以“空殼社”清理行動為契機(jī)促進(jìn)農(nóng)民專業(yè)合作社規(guī)范化發(fā)展

王忠林

（黑龍江省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳，哈爾濱 150001）

目前，中央農(nóng)辦、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、財(cái)政部、發(fā)改委等11部委正聯(lián)合對“空殼社”開展“專項(xiàng)清理”行動。這一必要舉措，體現(xiàn)對合作社發(fā)展的高度重視，彰顯規(guī)范合作社的決心。《農(nóng)民專業(yè)合作社法》頒布十多年來，合作社建設(shè)取得長足發(fā)展，但也出現(xiàn)一些問題?！翱諝ど纭奔扔绊懞献魃缃】蛋l(fā)展，又影響國家合作社政策落實(shí)，更影響合作社甚至政府的形象和公信力。

從基層情況看，“空殼社”情況復(fù)雜，須認(rèn)真分析，區(qū)別對待，有針對性解決。所謂“空殼社”即“有名無實(shí)”的合作社，也可稱之為“僵尸社”?！翱諝ど纭庇袃煞N情況：一類是因經(jīng)營不善原因產(chǎn)生的“空殼社”；另一類是因自身機(jī)制方面原因產(chǎn)生的“空殼社”，即“假合作社”。二者在實(shí)踐中互有交叉，但又不完全等同，有時(shí)是因果關(guān)系，“假合作社”往往演變?yōu)椤翱諝ど纭薄C(jī)制方面原因產(chǎn)生的“空殼社”需特別注意，因經(jīng)營上的“空殼社”其他經(jīng)營主體也有類似情況，解決方法可以借鑒。

這次合作社專項(xiàng)清理實(shí)質(zhì)是一次合作社規(guī)范化行動，所以要立足長遠(yuǎn)，立足治本措施，立足制度性建設(shè)。同時(shí)以這次清理為契機(jī)，抓好合作社規(guī)范工作，促進(jìn)合作社健康發(fā)展。

一、合作社發(fā)展應(yīng)注意規(guī)范與發(fā)展并重

《農(nóng)民專業(yè)合作社法》頒布后，中央和國家各有關(guān)部門在合作社規(guī)范方面做了大量工作，效果顯著。但過去經(jīng)常講的“先發(fā)展后規(guī)范”，往往在基層被片面濫用，成為重?cái)?shù)量輕質(zhì)量和“不規(guī)范”的借口，有的甚至聲稱“規(guī)范的合作社效益低”。如果說“先發(fā)展后規(guī)范”提法在合作社發(fā)展初期尚情有可原，在《農(nóng)民專業(yè)合作社法》已頒布十多年的今天再這樣提恐有不妥，往往發(fā)展之后的規(guī)范成本和代價(jià)則更大。一方面，不加約束放任發(fā)展，會引發(fā)效仿，木已成舟，則很難從根本上改變。另一方面，造成國家政策浪費(fèi)，支持方向發(fā)生偏差，不能充分發(fā)揮資金應(yīng)有的引導(dǎo)效用。今后合作社發(fā)展應(yīng)強(qiáng)調(diào)“規(guī)范與發(fā)展”并重，“空殼社”“假合作社”問題比較多的地方，可能一個(gè)時(shí)期的工作重點(diǎn)應(yīng)放在規(guī)范上。

二、合作社規(guī)范應(yīng)以法律為準(zhǔn)繩

法律是一個(gè)國家的行為準(zhǔn)則、人們的行為規(guī)范，具有強(qiáng)制性，要求人們必須遵守，有法必依，違法必究?！掇r(nóng)民專業(yè)合作社法》來之不易，且合作社法符合國際慣例、具有中國特色，為合作社成員留有充分的自主發(fā)揮空間。我國合作社長時(shí)間處于無法可依狀態(tài)，屬于摸著石頭過河，有學(xué)者在法律頒布之初就曾提出要依《農(nóng)民專業(yè)合作社法》規(guī)范合作社發(fā)展，現(xiàn)在看這是正確的。合作社法頒布之后，實(shí)踐中出現(xiàn)的一些問題不是合作社法本身問題，而是落實(shí)合作社法不夠。有的合作社發(fā)展已偏離法律軌道，依法規(guī)范合作社發(fā)展是必由之路。

