資本”轉(zhuǎn)變的大趨勢下，如何有效推進(jìn)國有資本授權(quán)經(jīng)營體制改革問題。

【關(guān)鍵詞】 ?國有資本;管理體制;授權(quán)經(jīng)營;改革

【中圖分類號】 ?F275 ?【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】 ?A ?【文章編號】1002-5812（2019）23-0004-07

一、引言

改革開放以來，我國國有企業(yè)改革發(fā)展取得了令人矚目的成就，但在改革過程中仍存在著如國有資產(chǎn)監(jiān)管體制不完善、國有資本授權(quán)經(jīng)營體制不健全、現(xiàn)代企業(yè)制度尚未真正形成等一系列亟待解決的矛盾和問題。

黨的十九大提出，要完善各類國有資產(chǎn)管理體制，改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制，加快國有經(jīng)濟(jì)布局優(yōu)化、結(jié)構(gòu)調(diào)整、戰(zhàn)略性重組、促進(jìn)國有資本保值增值，推動國有資本做強(qiáng)做優(yōu)做大，有效防止國有資產(chǎn)流失?！秶鴦?wù)院國資委以管資本為主推進(jìn)職能轉(zhuǎn)變方案》中明確提出：國有資產(chǎn)監(jiān)管要加快實現(xiàn)由“管企業(yè)”為主向“管資本”為主轉(zhuǎn)變。在這種背景下，如何加快推進(jìn)國有資本授權(quán)經(jīng)營體制改革，探索行之有效的改革思路與路徑，成為國有企業(yè)改革和國有資產(chǎn)管理體制改革亟待研究的重要內(nèi)容。

國有資本授權(quán)經(jīng)營體制改革，是在當(dāng)前管資本背景下完善國有資產(chǎn)監(jiān)督管理體制的重要內(nèi)容，也是黨和國家推進(jìn)全面深化改革的一項重要舉措。國有資本授權(quán)經(jīng)營體制改革以國有資本投資、運(yùn)營公司建設(shè)為重要途徑，構(gòu)建國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)—國有資本投資、運(yùn)營公司—國有企業(yè)三層架構(gòu)，以資本為紐帶進(jìn)行授權(quán)，明確界定政府、國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)、國有資本投資、運(yùn)營公司和國有企業(yè)之間關(guān)系。

國有資本授權(quán)經(jīng)營的關(guān)鍵是國有資本出資人的授權(quán)，授權(quán)范圍從經(jīng)營權(quán)、法人財產(chǎn)權(quán)到股東部分權(quán)力的轉(zhuǎn)變，授權(quán)對象從國有資產(chǎn)到國有資本的轉(zhuǎn)變，這是我國國有資產(chǎn)監(jiān)管理念的重大轉(zhuǎn)變，也是監(jiān)管方式適應(yīng)市場化改革的必然要求。國有企業(yè)必須建立現(xiàn)代國有企業(yè)制度，重點推進(jìn)混合所有制改革和完善公司治理，探索職業(yè)經(jīng)理人制度、弘揚(yáng)企業(yè)家精神、加強(qiáng)黨對國有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)，建立國有資本投資、運(yùn)營公司的有效治理機(jī)制。

二、國有資本授權(quán)經(jīng)營相關(guān)理論

關(guān)于國有資本授權(quán)經(jīng)營的相關(guān)理論，主要有產(chǎn)權(quán)理論、委托代理論和現(xiàn)代企業(yè)理論三種。產(chǎn)權(quán)理論認(rèn)為產(chǎn)權(quán)是與所有權(quán)分離的經(jīng)濟(jì)權(quán)利集合，國有資本具有公益性和經(jīng)濟(jì)性的雙重屬性，應(yīng)通過對國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)中各項經(jīng)濟(jì)權(quán)利的合理配置，建立有效的產(chǎn)權(quán)制度;委托代理理論認(rèn)為應(yīng)當(dāng)將所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)相分離，將經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)移至具有專業(yè)知識的人才來管理，但所有者依然保有對財產(chǎn)的追索權(quán)，在合理安排多層級控制權(quán)和剩余索取權(quán)的基礎(chǔ)上，形成國有資本授權(quán)經(jīng)營鏈條;現(xiàn)代企業(yè)理論認(rèn)為推動國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)改革，必須引入外部資本推動混合所有制改革，合理安排所有權(quán)，降低交易成本，最終提高國有企業(yè)的治理水平。

（一）基于產(chǎn)權(quán)理論的國有資本屬性分析

產(chǎn)權(quán)理論是現(xiàn)代制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的基礎(chǔ)理論，產(chǎn)權(quán)理論學(xué)者認(rèn)為合理安排產(chǎn)權(quán)制度可以降低企業(yè)運(yùn)營與市場經(jīng)營過程中的交易成本，從而解決國有企業(yè)中存在的產(chǎn)權(quán)不明晰、經(jīng)營效率低、所有者缺位等問題。當(dāng)前國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)改革爭論的本質(zhì)體現(xiàn)在兩個方面：一是產(chǎn)權(quán)私有化和公有化的效率之爭;二是國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)私有化改制是否會對社會主義性質(zhì)產(chǎn)生影響之爭。單純參考西方產(chǎn)權(quán)理論觀點顯然忽視了社會主義制度下國有企業(yè)的社會性質(zhì)和功能，西方學(xué)者不完全了解我國政府在社會主義制度下對國有企業(yè)的戰(zhàn)略定位，更沒有看到自改革開放以來，我國有一大批優(yōu)秀的國有企業(yè)脫穎而出。

多年來改革開放的事實和實踐表明，推動國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)多元化改革，推動國有資產(chǎn)管理體制由“管企業(yè)”向“管資本”轉(zhuǎn)變，大力發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)國企資本多元化，完善國企治理結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)國企內(nèi)部約束，提高企業(yè)的核心競爭力，讓企業(yè)在經(jīng)營過程中的各項活動更有效率，是打破上述理論有效推進(jìn)授權(quán)經(jīng)營體制改革的有效途徑。

（二）基于代理理論的國有資本授權(quán)關(guān)系分析

委托代理理論是公司治理理論的重要組成部分之一，該理論將所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)相分離，也導(dǎo)致了很多委托代理問題。在我國，國有企業(yè)存在的委托代理問題主要表現(xiàn)為：第一，國有企業(yè)的所有者是一個抽象的行為主體，所有者缺位的問題層出不窮。第二，在現(xiàn)行的國有資產(chǎn)管理體系下，國資委并不是國有資產(chǎn)的實際所有者，由于監(jiān)管的國有企業(yè)數(shù)量眾多，可能導(dǎo)致監(jiān)管積極性不高、經(jīng)營監(jiān)管力量不足、管理效率低下等問題。第三，國企的很多高層領(lǐng)導(dǎo)人曾是行政官員，被國資委等機(jī)構(gòu)直接任命，他們往往會采取行政手段和管理方法來管理企業(yè)，導(dǎo)致企業(yè)經(jīng)營效率不高。

