中西部欠發(fā)達地區(qū)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)困局與突破*

◎姜小蘭

我國從2014年開始啟動美麗鄉(xiāng)村建設(shè)以來，已經(jīng)在全國多個地方進行了兩批次的試點。作為新農(nóng)村建設(shè)的升級，取得了一定成效，受到社會各界的廣泛關(guān)注，然而人們更多的是對美麗鄉(xiāng)村建設(shè)模式的探討。比較突出的例子就是社會上有人將上海、江蘇、浙江等發(fā)達地區(qū)的農(nóng)村作典型分析總結(jié)，對于那些真正需要重點關(guān)注的中西部地區(qū)的美麗鄉(xiāng)村建設(shè)問題存在認識的不足。因此，立足于中西部欠發(fā)達地區(qū)的實際，尋求破解這些地區(qū)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的困局方法，找準突圍之點，有效化解這些地區(qū)“三農(nóng)”問題，對促進區(qū)域之間均衡發(fā)展，縮小城鄉(xiāng)差距，實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略具有重要意義。

一、農(nóng)村土地權(quán)益關(guān)系困局與宅基地改革突圍

為建設(shè)好美麗鄉(xiāng)村，國家在全國部分地區(qū)開展試點。通過對中西部試點地區(qū)進行調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在美麗鄉(xiāng)村建設(shè)活動中一些農(nóng)戶表現(xiàn)不積極，部分農(nóng)戶在建設(shè)工作中還有抵觸情緒尤其是牽涉到農(nóng)戶農(nóng)田基地時，農(nóng)民大多表現(xiàn)冷淡，有的甚至抗拒。究其原因，這些地區(qū)集體經(jīng)濟薄弱，組織管理松散，集體經(jīng)濟的影響力差，與東部沿海地區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟相比有較大差別，因而借鑒東部地區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟模式很難實現(xiàn)。中西部欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)村集體的土地已由農(nóng)戶分散承包經(jīng)營，集體對農(nóng)民的約束性較為弱化，農(nóng)民與村集體的關(guān)系發(fā)生變化，村集體在很大程度上褪化為基層“政府性”組織，失去了集體經(jīng)濟人本色。就農(nóng)民而言，土地是命根子，經(jīng)過幾輪延包，土地確權(quán)之后，政策實施強化了農(nóng)民的土地經(jīng)營權(quán)，農(nóng)民有充分的理由確認土地的權(quán)利。有了維權(quán)的意識，在美麗鄉(xiāng)村建設(shè)中，如果有農(nóng)戶不支持，那怕只有一兩戶不合作，試點項目將難以推行。在基層量化考核方式下，部分鄉(xiāng)村基層干部會與農(nóng)戶發(fā)生沖突，形成農(nóng)村新的矛盾，而矛盾的焦點就在于美麗鄉(xiāng)村建設(shè)中牽涉的利益問題如何協(xié)調(diào)，農(nóng)戶的土地權(quán)益如何維護與保障。目前，我國農(nóng)村農(nóng)業(yè)土地通過幾輪延包確權(quán)，對農(nóng)村土地管制較為嚴格，利用土地獲得權(quán)益的空間不大。由村集體將農(nóng)村閑置土地盤活，進行市場化運作，籌集解決美麗鄉(xiāng)村建設(shè)資金不足的問題，有效處理農(nóng)村中的關(guān)鍵問題：農(nóng)民問題，解決農(nóng)民與集體、農(nóng)民地權(quán)間的關(guān)系困局。以土地資源管理運作為核心，做好美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，開創(chuàng)新型的農(nóng)村關(guān)系。

二、村莊表里不一困境與“幸福內(nèi)涵”發(fā)展突圍

實現(xiàn)“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”是美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的標準，然而一部分地區(qū)在美麗鄉(xiāng)村建設(shè)中出現(xiàn)了定位錯位，表現(xiàn)為政府積極主動，農(nóng)民參與性缺乏，導(dǎo)致農(nóng)民主體與政府主導(dǎo)的關(guān)系定位中職能錯位。再加上農(nóng)村集體所有制度下土地等集體概念資源限制，農(nóng)村資源不能得到有效盤活，美麗鄉(xiāng)村建設(shè)失去了資金支撐，農(nóng)村缺少可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)條件，表現(xiàn)在如下幾個方面：