“假合作社”問題有爭議，有時(shí)甚至分歧嚴(yán)重，態(tài)度截然相反，而采用不同判斷標(biāo)準(zhǔn)是認(rèn)識不統(tǒng)一的根本原因?！笆找娣峙洹笔遣煌r(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的主要區(qū)別，也是合作社的重要標(biāo)志，既牽涉成員利益，也影響合作社性質(zhì)?！掇r(nóng)民專業(yè)合作社法》將“盈余主要按照成員與農(nóng)民專業(yè)合作社的交易量（額）比例返還”作為合作社的基本原則，且規(guī)定“返還比例不得低于可分配盈余60%”，但實(shí)踐中多數(shù)農(nóng)民專業(yè)合作社未按法律規(guī)定主要按交易量（額）分配。

不按《農(nóng)民專業(yè)合作社法》規(guī)定分配，是因?yàn)橛行┩菊J(rèn)為合作社可以有法律之外的不同標(biāo)準(zhǔn)。如有的同志以改革創(chuàng)新為由，認(rèn)為合作社發(fā)展要多樣化，分配應(yīng)多種形式，不必都以交易量（額）分配為主；有的同志把西方國家合作社發(fā)展中的一些“公司化”案例確認(rèn)為我國農(nóng)民專業(yè)合作社的發(fā)展方向，認(rèn)為合作社分配應(yīng)以資金分配為主；也有的同志強(qiáng)調(diào)，判斷合作社的標(biāo)準(zhǔn)是農(nóng)民收入增加，只要對農(nóng)民有利即可，不應(yīng)被法律束縛。

合作社的標(biāo)準(zhǔn)不同導(dǎo)致人們對合作社認(rèn)知的混亂，有些地方合作社甚至“無底線”發(fā)展。筆者認(rèn)為，拋棄“主要按交易量（額）分配”是產(chǎn)生“空殼社”“假合作社”問題的主要根源所在，農(nóng)民專業(yè)合作社不堅(jiān)持法律規(guī)定的“主要按交易量（額）分配”基本原則，即使進(jìn)行了“專項(xiàng)清理”，“空殼社”“假合作社”也會清而不絕，死而復(fù)生，且有可能成為常態(tài)。無論是實(shí)踐中大膽改革創(chuàng)新，還是借鑒國外經(jīng)驗(yàn)做法，或是維護(hù)農(nóng)民利益，上述提法均正確。但這些提法或其他，不能成為違背法律或不執(zhí)行法律的理由。不能走僵化的“老路”，但也不能走偏離法律的“歪路”。在判斷合作社的標(biāo)準(zhǔn)包括真假合作社的甄別上，最終還是要以法律為準(zhǔn)繩。我國《農(nóng)民專業(yè)合作社法》正是來源于國際合作社的基本原則，吸取廣大農(nóng)民的意見，并在改革發(fā)展實(shí)踐中不斷探索創(chuàng)新的結(jié)果。2006年《農(nóng)民專業(yè)合作社法》的立法如此，2017年《農(nóng)民專業(yè)合作社法》的修法亦如此。今后仍將不斷豐富完善，真正走出一條新時(shí)代中國特色農(nóng)民合作社發(fā)展道路。

三、當(dāng)前合作社發(fā)展應(yīng)特別注意防止泛合作社化

因家庭和公司等其他經(jīng)營主體無法完全解決農(nóng)民家庭與市場對接問題，合作社應(yīng)運(yùn)而生，但合作社也無法替代家庭和公司等其他經(jīng)營主體在市場經(jīng)濟(jì)中的作用。只能說，各類農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體在不同地區(qū)、不同產(chǎn)業(yè)、不同環(huán)節(jié)、不同農(nóng)作物品種等不同領(lǐng)域，有各自的優(yōu)勢和發(fā)展空間。合作社并不適合所有領(lǐng)域，在不適合的領(lǐng)域硬性組建合作社必然會出現(xiàn)“空殼社”“假合作社”。遺憾的是，有些地方合作社發(fā)展似乎百無禁忌，沒有不能涉入的領(lǐng)域，因而出現(xiàn)泛合作社化。