在市場化和現(xiàn)代公司治理制度的基礎(chǔ)上，國企要真正實現(xiàn)所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離，應(yīng)設(shè)立具有市場特征的非政府治理機(jī)構(gòu)——國有資本投資運(yùn)營公司來指導(dǎo)企業(yè)中的各項投資、治理運(yùn)營、決策工作，從而形成國有資本監(jiān)管部門—國有資本投資運(yùn)營公司—國有企業(yè)的授權(quán)經(jīng)營代理鏈條。授權(quán)經(jīng)營鏈條的形成可以使國有企業(yè)委托代理問題得到緩解，國有企業(yè)現(xiàn)代企業(yè)制度進(jìn)一步完善。

（三）基于現(xiàn)代企業(yè)理論的公司有效治理分析

現(xiàn)代企業(yè)理論的一個核心觀點是，企業(yè)是一系列契約（合同）的有機(jī)組合。離開個人產(chǎn)權(quán)，就不可能有真正意義上的企業(yè)存在。但作為個人之間交易產(chǎn)權(quán)的方式的企業(yè)，其本身面臨兩大問題：一是激勵問題;二是對經(jīng)營決策者的選擇問題。針對這兩方面的問題，現(xiàn)代企業(yè)理論主要有以下三個觀點：第一，財產(chǎn)所有權(quán)不同于企業(yè)所有權(quán);第二，對企業(yè)的剩余索取權(quán)與最終控制權(quán)應(yīng)該統(tǒng)一;第三，剩余索取權(quán)對解決激勵問題至關(guān)重要。

現(xiàn)代企業(yè)理論表明，國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)改革是國有企業(yè)改革的關(guān)鍵，改善國有股“一股獨(dú)大”是亟待解決的問題;重塑國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營體系，有利于避免國資委單一部門既管資產(chǎn)又管企業(yè)的弊端;引入外部資本，合理安排所有權(quán)，可以優(yōu)化國有資產(chǎn)配置，提高國有企業(yè)經(jīng)營效率。

三、國有資本授權(quán)經(jīng)營體制的歷史沿革與經(jīng)驗借鑒

（一）我國國有企業(yè)的改革歷程

自1978年以來，國有企業(yè)的改革一直是貫穿我國從計劃經(jīng)濟(jì)體制向社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌過程的主線，是我國經(jīng)濟(jì)體制改革中不可或缺的重要一環(huán)。這也決定了中國國有企業(yè)改革的歷史進(jìn)程，是中國特色社會主義理論體系最重要的組成部分。

依據(jù)不同時期經(jīng)濟(jì)體制改革理論和改革主題，我國國有企業(yè)的改革歷程大致可以分為四個階段：第一階段是從1978年到1992年的初步探索時期，這一階段的核心在于放權(quán)讓利和轉(zhuǎn)換經(jīng)營機(jī)制;第二階段是從1993年到2001年的制度創(chuàng)新時期，這一階段的核心是建立現(xiàn)代企業(yè)制度與國有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略調(diào)整;第三階段是從2002年到2011年的制度完善階段，這一階段的核心是改革完善國有資產(chǎn)管理體制與現(xiàn)代企業(yè)制度創(chuàng)新深化;第四階段是從2012年以來混合所有制改革時期，這一階段的核心是新時代全面深化國有企業(yè)改革。改革開放40年來，我國國有企業(yè)經(jīng)歷了國營企業(yè)—全民所有者制企業(yè)—國有公司制企業(yè)的發(fā)展轉(zhuǎn)變，從計劃經(jīng)濟(jì)下的國營企業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣髁x市場經(jīng)濟(jì)下的市場主體，改革體現(xiàn)了市場化方向的政策取向。

（二）我國國有資本授權(quán)經(jīng)營體制改革歷程

國有資本管理體制是以產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)的國家管理活動，旨在提高國有資本經(jīng)營的經(jīng)濟(jì)和社會效益，它是國家經(jīng)濟(jì)管理過程中產(chǎn)權(quán)關(guān)系的具體體現(xiàn)。改革開放以來，我國國有資產(chǎn)管理體制改革不斷探索社會主義所有制與市場經(jīng)濟(jì)相結(jié)合的有效途徑，逐步形成了中國特色的國有資本管理體制改革理論，大致分為四個階段：第一階段是從1978年到1992年的“放利讓權(quán)”階段;第二階段是從1993年到2001年的初步建立國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營體制改革時期;第三階段是從2002年到2011年的完善國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營改革時期;第四階段是從2012年至今的“國有資產(chǎn)”到“國有資本”轉(zhuǎn)變的新常態(tài)時期。

黨的十九大和2018年中央經(jīng)濟(jì)工作會議中都提到了改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制的目標(biāo)：“要加快國有經(jīng)濟(jì)布局優(yōu)化、結(jié)構(gòu)調(diào)整、戰(zhàn)略性重組，促進(jìn)國有資產(chǎn)保值增值，推動國有資本做強(qiáng)做大，增強(qiáng)國有經(jīng)濟(jì)活力、控制力、影響力和抗風(fēng)險能力;要圍繞管資本為主，推進(jìn)國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)職能轉(zhuǎn)變，激發(fā)各類市場主體活力，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新動力”。從“國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營”到“國有資本授權(quán)經(jīng)營”，雖然只是一字之改，卻總結(jié)了實踐經(jīng)驗，深化了理論認(rèn)識，調(diào)整了國資國企改革思路和目標(biāo)，開啟了以“管資本”為主的國資管理體制改革新階段，明確了國有資本授權(quán)經(jīng)營改革的發(fā)展目標(biāo)、策略方法與變革路徑。

（三）國外國有企業(yè)改革經(jīng)驗借鑒

1.美國國有企業(yè)改革。美國由于其獨(dú)特的“自由主義”，在意識形態(tài)上對國有企業(yè)較為反對，因此美國國有企業(yè)的改革實質(zhì)是“私有化”的過程，只有較少的國有企業(yè)存續(xù)，國有企業(yè)在國民收入中的比重不超過2%，出于服務(wù)國家機(jī)器和補(bǔ)充市場經(jīng)濟(jì)失靈的需要，保留少量的國有企業(yè)來進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和危機(jī)處理。