首先，美麗鄉(xiāng)村建設(shè)資金渠道單一、資金不足。大部分鄉(xiāng)村開展美麗鄉(xiāng)村建設(shè)依靠政府補助，農(nóng)民出資出勞的情況不多，一些地區(qū)地方財力有限，政府投入到美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的資金不足，導(dǎo)致后續(xù)資金難以落實，美麗鄉(xiāng)村建設(shè)資金難以持續(xù)，形成前松后緊，有始無終的半拉子現(xiàn)象。同時，一直以來，農(nóng)村基礎(chǔ)條件落后，農(nóng)村實際狀況呈現(xiàn)出空心化，在中西部一些欠發(fā)達地區(qū)情況更加嚴峻，表現(xiàn)在農(nóng)村勞動力流失，外出務(wù)工人員增多，鄉(xiāng)村缺少留人的基礎(chǔ)，他們回鄉(xiāng)愿望不強，農(nóng)民回鄉(xiāng)投資農(nóng)村建設(shè)的整體意識不足。其次，美麗鄉(xiāng)村建設(shè)主體錯位，推進主導(dǎo)越位，方式簡單。在美麗鄉(xiāng)村建設(shè)過程中大多由各級政府分層部署，以行政方式推進，按照統(tǒng)一的時間要求公布建設(shè)進度，并且實行行政考核，這種情況忽視了農(nóng)村實際發(fā)展不平衡問題，中西部一些欠發(fā)達地區(qū)的農(nóng)村，本身經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱，基礎(chǔ)設(shè)施條件差，有的不通路，部分地區(qū)甚至不通水不通電，生存環(huán)境惡劣，美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的民心工程在部分地方的推進過程中成了地方政府的政績工程、面子工程，因此，造成政府與農(nóng)民關(guān)系難以協(xié)調(diào)，推行工作難以統(tǒng)一?；鶎诱闪斯ぷ鞯闹匦呐c焦點，而真正應(yīng)該參與的主體農(nóng)民成為旁觀者，再加上中西部大部分農(nóng)村整體經(jīng)濟弱化，產(chǎn)業(yè)不健全，資源缺乏，土地產(chǎn)權(quán)集體所有限制，資源盤活難，發(fā)展受到很大限制，美麗鄉(xiāng)村建設(shè)內(nèi)在內(nèi)容缺少規(guī)劃，村民的幸福指數(shù)下降。

針對以上問題，筆者提出：其一，在中西部欠發(fā)達地區(qū)，上級要加大政府資金的投入，有針對性地進行美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，規(guī)劃前瞻，定位上明確，突出“幸福鄉(xiāng)村”、“宜居鄉(xiāng)村”指標，使農(nóng)村能留住農(nóng)民，讓他們樂業(yè)安居。其二，對于農(nóng)村中自然條件的村鎮(zhèn)，要依托本身優(yōu)勢，健全和完善配套基礎(chǔ)設(shè)施，優(yōu)化地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展優(yōu)勢，做好鄉(xiāng)村幸福的物質(zhì)保障，尊重農(nóng)民愿意，圍繞當?shù)剞r(nóng)業(yè)特色和資源優(yōu)勢，加大招商引資力度，盤活農(nóng)村資源，讓農(nóng)民在家門口創(chuàng)業(yè)就業(yè)，樂業(yè)才能安居。其三，對于自然條件好，適宜“宜居”的農(nóng)村，可以開展建設(shè)宜居鄉(xiāng)村為目標，以農(nóng)村集體組織出面，建設(shè)一批休閑公寓、度假村，吸引外來人口、大中城市人員到農(nóng)村休閑、旅游、居住，從而推動農(nóng)村產(chǎn)業(yè)服務(wù)鏈不斷延伸。

三、鄉(xiāng)村空心化困境和逆城市化發(fā)展突圍

改革開放以后，隨著城市化進程加快，農(nóng)村勞動力開始涌向城市，農(nóng)村人口的大量外流使農(nóng)村處于空心化，這種情況在中西部欠發(fā)達地區(qū)的農(nóng)村尤其明顯，農(nóng)村空心化使美麗鄉(xiāng)村建設(shè)失去了勞動力支撐，制約了農(nóng)村現(xiàn)代化的推進。

