村民土地財產權的實現困境及其出路
——以村民委員會制度為視角

◎姜 平

隨著我國農村改革和新型城鎮(zhèn)化的進行，農村土地的財產性價值得以體現，但是農村征地糾紛日漸變?yōu)橐粋€突出的問題。部分地區(qū)在推動農地流轉過程中，只為響應國家政策，并沒有考慮農地使用的實際情況和農業(yè)生產力水平，盲目地推動農地流轉。其表象背后最根本的原因在于土地征收制度導致的權力與權利之間的博弈，廣大農民群眾作為弱勢群體難以通過正當途徑表達自己的利益訴求，村民自治組織的村委會民主決策機制難以得到貫徹執(zhí)行，以及農民合法權益的救濟渠道不暢等都加劇農村土地征收過程的權力與權利之間的對抗性。

一、農村土地征收過程中村民權利實現的困境

（一）權力與權利博弈之間村民權利行使的困境

《城市房地產管理法》第9條關于農村集體建設用地“先征用，再出讓”的規(guī)定，使得地方政府在土地出讓市場中具有絕對的壟斷地位，農村土地的集體所有實際上演變?yōu)榈胤秸小Ｍ瑫r，相對低廉的土地補償費用并不能彌補集體失去土地后的各項權利帶來的收益。更為嚴重的是，土地征收發(fā)給農民的補償費，真正到達農民手里的份額極其有限。事實上，大部分農民在土地征收過程中，所希望的不過是得到基本的生活保障和公平合理的補償。就村民整體而言，權利訴求表達不暢是農村土地征收糾紛中引發(fā)權力與權利沖突的潛在因素。

（二）村集體內部村民權利實現的障礙

《中華人民共和國土地管理法》第十條規(guī)定：“農民集體所有的土地依法屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會經營、管理?！睆倪@些規(guī)定可以看出：農村集體土地的經營權和管理權均由村民委員會行使，村民委員會實際掌握著農村集體的經濟命脈，成為農村經濟生活和政治生活的權力中心。同時，村民會議與村民委員會制度是村民表達利益訴求、參與農村公共事務管理和實現村民自治的基本形式。但長期以來，我國的基層村民會議往往無法順利召集，即便召開也難以集中村民意見形成決策，這使得村民會議流于形式。從邏輯上講，村民集體才是村委會設立的利益主體，只有村民集體自身才會真正關心村民委員會制度的實際運行，當村民委員會的不當行為侵犯到了村民集體的財產權時刻，村民集體當然有權撤銷村委會的不當決議，罷免村委會組成人員，監(jiān)督村委會日常工作運行的權力。但是，傳統(tǒng)農村治理理念導致村民集體監(jiān)督權的缺失，使得村民沒有這種法律意識去法規(guī)范村委會在征地過程中的不當行為。

二、《村民委員會組織法》視角下的村委會制度完善

《村民委員會組織法》自1988年實施，2010年修訂，30 多年來，已形成較為完整的制度體系，為本文所要探討的農村征地糾紛村民土地權益保護具有重要的意義。

（一）構建了合理的農村權力結構

現代權力理論認為，現代社會最佳的權力結構應是一個由決策權、執(zhí)行權和監(jiān)督權形成的相互制衡的結構性體系。

1.村民會議的決策中心地位?，F代權力理論認為，處于中心地位的應是決策權，這一理論在政府中對立法權的強調得到驗證。農村治理的權力中心應是村民大會或村民代表大會?！洞迕裎瘑T會組織法》在第四章設“村民會議與村民代表會議”專章規(guī)定了村民會議制度，組織法強調了村民會議在農村權力結構中的中心地位，確立了村民會議對村民委員會的制衡機制，在制度設計上力圖確保村民自治結構的民主性。第二十三條規(guī)定，村民會議審議村民委員會的年度工作報告，評議村民委員會成員的工作；有權撤銷或者變更村民委員會、村民代表會議不適當的決定。村民會議可以授權村民代表會議行使其審議、評議、撤銷和變更的權利。這一條規(guī)定充分貫徹了經典的權力制衡的思想，從制度上防止了村委會對權力的壟斷，保障了村民會議的決策中心地位。

2.獨立的村務監(jiān)督機構。民主監(jiān)督作為村民自治的重要環(huán)節(jié)，對于構建民主的村民委員會制度具有關鍵作用。在這個問題上，“2004年在浙江武義縣后陳村曾建立了全國第一個常設性村務監(jiān)督機構，取得了良好的效果”，這是建立村務監(jiān)督機關的最早的實踐?！洞迕裎瘑T會組織法》第三十二條規(guī)定：“村應當建立村務監(jiān)督委員會或者其他形式的村務監(jiān)督機構”。根據第三十二條的規(guī)定，村務監(jiān)督機構由村民會議選舉產生，對村民會議負責，并可列席村民委員會會議。盡管《村民委員會組織法》對村務監(jiān)督機構的規(guī)定還比較具有原則性。但是，形成了以村民會議（決策權）為中心，村民委員會（執(zhí)行權）和村務監(jiān)督機構（監(jiān)督權）各自分立的新型農村權力結構。