美國經(jīng)驗中值得借鑒之處是政府的行政力量有必要撤出國有企業(yè)的管理隊伍，由獨(dú)立專業(yè)的職能部門和社會上的更具有專業(yè)知識的機(jī)構(gòu)來對國有資本進(jìn)行管理，建立更加專業(yè)高效的管理體系。

2.日本國有企業(yè)改革。日本的國有企業(yè)稱為公營企業(yè)，即由中央或地方政府出資設(shè)立的企業(yè)。在二戰(zhàn)之后，日本的公營企業(yè)得到較快發(fā)展，從20世紀(jì)80年代初推行國有企業(yè)改革，對部分國有企業(yè)進(jìn)行了股份化改造和私有化改造。

日本經(jīng)驗中值得借鑒之處是改革循序漸進(jìn)，逐步深入;同時在改革過程中重視對公共利益的保護(hù)，不論其如何進(jìn)行私有化，國家改革都有公共利益維護(hù)的相關(guān)規(guī)定，在保證公共利益的情況下完成混合經(jīng)濟(jì)模式的改革。

3.新加坡國有企業(yè)改革。新加坡國有經(jīng)濟(jì)在整個國民經(jīng)濟(jì)中長期占有重要的地位，國有企業(yè)分為三種：一是法定機(jī)構(gòu)，二是政府控股公司，三是國聯(lián)公司。其中，最為典型的是淡馬錫模式，代表新加坡財政部對政府持有的投資和資產(chǎn)進(jìn)行商業(yè)化運(yùn)營。

新加坡經(jīng)驗中值得借鑒之處是政府通過股權(quán)控制、人事權(quán)控制、分配權(quán)控制來管理不同種類的國有企業(yè)，最大化地實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益;同時根據(jù)企業(yè)的重要性程度來決定持股比例，靈活處理全資、控股和參股之間的關(guān)系。

（四）國外國有資本授權(quán)經(jīng)營體制改革經(jīng)驗借鑒

西方國家的國有資產(chǎn)主要分布在自然壟斷、國家安全和公共服務(wù)等領(lǐng)域，資產(chǎn)規(guī)模在國民經(jīng)濟(jì)中所占比例并不高。針對不同的情況，各國都有不同的管理模式，但這些管理模式往往都具有二權(quán)分立，激勵獎懲規(guī)則，遵照將企業(yè)融入市場化浪潮的特征。西方國家管理國有資本主要有兩種模式：政府直接管理國有資產(chǎn)和政府間接管理國有資產(chǎn)。

國外國有資本授權(quán)經(jīng)營值得借鑒之處主要有以下幾個方面：一是管理模式因國家性質(zhì)不同存在不同的模式，但都具有特色且符合國情;二是建立完善的法律體系，責(zé)任分工明確，任何一項關(guān)于國有資產(chǎn)的決策都有法可依;三是實施國有資產(chǎn)的分類管理，根據(jù)業(yè)務(wù)的性質(zhì)分為競爭企業(yè)，壟斷企業(yè)和戰(zhàn)略企業(yè)，設(shè)定不同的業(yè)務(wù)目標(biāo)并采用不同的管理方法;四是建立國有資產(chǎn)運(yùn)營效率績效評估體系，對于不同類型的國有企業(yè)制定不同的管理目標(biāo)，從而達(dá)到資產(chǎn)配置效率提高的目的;五是建立專門的國有資產(chǎn)管理組織，通過政府與企業(yè)間國有資產(chǎn)管理中介平臺，建立不同層次的委托代理關(guān)系，實行規(guī)范資本管理，政企分開。

四、我國國有資本授權(quán)經(jīng)營體制改革的實施路徑

（一）國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)職能定位

黨和國家一系列重要文件和大政方針都旗幟鮮明地指出了我國國有資產(chǎn)管理體制正在實現(xiàn)從“管企業(yè)”為主到“管資本”為主的重要轉(zhuǎn)變。在這一轉(zhuǎn)變過程中，明確國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的職責(zé)定位、科學(xué)界定國有資產(chǎn)監(jiān)管權(quán)力邊界是關(guān)鍵。國有資本授權(quán)經(jīng)營體制改革的重點是建立完善國有資本出資人授權(quán)制度，授權(quán)范圍從經(jīng)營權(quán)、法人財產(chǎn)權(quán)到股東部分權(quán)力的轉(zhuǎn)變，授權(quán)對象從國有資產(chǎn)到國有資本的轉(zhuǎn)變，是我國國有資產(chǎn)監(jiān)管理念的重大轉(zhuǎn)變，也是監(jiān)管方式適應(yīng)新時代國有企業(yè)改革的必然要求。

國有資本授權(quán)經(jīng)營體制改革最終是要達(dá)到提升國有資本運(yùn)行效率、促進(jìn)國有資本保值增值的目的。要想實現(xiàn)此目的，建立國有資本市場化專業(yè)運(yùn)作平臺是改革的關(guān)鍵。應(yīng)以組建國有資本投資、運(yùn)營公司為實施路徑，構(gòu)建“國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)—國有資本投資、運(yùn)營公司—國有企業(yè)”三層架構(gòu)，并以資本為紐帶進(jìn)行授權(quán)，明確界定政府、國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)、國有資本投資、運(yùn)營公司和國有企業(yè)之間的關(guān)系。

（二）國有資本授權(quán)經(jīng)營方式選擇

國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)承擔(dān)著國有企業(yè)出資人的責(zé)任，但同時國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)具有雙重屬性，既是股東也是行政管理部門，因此難以有效做出市場化的管理和決策。在這種情況下，組建國有資本投資、運(yùn)營公司成為主體來代理國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)發(fā)揮決策的作用，就成為國有資本授權(quán)經(jīng)營體制改革的有效實施路徑。國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)可以根據(jù)國有資本投資、運(yùn)營公司不同的功能定位，選擇國有資本授權(quán)經(jīng)營方式。

（三）國有資本投資、運(yùn)營公司的組建方式

國有資本投資、運(yùn)營公司可分別采取不同的組建方式。從承擔(dān)的職能的角度，國有資本投資、運(yùn)營公司的組建方式主要包括以下四類：

1.新設(shè)組建：新成立企業(yè)作為國有資本運(yùn)營實體。部分央企采用了這種方式，如：2010年12月，國務(wù)院國資委專門組建了中國國新控股有限責(zé)任公司，2016年2月，國務(wù)院深改組授權(quán)中國國新為中央企業(yè)國有資本運(yùn)營公司試點企業(yè)。