提及泛合作社化，應(yīng)說說綜合經(jīng)營性合作社。世界上的經(jīng)典合作社也是主流合作社的形式，是專業(yè)合作社。這是一種服務(wù)性質(zhì)的合作社，特點(diǎn)是生產(chǎn)（或消費(fèi)）在成員，服務(wù)在合作社。應(yīng)該說在我國專業(yè)的農(nóng)民合作社也應(yīng)是主體，但又確實(shí)存在專業(yè)合作社為農(nóng)民家庭服務(wù)時(shí)無法完全解決農(nóng)民與市場對接的問題，例如平原地區(qū)糧食作物生產(chǎn)，面對千家萬戶家庭承包時(shí)土地的細(xì)碎化，農(nóng)機(jī)服務(wù)專業(yè)合作社的現(xiàn)代農(nóng)機(jī)設(shè)備有時(shí)無用武之地，這與西方發(fā)達(dá)國家和農(nóng)業(yè)資源稟賦豐富國家有很大不同。西方發(fā)達(dá)國家和農(nóng)業(yè)資源稟賦豐富國家的專業(yè)合作社面對的是已形成土地規(guī)模的家庭農(nóng)場主，我國專業(yè)合作社面對的是未形成土地規(guī)模的農(nóng)民家庭；西方國家合作社只需要與市場對接，而我國農(nóng)民既要與市場對接，更需要形成土地種植規(guī)模，實(shí)行綜合經(jīng)營。

土地集中統(tǒng)一經(jīng)營并不可能都是合作社。存在以下四種情況：第一，有成員以資金出資，有成員以土地經(jīng)營權(quán)作價(jià)出資，合作社全部按資分配。第二，成員主要與合作社產(chǎn)品（或服務(wù)）交易，只有少量的成員土地經(jīng)營權(quán)入社，分配仍主要按交易量（額）返還，而包括土地經(jīng)營權(quán)作價(jià)折資在內(nèi)的資金分配比例未超過40%。第三，成員全部土地經(jīng)營權(quán)入社，沒有資金入社（所需流動資金向銀行貸款），分配全部按入社土地面積分配。或雖有成員出資，但出資與各自的土地面積相匹配（例如成員每年按200元/畝交給合作社作為成本費(fèi)用），合作社只按土地面積分配。第四，有的成員土地經(jīng)營權(quán)入社，分配占合作社可分配盈余60%以上，有的成員出資，分配占合作社可分配盈余40%以下。

從以上四種情況可看出，第一種情況的分配與公司制企業(yè)無疑，所以是公司制企業(yè)，并不是合作社。第二種情況因分配仍主要是按交易量分配，所以是合作社，且仍是“專業(yè)”性質(zhì)的合作社。第三種情況全部按土地經(jīng)營權(quán)面積分配，實(shí)際上這類合作社已成為“土地”合作社（但不是土地“股份”合作社，因?yàn)樵摵献魃绮]有“股份”）。由于土地已全部交由合作社直接耕種經(jīng)營，合作社與成員不存在交易量，所以合作社不再是“專業(yè)”性質(zhì)的合作社，而是“綜合經(jīng)營性”合作社。但由于這種類型合作社“輕視”資金分配往往影響成員出資，在大多數(shù)合作社需要資金情況下難以適應(yīng)市場競爭。第四種情況因家庭承包的土地分配占合作社可分配盈余60%以上，資金分配不超過40%，兼顧“出資”與“出地”成員的利益，有利于調(diào)動合作社全體成員整體積極性。