（二）拓展農村征地糾紛中村民權利行使路徑

農村土地征收中的村委會制度的完善不僅要構建合理的民主的農村新型權力結構，更要從權利的角度切實保障土地征收中村民的具體利益。

1.村民知情權的維護和保障。這里所謂的村民知情權，主要是指村民對政府征收補償方案和村民委員會決策的知情權。實踐中，征地補償方案一般是由政府向村民委員會發(fā)布，再由村民委員會向村民公告。根據《村民委員會組織法》第三十條確定的村務公開制度，村民委員會有義務將征地補償方案如實向村民公布，并接受村民的質詢；此外，對于與征地補償相關的法律文件和會計賬目，村民委員會也如實向村民公開。

2.強化村民參與權的行使。目前政府征地過程中一個突出的問題就是村民參與力度不夠，他們不能充分地參與關系到自己重大利益的決策。對此，應當充分尊重和保障征地過程中村民參與權的行使，是每個成員都能積極參與到民主協商和決策程序中。具體而言，《村民委員會組織法》在第二十四條所規(guī)定的必須提交村民會議決定的重大事項中明確加入了“征地補償費的使用、分配方案”一項，并設置了“村民會議認為應當由村民會議討論決定的涉及村民利益的其他事項”這一兜底條款。本文認為，對于政府的征收補償方案這一關乎全體村民切身利益的重大問題，必須由村民委員會提交村民會議集體協商討論，通過民主決策的方式來決定是否接受政府征收的補償方案和征收補償款的分配方案，以及討論各戶家庭的安置執(zhí)行問題等。

3.對于村民權利的救濟機制。在農村土地征收過程中，如果村民的合法權益受到村民委員會的損害，其救濟途徑主要有包括內部救濟和外部救濟。首先，村民可以依據《村民委員會組織法》第二十三條的規(guī)定通過召開村民會議撤銷或變更村民委員會作出的不當決議。其次，對于村民委員會的組成人員，村民可以依據《村民委員會組織法》第十六條的規(guī)定啟動罷免程序，并重新選舉村民委員會組成人員。而外部救濟是指村民合法權益受到損害時，可以借助國家公權的力量所采取救濟形式。根據《村民委員會組織法》第三十六條的規(guī)定：“村民委員會或者村民委員會成員作出的決定侵害村民合法權益的，受侵害的村民可以申請人民法院予以撤銷，責任人依法承擔法律責任?！贝迕襁€可通過司法訴訟途徑撤銷村民委員會的不當決議。這為維護村民合法權益提供了“雙重保障”。

三、良性村民委員會制度對于解決農村征地糾紛的意義

良性的村民委員會制度是公權力和私權利對抗的緩沖地帶，有利于化解矛盾和沖突。首先，良性的村民委員會制度有助于保障弱勢村民群體權利的實現，在此前提下實現農村土地征收的透明化、民主化和公平化。目前政府土地征收中存在村民委員會與村民之間由于信息不對稱而導致征收過程中不平等、不公平現象的發(fā)生。通過構建良性村民委員會制度，使得村民能夠在信息對稱的前提下通過民主參與表達自己的意志立場，并進而以民主決策的形式形成村民“公意”，這就有利于消除征收過程中出現的權力與權利之間的矛盾，利用穩(wěn)定的村民集體利益和政府進行民主平等協商，實現土地征收過程的民主公平。

其次，通過村民委員會“中間橋梁”的作用，可以實現農村征地過程中政府與村民間之間的有效對話。對于農村征地糾紛，事前的預防比事后的補救更加重要。從當前農村征地糾紛中財產權所產生的問題來看，村民最需要的是利益表達的機會和途徑，維護自己的利益訴求，這是預防征地糾紛的關鍵。對于被征地農民的利益保護，需要從最開始的征收程序開始，而不是征收之后所進行的補救和補償。相比較事后補救而言，事前預防會減少事后補救的難度和成本。村民委員會作為村民集體利益的代表，可以通過與聽證制度相關的配合制度，促進政府征收行為的透明化，實現政府與當事村民之間良性互動。

最后，通過村民委員會的靈活協調作用，有助于充分發(fā)揮非訴訟糾紛解決機制的優(yōu)勢特點，和平解決征地矛盾糾紛。村民委員會作為基層群眾自治的基本單位，其所承擔的重要職能之一就是調解鄉(xiāng)里矛盾；構建良性的村民委員會制度，使得村民委員會真正成為村民自我服務、自我管理、自我教育、自我監(jiān)督的組織，樹立在村民間的威望，因地制宜地根據農村“熟人社會”的特點，巧妙地化解征地過程中的矛盾糾紛，避免矛盾糾紛的擴大。

四、結論

在中國現實的“城鎮(zhèn)化”進程和改革進一步深化的階段，政府對農村土地的征收可以說是一種“城鎮(zhèn)化”建設的重要舉措。但是，在此過程中基層村民自治治理結構合原因導致的對村民土地財產權的侵害是這個過程中最難解決的問題。只有構建以“村民會議”決策，“村委會”執(zhí)行，“村務監(jiān)督委員會”為結構的新型的農村權力結構，才能充分尊重村民意志表達的需求，切實保障村民自治權利的行使，將征地過程中村民的利益需求集中反映，并通過民主表決、民主決策的形式表達大多數村民的權利訴求，使村民委員會成為村民集體與政府利益對話的中間紐帶，這正是《中華人民共和國村民委員會組織法》的立法目的。