2. 吸收組建：選擇一家國有企業(yè)為主，吸收和整合其他一家或若干家國有企業(yè)，組建國有資本投資、運(yùn)營公司。

3. 合并組建：選擇若干家國有企業(yè)（主要是集團(tuán)公司）合并組建一家國有資本投資、運(yùn)營公司（可向合并后公司注入國有資本經(jīng)營預(yù)算資金）。

4. 直接改組：選擇行業(yè)內(nèi)體量和盈利能力都上等水平、具有相關(guān)產(chǎn)業(yè)投資操作經(jīng)歷、緊跟市場步伐的企業(yè)母公司，將其直接改組為國有資本投資、運(yùn)營公司，如中糧集團(tuán)、國投集團(tuán)。

（四）國有資本投資、運(yùn)營公司的發(fā)展模式

1.中央企業(yè)發(fā)展模式。目前，在中央企業(yè)中共確定了21家國有資本投資、運(yùn)營公司。

2014年，國家開發(fā)投資公司、中糧集團(tuán)有限公司率先啟動改組國有資本投資公司試點;2016年2月，中國誠通和中國國新啟動了改組為國有資本運(yùn)營公司試點。隨后，神華集團(tuán)、寶武集團(tuán)、中國五礦、保利集團(tuán)、中交集團(tuán)、招商局集團(tuán)等6家企業(yè)陸續(xù)進(jìn)入第二批投資公司試點范疇。前兩批中央企業(yè)國有資本投資、運(yùn)營公司改革試點企業(yè)的選取以充分競爭領(lǐng)域的商業(yè)一類企業(yè)為主。

2019年1月，第三批國有資本投資公司試點企業(yè)啟動，包括中航工業(yè)、國家電投、國機(jī)集團(tuán)、中鋁集團(tuán)、中遠(yuǎn)海運(yùn)、通用技術(shù)、華潤集團(tuán)、南光集團(tuán)、中國建材、新興際華、中廣核等11家央企，第三批試點企業(yè)包括了商業(yè)一類企業(yè)，也包括了商業(yè)二類企業(yè)，如國防工業(yè)領(lǐng)域的中國航空工業(yè)集團(tuán)。

從試點情況看，上述企業(yè)在功能定位上進(jìn)行了投資公司和運(yùn)營公司的區(qū)別，但總體而言試點公司絕大多數(shù)都兼具投資和運(yùn)營功能。

2.地方國有企業(yè)發(fā)展模式。地方國有資本投資、運(yùn)營公司主要以改組組建為主，試點以來，兩類公司的改組組建實踐逐漸形成了比較有特色的三種代表模式，分別是重慶模式、上海模式和山東模式。

（五）國有資本投資、運(yùn)營公司的治理機(jī)制

國有資本投資、運(yùn)營公司應(yīng)按照建立現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，建立黨組織、董事會、經(jīng)營層分工明確、有效制衡的法人治理結(jié)構(gòu)，在國有資本分類授權(quán)的基礎(chǔ)上明確政府或國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)對國有資本投資、運(yùn)營公司的授權(quán)，加強(qiáng)黨組織、董事會的建設(shè)與運(yùn)作，同時國有資本投資、運(yùn)營公司也要明確對全資、控股或?qū)嶋H控制子公司的分類授權(quán)，建立完善基于分類授權(quán)管理體制的公司治理機(jī)制，充分發(fā)揮黨組織的領(lǐng)導(dǎo)作用、董事會的決策作用和經(jīng)理層的經(jīng)營管理作用。

首先，國有資本投資、運(yùn)營公司應(yīng)以“管資本”為主搭建三層管理架構(gòu)（總部管資本、二級公司管運(yùn)營，三級公司管經(jīng)營）;其次，要合理確定董事會的構(gòu)成，由代表出資人的政府或國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)委派董事、代表經(jīng)理層的企業(yè)董事以及代表職工的職工董事三方面共同組成;再次，董事長與總經(jīng)理原則上不得由同一人擔(dān)任，一般情況下董事長兼任黨委書記;最后，加強(qiáng)董事會專門委員會建設(shè)，對董事會規(guī)范高效運(yùn)作發(fā)揮重要支撐作用。

五、穩(wěn)妥有序推進(jìn)混合所有制改革

黨的十九大報告指出，要進(jìn)一步深化國有企業(yè)改革，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)。混合所有制改革對于實現(xiàn)國有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)型、完善我國基本經(jīng)濟(jì)制度、提升經(jīng)濟(jì)整體運(yùn)行效率有戰(zhàn)略性意義，也是實現(xiàn)國有資本授權(quán)經(jīng)營體制改革目標(biāo)的有效途徑。

（一）混合所有制改革現(xiàn)狀

黨的十八屆三中全會和十九大均提出“經(jīng)濟(jì)體制的核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系，讓市場在資源配置中起決定作用，與此同時更好地發(fā)揮政府的輔助作用”，這為混合所有制改革的推進(jìn)明確了方向。

2016年底召開的中央經(jīng)濟(jì)會議，強(qiáng)調(diào)了“混合所有制改革是國有企業(yè)改革的重要突破。符合改善治理，強(qiáng)化激勵，突出重點行業(yè)，提高效率的要求?！边@是對改革的方向和主要領(lǐng)域的更深入的解釋。2018年下半年以來，地方混改與中央混改形成呼應(yīng)，且混合所有制改革與其他層面改革產(chǎn)生聯(lián)動效應(yīng)，驅(qū)動混改整體效應(yīng)。國務(wù)院國資委開展了“雙百行動”，混合所有制改革全面提速;各地國資委也把混改作為改革的重要抓手并持續(xù)推進(jìn)落地。

中央企業(yè)方面，繼中國鹽業(yè)宣布混改后，中國郵政集團(tuán)也將對中郵保險、中郵科技、中郵速遞引入戰(zhàn)略投資者，進(jìn)行混合所有制改革;中國航空工業(yè)集團(tuán)以資產(chǎn)重組的方式將重組后的“中航國際”作為“管資本”的戰(zhàn)略平臺，推進(jìn)集團(tuán)混合所有制改革。地方國企混改也進(jìn)入擴(kuò)圍加速期，上海、廣東、江蘇、天津、山西等多個省市制定了改革路線圖和時間表，在整體上加大混改力度，山東、天津、山西、遼寧、浙江已分別推出93家、232家、108家、48家、40家省屬國企混改項目。