農(nóng)村發(fā)展，一要靠人，二要靠產(chǎn)業(yè)支撐。由于大中城市擴展帶來的交通問題、居住環(huán)境惡化等城市發(fā)展的問題，一些城市上班族轉(zhuǎn)向鄉(xiāng)村回流，選擇環(huán)境宜居的農(nóng)村，這對農(nóng)村發(fā)展而言是個機遇。城市成為工作之選，鄉(xiāng)村變成居住之家，城市+農(nóng)村組合格局出現(xiàn)，能夠促進農(nóng)村的全面提升發(fā)展。美麗鄉(xiāng)村建設(shè)要順應(yīng)這一發(fā)展變化，在盤活農(nóng)村土地資源和城鄉(xiāng)一體化對接上下功夫，著眼于“逆城市化”，改善農(nóng)村的根本面貌。然而，農(nóng)村逆城市化發(fā)展的道路不可能很順暢，必須首先解決農(nóng)村土地性質(zhì)限制問題，化解農(nóng)村土地機制的困局。按照目前的土地政策，農(nóng)村的土地資源只能在村集體內(nèi)流轉(zhuǎn)，因此，土地條件限制了城市市民外來人口落戶進入農(nóng)村的通道，為此，必須在試點中給農(nóng)村土地政策松綁，在農(nóng)村土地集體所有情況下，探索農(nóng)村宅基地、自留地和非農(nóng)用地進入市場的渠道，探索市場運作的可行性，落實農(nóng)村土地與城市土地一樣的同價同權(quán)問題。比如，在生態(tài)資源較好的地方，探索建立以“休閑”、“養(yǎng)生”居住為主題的商業(yè)服務(wù)模式。部分區(qū)域可規(guī)范“小產(chǎn)權(quán)”模式，由集體控股，直接入市，建立以度假和養(yǎng)老為中心的公寓房，可以打破城鄉(xiāng)土地限制，采取這種逆城市化方式，解除城鄉(xiāng)發(fā)展瓶頸，打破城鄉(xiāng)界限限制，實現(xiàn)城鄉(xiāng)資源共享、互補，形成人員、資源的雙向流動，解決城市化中的城市病與盤活鄉(xiāng)村的資源充分整合優(yōu)化配置，健全和完善農(nóng)村資源流轉(zhuǎn)渠道，助推城鄉(xiāng)一體化。

四、“工富農(nóng)貧”困境和“生態(tài)+”模式突圍

在傳統(tǒng)觀念“無工不強”、“無工不富”的影響下，大多數(shù)城市發(fā)展出現(xiàn)了資源開發(fā)枯竭、生態(tài)環(huán)境惡化的通病，這給生態(tài)環(huán)境良好的鄉(xiāng)村發(fā)展帶來了契機。在新的發(fā)展觀念指導(dǎo)下，中西部欠發(fā)達地區(qū)建設(shè)美麗鄉(xiāng)村，應(yīng)該因地制宜，秉承維護生態(tài)環(huán)境要求的發(fā)展理念，落實保護環(huán)境責(zé)任。在美麗鄉(xiāng)村建設(shè)試點中開辟一條農(nóng)村發(fā)展的通道，打造“綠富美”新路徑，探索農(nóng)村發(fā)展“生態(tài)+”模式。這里有四種模式可供參考：其一，在生態(tài)食品方面，建立綠色食品產(chǎn)業(yè)鏈，探索建立“生態(tài)+農(nóng)業(yè)”的模式，以有機農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)保為核心賣點，搶占生態(tài)農(nóng)產(chǎn)品市場，逆勢發(fā)展。其二，在生態(tài)旅游資源豐富地區(qū)，開展“生態(tài)+旅游”服務(wù)模式，大力推行生態(tài)養(yǎng)生和休閑旅游服務(wù)產(chǎn)業(yè)鏈。其三，在生態(tài)環(huán)境保持良好的原始林區(qū)，維護好原有生態(tài)，利用森林資源配置包裝成旅游資源。其四，在國家倡導(dǎo)的美麗鄉(xiāng)村建設(shè)中要體現(xiàn)出美麗，發(fā)展中堅守鄉(xiāng)村之美。中西部欠發(fā)達地區(qū)的農(nóng)村要充分保護好自身的自然和生態(tài)優(yōu)勢，讓這種優(yōu)勢成為吸引資金、技術(shù)、市場的資源，發(fā)展鄉(xiāng)村經(jīng)濟“生態(tài)+”的模式，成功化解農(nóng)村“無工不富”的困境，使之成為推動中西部欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)村轉(zhuǎn)型升級建設(shè)美麗鄉(xiāng)村的強大動力。

五、結(jié)語

美麗鄉(xiāng)村建設(shè)任重道遠，在我國中西部欠發(fā)達地區(qū)責(zé)任更加重大，必須突破發(fā)展困境，讓中西部欠發(fā)達地區(qū)的美麗鄉(xiāng)村建設(shè)切合農(nóng)村實際，消除“無工不富”的觀念誤區(qū)，堅守農(nóng)村的“農(nóng)”，堅守美麗鄉(xiāng)村的“生態(tài)”底線，將美麗鄉(xiāng)村建設(shè)實踐與新型城鎮(zhèn)化建設(shè)結(jié)合起來，增強農(nóng)村對農(nóng)民的吸引力，促進落后地區(qū)農(nóng)村的全面發(fā)展。