因第三種和第四種情況合作社直接從事經(jīng)營，合作社與成員不存在交易量，所以不應(yīng)再稱為“專業(yè)”合作社。但因合作社分配又主要（或全部）按照入社的每個(gè)家庭承包土地面積分配，堅(jiān)持了合作社資本報(bào)酬有限原則，仍體現(xiàn)合作社“人的聯(lián)合”本質(zhì)屬性，所以可視為合作社，但屬于“綜合”經(jīng)營性合作社。目前，我國法律調(diào)整的范疇是“專業(yè)”服務(wù)性合作社，而主要以土地經(jīng)營權(quán)入社組建的“綜合”經(jīng)營性合作社并無法律依據(jù)（盡管《農(nóng)民專業(yè)合作社法》允許農(nóng)民土地作價(jià)出資入社，但限定在未改變“專業(yè)”性質(zhì)范圍內(nèi)，改變“專業(yè)”性質(zhì)則不屬該法調(diào)整范疇）。今后需要對土地經(jīng)營權(quán)入社組建的綜合經(jīng)營性合作社單獨(dú)予以立法，確立其法律地位。在目前沒有對土地經(jīng)營權(quán)入社組建的綜合經(jīng)營性合作社立法時(shí)，可視為“專業(yè)”合作社予以登記注冊，合作社盈余分配時(shí)參照《農(nóng)民專業(yè)合作社法》規(guī)定，將土地經(jīng)營權(quán)面積視為交易量。這方面黑龍江省已有十年的探索可資借鑒。

需特別注意的是，綜合經(jīng)營性合作社可以有，但發(fā)展需謹(jǐn)慎。綜合經(jīng)營性合作社因沒有交易量（額）往往易辦成一般性公司制企業(yè)。而家庭承包的土地之所以可視為交易量，是因其具有成員基本都有且所擁有數(shù)量大體相同的特征，這一特征恰好與交易量（額）相似。因此，綜合經(jīng)營性合作社要科學(xué)合理發(fā)展，不可盲目跟風(fēng)。

四、合作社發(fā)展須確保所有成員應(yīng)得法定受益

合作社發(fā)展的原則之一就是以服務(wù)成員為宗旨，謀求全體成員的共同利益，因此至少應(yīng)把握以下三點(diǎn)。

其一，把握農(nóng)民專業(yè)合作社對社會的貢獻(xiàn)主要是看其農(nóng)民成員受益覆蓋面而不應(yīng)過分強(qiáng)調(diào)少數(shù)成員資金回報(bào)率。從本質(zhì)說，我國農(nóng)民專業(yè)合作社不是“農(nóng)業(yè)”產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)組織，而是“農(nóng)民”人員聯(lián)合的經(jīng)濟(jì)組織。正因如此，法律規(guī)定我國農(nóng)村的合作社名稱為“農(nóng)民”專業(yè)合作社，而不是“農(nóng)業(yè)”專業(yè)合作社。在市場經(jīng)濟(jì)中，合作社對外也像其他經(jīng)營主體一樣“逐利”，但“獲利”之后的成員之間盈余分配卻不相同。換言之，“做大蛋糕”合作社與其他經(jīng)營主體并無區(qū)別，但在“分好蛋糕”方面合作社則另有特色。盡管可言合作社也是“企業(yè)”，但不要忘記它是“特殊”企業(yè)，失去“特殊”性，農(nóng)民合作社則失去存在意義。實(shí)踐中，農(nóng)民專業(yè)合作社通過“按交易量（額）分配”吸引了農(nóng)民參加，保障了農(nóng)民專業(yè)合作社強(qiáng)盛的生命力。因此，農(nóng)民加入專業(yè)合作社的成員規(guī)模也即農(nóng)民成員的覆蓋面，既應(yīng)是社會評價(jià)的重要“看點(diǎn)”，也應(yīng)成為政府政策支持的主要著力點(diǎn)。在這里，政策雖特殊，但卻公平，因?yàn)樵谔岣咿r(nóng)民組織化程度方面其他經(jīng)營主體無出其右。