混改和兼并重組是今年國資改革的重要突破口，目前已經(jīng)推出三批共50家重要領(lǐng)域的混改試點企業(yè)，目前第四批混改試點名單已經(jīng)國務(wù)院國有企業(yè)改革領(lǐng)導(dǎo)小組審議通，共160家，其中：中央企業(yè)系統(tǒng)107家，地方企業(yè)53家，資產(chǎn)總量超過2.5萬億元。已完成改革主體任務(wù)的企業(yè)經(jīng)營業(yè)績都得到了顯著改善，資產(chǎn)負(fù)債率平均下降5.2個百分點，實現(xiàn)營業(yè)收入和利潤額同比增長均在10%以上，形成了中國聯(lián)通、東航物流、中金珠寶、內(nèi)蒙一機(jī)、合肥江航等一批具有標(biāo)桿示范意義的優(yōu)質(zhì)混改企業(yè)。下一步混改將在深度上進(jìn)一步推進(jìn)，多個地方將放開限制，競爭性行業(yè)持股比例、員工激勵、治理結(jié)構(gòu)、市場化機(jī)制等將迎來更大力度突破。

（二）混合所有制改革背景下國有資本授權(quán)經(jīng)營的分類推進(jìn)

“管資本”是本輪國企改革的關(guān)鍵詞，也是實施混合所有制改革和國資授權(quán)經(jīng)營的最終目的：混合所有制改革要實現(xiàn)從“國資維持控股”到“國資保值增值”的轉(zhuǎn)變，國資授權(quán)經(jīng)營要實現(xiàn)從“政府行政權(quán)力”到“市場主體權(quán)利”的轉(zhuǎn)變，增強(qiáng)企業(yè)的經(jīng)營自主權(quán)就成為了必然要求。

2019年4月國務(wù)院發(fā)布的《改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制方案》是國有資本授權(quán)經(jīng)營體制改革的綱領(lǐng)性文件，明確提出要結(jié)合當(dāng)前國企改革發(fā)展需要，分類開展授權(quán)放權(quán)，授權(quán)放權(quán)的主體主要是國有資本投資、運(yùn)營公司及其他公益類和商業(yè)類企業(yè)，股東通過股權(quán)關(guān)系參與公司治理而不干預(yù)下級企業(yè)的具體經(jīng)營，對于公司改制成熟的企業(yè)將進(jìn)一步落實董事會職權(quán)。

（三）加快推動混合所有制改革的措施

1.做強(qiáng)做優(yōu)做大國有企業(yè)，同時創(chuàng)造公平競爭的營商環(huán)境。國有企業(yè)是國有經(jīng)濟(jì)的核心載體。進(jìn)入新時代，全面建成小康社會、實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢，國有企業(yè)不僅不能削弱，還要做強(qiáng)做優(yōu)做大。習(xí)近平總書記用“六個力量”給國有企業(yè)做了定位：“要使國有企業(yè)成為黨和國家最可信賴的依靠力量，成為堅決貫徹執(zhí)行黨中央決策部署的重要力量，成為貫徹新發(fā)展理念、全面深化改革的重要力量，成為實施‘走出去戰(zhàn)略、‘一帶一路建設(shè)等重大戰(zhàn)略的重要力量，成為壯大綜合國力、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、保障和改善民生的重要力量，成為我們黨贏得具有許多新的歷史特點的偉大斗爭勝利的重要力量”。上述論斷給國有企業(yè)的發(fā)展指明了方向，也為做強(qiáng)做優(yōu)做大國有企業(yè)提供了強(qiáng)有力的精神動力和理論支撐。

在做強(qiáng)做優(yōu)做大國有企業(yè)的同時，還應(yīng)看到，改革開放40余年來，中國國有企業(yè)持續(xù)推進(jìn)國有企業(yè)改革，加快建立現(xiàn)代企業(yè)制度，全面實施公司制改造，完善公司治理，健全市場化經(jīng)營機(jī)制，積極推進(jìn)混合所有制改革，有序退出國有“僵尸企業(yè)”……已經(jīng)總體上同社會主義市場經(jīng)濟(jì)相融合，國有企業(yè)應(yīng)作為遵循市場規(guī)則、平等參與競爭的市場主體，沒有天然的優(yōu)勢，只有切實增強(qiáng)競爭力、創(chuàng)新力，在市場競爭中大浪淘沙、優(yōu)勝劣汰，才能真正確立和發(fā)展自身的優(yōu)勢。

2.探索混合所有制企業(yè)高管人員勵約束機(jī)制，逐步建立職業(yè)經(jīng)理人制度。混合所有制企業(yè)應(yīng)構(gòu)建科學(xué)、公平、合理的激勵體系和約束機(jī)制，整體采用市場化改革思路，在選人用人機(jī)制上，應(yīng)主要由董事會負(fù)責(zé)引入市場化選聘體系，并與現(xiàn)有公司治理制度相匹配，如探索經(jīng)理層選聘按差額方式、推行職業(yè)經(jīng)理人制度等。

對混合所有制企業(yè)按照市場化原則選聘的高管人員，在激勵方式的選擇（薪酬或股票期權(quán)或精神激勵）、激勵指標(biāo)的選擇（企業(yè)業(yè)績或社會責(zé)任狀況）、激勵期間（長期或是短期激勵）及激勵的市場化程度（完全市場化還是完全行政化）等方面應(yīng)體現(xiàn)差別，與市場化選聘相對應(yīng)的是市場激勵模式，例如對經(jīng)理可以采取市場化的薪酬及實行以股權(quán)激勵為主要手段的中長期激勵計劃。

3.完善糾錯容錯機(jī)制，保護(hù)和弘揚(yáng)企業(yè)家精神。國有資本授權(quán)經(jīng)營體制改革是新一輪國企改革的亮點，混合所有制改革是新一輪國企改革的重點，要完成新一輪國企改革的任務(wù)，實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，必須攻艱克難、進(jìn)一步改革創(chuàng)新，必須營造有利于改革創(chuàng)新的政治環(huán)境、經(jīng)濟(jì)環(huán)境和社會環(huán)境，激發(fā)全社會的創(chuàng)新活力。

改革先試點，后鋪開，有成功，也有失敗，創(chuàng)新不但有難度，也有風(fēng)險，更需要建立鼓勵創(chuàng)新、保護(hù)創(chuàng)新、促進(jìn)持續(xù)創(chuàng)新的法律法規(guī)和制度，進(jìn)一步完善糾錯容錯機(jī)制，激發(fā)企業(yè)創(chuàng)新的活力，保護(hù)經(jīng)理人干事創(chuàng)業(yè)的動力，弘揚(yáng)企業(yè)家精神，充分發(fā)揮國有企業(yè)家在國有企業(yè)改革中的引領(lǐng)作用，從而推進(jìn)國資國企改革各項措施落地生根，推動國有經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

六、國有資本授權(quán)經(jīng)營體制改革面臨的問題與對策

（一）當(dāng)前國有資本授權(quán)經(jīng)營模式不夠清晰，可能導(dǎo)致國有資本投資、運(yùn)營公司的虛化和回歸行政化

從試點工作實際運(yùn)行情況看，有些地方國資部門未能明晰授權(quán)模式，日常仍穿越投資運(yùn)營公司直接管理國有企業(yè)，作為股東的投資運(yùn)營公司只是名義上的持股機(jī)構(gòu)，并不能真正履行股東職責(zé);有些地方的投資運(yùn)營公司則以行政命令或發(fā)文件等方式來管理和干預(yù)所投資企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動，行政化色彩過重，有成為“第二國資委”的可能。

應(yīng)對措施：明確界定政府、國資監(jiān)管部門和投資、運(yùn)營公司職責(zé)邊界，積極構(gòu)建現(xiàn)代公司治理架構(gòu)。進(jìn)一步解放思想和轉(zhuǎn)變職能，由政府或國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)明確對國有資本投資、運(yùn)營公司的授權(quán)，做實國有資本投資、運(yùn)營公司;構(gòu)建高效、合規(guī)、有效的現(xiàn)代公司治理架構(gòu)，加強(qiáng)董事會建設(shè)，探索建立公司黨委與董事會協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)的工作機(jī)制，切實防止國有資本投資、運(yùn)營公司回歸行政化。

（二）對國有資本投資、運(yùn)營公司的績效考核評價體系有待進(jìn)一步完善

從設(shè)立國有資本投資、運(yùn)營公司的定位來看，其與一般國有企業(yè)的產(chǎn)業(yè)經(jīng)營定位有很大的區(qū)別，如：在以基金投資為主的運(yùn)營模式中，按照現(xiàn)行央企負(fù)責(zé)人經(jīng)營業(yè)績考核制度進(jìn)行考核存在明顯不適應(yīng);部分投資項目以公允價值記賬，相應(yīng)受資本市場等方面因素影響而導(dǎo)致利潤波動較大，應(yīng)考慮全周期考核以全面準(zhǔn)確反映經(jīng)營情況;承擔(dān)國家創(chuàng)新發(fā)展戰(zhàn)略和重要改革任務(wù)的國家級基金，在目前金融監(jiān)管政策下面臨出資和募資的難題如何化解與考核等。

應(yīng)對措施：進(jìn)一步完善國有資本投資、運(yùn)營公司績效考核評價體系。建立與國有資本投資、運(yùn)營公司經(jīng)營發(fā)展特點相適應(yīng)的績效考核評價體系并建立完善市場化激勵約束機(jī)制。一是需要運(yùn)用不同的績效考核評價方法，設(shè)計相關(guān)的核心績效評價指標(biāo)，構(gòu)建適合國有資本投資、運(yùn)營公司的績效評價體系。二是在完善績效考核指標(biāo)體系的同時，還應(yīng)綜合運(yùn)用好激勵政策和工具，探索建立健全多層次、系統(tǒng)化的正向激勵體系，推動企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

（三）國有資本投資、運(yùn)營公司的資本金來源不足

國有資本投資、運(yùn)營公司在以基金投資、金融服務(wù)等手段服務(wù)國企改革、優(yōu)化國有經(jīng)濟(jì)布局、引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的過程中需要大量的資本金，在當(dāng)前國有資本經(jīng)營預(yù)算資金不足的情況下，公司的新增投資主要通過利潤積累及債務(wù)融資解決。目前部分試點企業(yè)的業(yè)務(wù)以基金投資和金融服務(wù)為主，且項目均在投入期、發(fā)展期，尚未退出或?qū)崿F(xiàn)盈利，形成資金回流，在這種情況下，業(yè)務(wù)的發(fā)展主要依靠債務(wù)融資的增加，導(dǎo)致負(fù)債規(guī)模迅速擴(kuò)大。既增大了經(jīng)營的風(fēng)險，也不符合國家對國有企業(yè)降負(fù)債、去杠桿的要求。

應(yīng)對措施：建立有效制度，以多種渠道和形式充實投資、運(yùn)營公司資本實力。結(jié)合國有資本投資、運(yùn)營公司業(yè)務(wù)發(fā)展，探索建立符合企業(yè)特點的制度，以多種渠道和形式充實企業(yè)資本實力。一是完善國有資本經(jīng)營預(yù)算制度，加大國有資本經(jīng)營預(yù)算對投資、運(yùn)營公司的支持力度;二是結(jié)合專項收益上繳、中央企業(yè)改革重組等任務(wù)，逐步劃轉(zhuǎn)部分上市公司股份至運(yùn)營公司;三是結(jié)合股權(quán)多元化、混合所有制改革，充分吸納外部資金參與，有效放大投資、運(yùn)營公司資本實力，多渠道、多形式籌措資本金推動企業(yè)發(fā)展。

（四）國有控股混合所有制企業(yè)黨的建設(shè)工作有待進(jìn)一步加強(qiáng)

在推進(jìn)混改工作中會形成國有控股混合所有制企業(yè)這一形式，與傳統(tǒng)國有企業(yè)相比，國有控股混合所有制企業(yè)的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)、組織形態(tài)、經(jīng)營模式、用工方式等都發(fā)生了變化，企業(yè)內(nèi)部決策主體趨于多元化，市場經(jīng)營流動性加大，員工思想更具個性化，如何界定黨組織領(lǐng)導(dǎo)作用和董事會決策作用的界限、如何對職業(yè)經(jīng)理人進(jìn)行引導(dǎo)教育、如何統(tǒng)一黨員的市場契約和組織歸屬，等等，都對國有控股混合所有制企業(yè)黨的建設(shè)工作提出了新挑戰(zhàn)。

應(yīng)對措施：進(jìn)一步加強(qiáng)國有控股混合所有制企業(yè)黨建工作。國有控股混合所有制企業(yè)應(yīng)牢牢把握堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)這一根本政治原則，不斷加強(qiáng)黨的建設(shè)工作。一是要分類推進(jìn)“黨建進(jìn)章程”及“雙向進(jìn)入、交叉任職”等措施;二是明確黨組織發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用的具體權(quán)責(zé)，厘清黨委與董事會在重大決策、選人用人等方面的職責(zé)邊界;三是明確不同類型國有控股混合所有制企業(yè)黨建工作的重點;四是注重發(fā)揮基層黨組織的獨(dú)特優(yōu)勢和黨員的先鋒模范作用;五是構(gòu)建管控有力的內(nèi)審監(jiān)督機(jī)制，防止由于少數(shù)股東權(quán)力過于集中、缺少制衡所可能產(chǎn)生的利益輸送、廉潔風(fēng)險和國有資本流失。