其二，把握農(nóng)民專業(yè)合作社是為全體成員服務(wù)而不是為少數(shù)成員服務(wù)。有的合作社把成員分為“核心成員”和“非核心成員”。他們認(rèn)為“核心成員”是對合作社有出資貢獻(xiàn)的成員，而與合作社有農(nóng)產(chǎn)品交易關(guān)系的成員則被視為“非核心成員”?！胺呛诵某蓡T”以事先約定的價(jià)格向合作社提供農(nóng)產(chǎn)品，合作社銷售后再返還給“非核心成員”一定價(jià)差。返還差價(jià)之后的盈余由“核心成員”按出資比例分配。應(yīng)注意，合作社的“非核心成員”實(shí)際上并未參與盈余分配，所謂的第二次“差價(jià)返還”，其他公司制企業(yè)為穩(wěn)定客戶也有類似做法。依照《農(nóng)民專業(yè)合作社法》，農(nóng)民參與合作社盈余分配是成員享受合作社服務(wù)的重要標(biāo)志，與合作社有交易關(guān)系的農(nóng)民成員是農(nóng)民專業(yè)合作社成員組成的主體且應(yīng)成為多數(shù)。所以，農(nóng)民專業(yè)合作社要為全體成員服務(wù)，特別要關(guān)注和維護(hù)與合作社有交易量的農(nóng)民成員利益。如果沒有這類成員合作社將不成為專業(yè)合作社，從某種意義以上講，這有可能是在以合作社名義構(gòu)建一個(gè)新的侵占農(nóng)民利益的平臺。需要說明的是，按交易量為主分配，并非否定和忽視按資分配，我國《農(nóng)民專業(yè)合作社法》立法時(shí)已充分考慮到資金在合作社發(fā)展中的重要性以及確保出資成員利益的必要性，規(guī)定按資分配可在可分配盈余40%范圍內(nèi)進(jìn)行。有同志認(rèn)為按資分配比例控制在40%以內(nèi)使得出資者資金回報(bào)率過低，影響合作社獲得資金的機(jī)會，但實(shí)際情況并非如此，合作社40%的按資分配控制比例與成員個(gè)人的資金回報(bào)率不完全正相關(guān)，通過聯(lián)合實(shí)現(xiàn)有限資源創(chuàng)造更高價(jià)值，可以使合作社較低按資分配比例情況下成員個(gè)人仍能獲得較高資金回報(bào)率。

其三，把握合作社的發(fā)展要保障每個(gè)成員充分享有法定民主權(quán)利而非少數(shù)成員控制合作社。合作社既是農(nóng)民的合作社，又是民主的合作社。在合作社發(fā)展中既要關(guān)注成員的經(jīng)濟(jì)利益，也應(yīng)關(guān)心成員的民主權(quán)益，而民主權(quán)益恰恰是經(jīng)濟(jì)利益的重要保障?！掇r(nóng)民專業(yè)合作社法》規(guī)定，合作社成員的權(quán)利是一人一票，特殊情況下可增加附加表決權(quán)，但不能超過全部表決權(quán)的20%。前面所言“非核心成員”因沒有表決權(quán)，未參與合作社的盈余分配決策，實(shí)際不是合作社成員。盡管也有第二次“補(bǔ)差”，但不是分利，對“非核心成員”而言，充其量是由出資成員決定數(shù)量的“嗟來之食”。實(shí)踐中還有錯(cuò)將基層合作社理事長的觀點(diǎn)當(dāng)作合作社成員的意見，把少數(shù)出資成員的想法當(dāng)作全體成員愿望的現(xiàn)象，合作社成員民主表達(dá)不夠充分。例如有同志說“農(nóng)民有公積金不愿量化”的要求，經(jīng)調(diào)研發(fā)現(xiàn)這只是經(jīng)營團(tuán)隊(duì)甚至理事長個(gè)人想法。再如“很多農(nóng)民提議合作社應(yīng)該主要按資分配，否則影響出資成員積極性”，實(shí)際上提出按資分配意見的只是出資成員，而按交易量（額）分配的成員則反對合作社盈余主要按資分配。這種“農(nóng)民”成員由“少數(shù)”到“多數(shù)”，甚至由“個(gè)體”到“集合”的概念置換現(xiàn)象，有時(shí)易使一些對農(nóng)村實(shí)際情況不甚了解的同志產(chǎn)生迷惑。