七、國有資本授權(quán)經(jīng)營體制改革研究結(jié)論及相關(guān)政策建議

（一）研究結(jié)論

1.國有資本授權(quán)經(jīng)營體制改革要堅持政企分開、政資分開，從“管資產(chǎn)”向“管資本”轉(zhuǎn)變。以管資本為主，明確國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職能定位，明確國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)依法履行出資人職責(zé)的定位，逐步剝離其他職能;分類改組組建國有資本投資、運(yùn)營公司;明確對國有資本投資、運(yùn)營公司的分類授權(quán)。

2.改組組建國有資本投資、運(yùn)營公司，構(gòu)建“國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)—國有資本投資、運(yùn)營公司—國有企業(yè)”三層管理架構(gòu)。改組組建國有資本投資、運(yùn)營公司是順應(yīng)國企改革大勢的需要，是國有資本授權(quán)經(jīng)營體制改革的必然要求，是搭建國有資本市場化專業(yè)運(yùn)作平臺的有效途徑，要通過構(gòu)建“國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)—國有資本投資、運(yùn)營公司—國有企業(yè)”三層管理架構(gòu)，有效建立和實施以“管資本”為主的國有資產(chǎn)監(jiān)管模式，為全面深化國有企業(yè)改革打開新的突破口。

3.有序推進(jìn)國有企業(yè)混合所有制改革，建立現(xiàn)代國有企業(yè)制度。推進(jìn)國有企業(yè)在分類的基礎(chǔ)上施行混合所有制改革，通過引入優(yōu)質(zhì)非公有資本進(jìn)行產(chǎn)權(quán)多元化股份制改革，促進(jìn)技術(shù)優(yōu)勢、管理優(yōu)勢和資本優(yōu)勢的有機(jī)結(jié)合，加快建立完善現(xiàn)代國有企業(yè)制度，加快構(gòu)建市場化運(yùn)行機(jī)制，實現(xiàn)國有經(jīng)濟(jì)與民營經(jīng)濟(jì)的優(yōu)勢互補(bǔ)與融合發(fā)展。國有資本投資、運(yùn)營公司要積極推進(jìn)和參與混合所有制改革。

4 堅持黨對國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)，加強(qiáng)國有企業(yè)黨的建設(shè)。堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、加強(qiáng)黨的建設(shè)，是建立中國特色現(xiàn)代國有企業(yè)制度的根本要求和鮮明特色，是我國國有企業(yè)的獨(dú)特優(yōu)勢，也是保障國有資本授權(quán)經(jīng)營體制改革得以有效順利開展的基本前提。改組組建國有資本投資、運(yùn)營公司要落實“四同步”“四對接”的工作要求建立黨的組織，開展黨建工作。黨組織要切實發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，履行“把方向、管大局、促落實”的主體責(zé)任，在混合所有制改革中同步探索黨建的有效方式。

5.完善監(jiān)督管理體系，切實維護(hù)國有資產(chǎn)安全，防止囯有資產(chǎn)流失。由“管資產(chǎn)”向“管資本”轉(zhuǎn)變的過程中，對國有資產(chǎn)的監(jiān)管也提出了新的要求，國有資產(chǎn)出資人應(yīng)堅持授權(quán)與監(jiān)管相結(jié)合、放活與管好相統(tǒng)一，科學(xué)界定并切實履行監(jiān)管職責(zé)，積極改進(jìn)國有資產(chǎn)監(jiān)管方式，提升監(jiān)管水平，大力推進(jìn)依法監(jiān)管和有效監(jiān)管，切實維護(hù)國有資產(chǎn)安全，防止囯有資產(chǎn)流失，確保國有資產(chǎn)保值增值。

（二）政策建議

1.國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)以現(xiàn)代企業(yè)治理原則界定與國有資本投資、運(yùn)營公司的關(guān)系。政府授權(quán)國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)依法對國有資本投資、運(yùn)營公司履行出資人職責(zé);國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)在依法對兩類公司履行出資人職責(zé)的同時，亦授權(quán)兩類公司對授權(quán)范圍內(nèi)的國有資本履行出資人職責(zé)。國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)與兩類公司的關(guān)系是出資關(guān)系、監(jiān)管關(guān)系和授權(quán)關(guān)系。國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)在管理上應(yīng)當(dāng)去行政化，重點負(fù)責(zé)定方向、定規(guī)則、定考核;兩類公司重點負(fù)責(zé)管經(jīng)營、管執(zhí)行、管業(yè)績。國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)遵照《公司法》規(guī)定，以現(xiàn)代企業(yè)治理原則界定與兩類公司的關(guān)系，推進(jìn)董事會規(guī)范化、專業(yè)化運(yùn)作，充分發(fā)揮外部董事與董事會專業(yè)委員會的作用，通過董事會對兩類公司的發(fā)展戰(zhàn)略、經(jīng)營計劃、信息披露、管理層選任、考核問責(zé)等方面進(jìn)行管理和監(jiān)督。

2.堅持分類推進(jìn)國有企業(yè)改革，針對不同類別企業(yè)建立不同授權(quán)經(jīng)營機(jī)制及授權(quán)清單。國有企業(yè)分類是新時期深化國有企業(yè)改革的前提和基礎(chǔ)。對國有企業(yè)來說，分類推進(jìn)改革可以解決功能不清晰、定位不明確、發(fā)展同質(zhì)化等問題;對企業(yè)出資人來說，可以使考核更科學(xué)，監(jiān)管更精準(zhǔn)，更具有針對性。國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)在公共產(chǎn)品領(lǐng)域，對企業(yè)履行管企業(yè)與管資產(chǎn)并重的職能，以管企業(yè)為主;在自然壟斷領(lǐng)域，對企業(yè)履行管資產(chǎn)與管資本并重的職能，以管資本為主;在競爭性領(lǐng)域，對企業(yè)履行管資本的職能。同時，國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)在界定國有企業(yè)類別的基礎(chǔ)上，要逐步建立投資授權(quán)清單制度，按照企業(yè)類別對事項進(jìn)行分類授權(quán)，將依法應(yīng)由企業(yè)自主經(jīng)營決策的事項交由企業(yè)決策。

3.有序推進(jìn)國有企業(yè)混合所有制改革，逐步完善現(xiàn)代國有企業(yè)制度。一方面，要有序推進(jìn)國有企業(yè)混合所有制改革，在競爭性行業(yè)中，主要完善股權(quán)結(jié)構(gòu)和公司治理，積極探索市場化激勵考核機(jī)制、職業(yè)經(jīng)理人制度及企業(yè)員工持股等方式，探索采取國有資本投資公司持優(yōu)先股的辦法，放手讓職業(yè)經(jīng)理人去經(jīng)營管理;在壟斷性行業(yè)，要放開競爭性業(yè)務(wù)，進(jìn)行混合所有制改革。另一方面，要鼓勵、支持、引導(dǎo)非公有制企業(yè)發(fā)展壯大，通過引入優(yōu)質(zhì)非公有制企業(yè)實現(xiàn)國有企業(yè)股權(quán)多元化，形成多元治理主體，形成有效的制衡機(jī)制，推動國有企業(yè)建立完善現(xiàn)代國有企業(yè)制度。

4.加強(qiáng)國有企業(yè)黨建工作，把黨對國有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)與完善公司治理有效結(jié)合。積極推進(jìn)黨建工作總體要求納入公司章程，分類推進(jìn)“黨建進(jìn)章程”及“雙向進(jìn)入、交叉任職”等措施;明確黨組織發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用的具體權(quán)責(zé)，把黨組織的職能納入企業(yè)管理制度之中，厘清黨委與董事會在重大決策、選人用人等方面的職責(zé)邊界;注重發(fā)揮基層黨組織的獨(dú)特優(yōu)勢和黨員的先鋒模范作用，團(tuán)結(jié)和帶領(lǐng)職工群眾共同為企業(yè)改革發(fā)展攻堅克難;構(gòu)建管控有力的內(nèi)審監(jiān)督機(jī)制，嚴(yán)控企業(yè)經(jīng)營中可能產(chǎn)生的利益輸送、廉潔風(fēng)險和國有資本流失等風(fēng)險。

5.深入推進(jìn)資本市場改革，為國有資本投資運(yùn)營創(chuàng)造市場化退出機(jī)制。資本的高質(zhì)量運(yùn)營離不開有效的資本市場。國有資本的市場化運(yùn)作離不開資本市場IPO、上市公司再融資、并購重組、資產(chǎn)收購與轉(zhuǎn)讓等一系列投融資活動，國有資本需要在資本市場進(jìn)行定價、發(fā)現(xiàn)價值、流轉(zhuǎn)和退出并實現(xiàn)價值。目前國有資本的市場化退出渠道較窄，包括市場監(jiān)督管理部門在內(nèi)的有關(guān)各方，應(yīng)考慮制定全面深化資本市場改革的總體方案，推動建立完善多層次資本市場體系，加快推資本市場高水平開放，進(jìn)并通過科創(chuàng)板、創(chuàng)業(yè)板等的注冊制改革，進(jìn)一步提高資本市場的運(yùn)行效率。

6.逐步整合經(jīng)營性國有資產(chǎn)，建立統(tǒng)一規(guī)范的國有資產(chǎn)監(jiān)督管理體系。推進(jìn)經(jīng)營性國有資產(chǎn)集中統(tǒng)一監(jiān)管，有利于政企分開、政資分開、所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分開;有利于建立健全統(tǒng)一有效的國有資產(chǎn)管理法律法規(guī)體系;有利于在全國范圍內(nèi)提高國有資本的配置效率;有利于在全國范圍內(nèi)進(jìn)—步優(yōu)化國有資本的布局結(jié)構(gòu)。應(yīng)做好頂層設(shè)計，逐步將分散在政府不同監(jiān)管主體下的、具備劃轉(zhuǎn)條件的經(jīng)營性國有資產(chǎn)統(tǒng)一納入國有資本投資、運(yùn)營公司進(jìn)行運(yùn)營管理，建立統(tǒng)一規(guī)范的國有資產(chǎn)監(jiān)督管理體系。

綜上所述，本文在以“管資本”為背景完善國有資產(chǎn)監(jiān)管體制的基本思路下，從國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)職能定位、國有資本授權(quán)經(jīng)營體制、混合所有制改革等幾個方面提出了管資本背景下國有資本授權(quán)經(jīng)營體制改革的一整套制度設(shè)計和實施路徑，結(jié)合國有資本授權(quán)經(jīng)營體制改革中面臨的問題提出了應(yīng)對措施和解決建議，主要包括：以“管資本”為主定位國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職能，以資本為紐帶組建國有資本投資運(yùn)營公司、進(jìn)行分類授權(quán)改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制、以混合所有制改革為切入點推動國有資本授權(quán)經(jīng)營體制管理不斷完善等，形成一套內(nèi)在邏輯一致的改革體系。目前，我國國有資本授權(quán)經(jīng)營體制改革尚處于試點階段，有關(guān)模式和路徑還需要在實踐中進(jìn)一步探索和完善，改革試點中所獲得的新理論、新方法、新模式、新經(jīng)驗，將繼續(xù)有效推進(jìn)我國國有資本授權(quán)經(jīng)營體制改革不斷發(fā)展完善。

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【封面人物】

薛貴，男，正高級會計師，高級審計師，管理學(xué)博士，現(xiàn)任中國國新控股有限責(zé)任公司金融事業(yè)部副總經(jīng)理、國新資本有限公司副總經(jīng)理兼總法律顧問，兼任國新商業(yè)保理有限公司董事、浙江南湖金融資產(chǎn)交易中心有限公司董事、大公國際資信評估有限公司董事、國新集團(tuán)財務(wù)有限責(zé)任公司監(jiān)事長、國新央企金融服務(wù)（寧夏）有限公司監(jiān)事。特級管理會計師、國際注冊管理會計師、皇家特許管理會計師。財政部全國會計領(lǐng)軍人才（企業(yè)類第四期），全國會計領(lǐng)軍人才培養(yǎng)工程特殊支持計劃入選者（第三期）。財政部首屆、第二屆、第三屆管理會計咨詢專家。中國會計學(xué)會資深會員、中國總會計師協(xié)會常務(wù)理事、中國機(jī)械工業(yè)審計學(xué)會副會長、首都企業(yè)改革研究會副會長。長期從事企業(yè)管理和資本運(yùn)營實務(wù)與研究工作，主要研究領(lǐng)域：財務(wù)管理、管理會計、公司治理、上市公司信息披露、企業(yè)集團(tuán)財務(wù)管控、全面風(fēng)險管理、資本運(yùn)營、國有資本授權(quán)經(jīng)營體制改革等。