臺(tái)灣農(nóng)業(yè)政策演變及政策工具選擇研究*

◎許標(biāo)文 周 瓊 曾玉榮

一、引言

政策工具研究興起于1980年代，核心是“如何將政策意圖轉(zhuǎn)變?yōu)楣芾硇袨?，將政策思想轉(zhuǎn)變?yōu)檎攥F(xiàn)實(shí)”［1］。它既是社會(huì)制度的一種工具，也是為執(zhí)行社會(huì)制度而嵌入的一種技術(shù)，同時(shí)也是實(shí)施具體技術(shù)的一種微觀手段。隨著農(nóng)業(yè)發(fā)展主體多元化、政策執(zhí)行方法復(fù)雜化及政策效應(yīng)累加性，農(nóng)業(yè)政策建構(gòu)在一個(gè)層層疊加、特定的政策工具的框架之上，政策工具為農(nóng)業(yè)政策研究提供了新視角。

政策的成功實(shí)施需要有明確的目標(biāo)，也要有助于實(shí)現(xiàn)該目標(biāo)的政策工具，其選擇一般會(huì)受國(guó)家發(fā)展水平、糧食安全等多種因素影響。發(fā)展中國(guó)家趨向于選擇價(jià)格政策、投入補(bǔ)貼等干預(yù)性政策工具，它們?cè)谥卸唐趦?nèi)可解決收入、貧困和糧食安全等目標(biāo)。但長(zhǎng)期來(lái)看，干預(yù)性政策工具可能會(huì)出現(xiàn)扭曲市場(chǎng)、減少信貸等問(wèn)題。而發(fā)達(dá)國(guó)家較趨向于選擇市場(chǎng)化政策工具。為了減少市場(chǎng)扭曲美國(guó)逐漸使用農(nóng)戶直補(bǔ)、風(fēng)險(xiǎn)管理等政策工具。隨著CAP目標(biāo)改革，歐盟也重新規(guī)劃或創(chuàng)新了政策工具來(lái)應(yīng)對(duì)農(nóng)業(yè)多功能的挑戰(zhàn)［2］。

縱觀中國(guó)臺(tái)灣農(nóng)業(yè)發(fā)展過(guò)程，其政策體制、政策目標(biāo)及發(fā)展模式發(fā)生了較大改變，有效的政策工具促進(jìn)了臺(tái)灣農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。現(xiàn)階段，大陸農(nóng)業(yè)發(fā)展主要矛盾已經(jīng)由總量不足轉(zhuǎn)變?yōu)榻Y(jié)構(gòu)性矛盾，農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展調(diào)整為與增產(chǎn)、增收并列的新三大目標(biāo)［3］，臺(tái)灣農(nóng)業(yè)政策在促進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)值得大陸學(xué)習(xí)和借鑒。

二、臺(tái)灣農(nóng)業(yè)政策的演變及特征

（一）農(nóng)業(yè)政策體制由“生產(chǎn)論”向多功能轉(zhuǎn)變

農(nóng)業(yè)政策體制目前有兩種代表性觀點(diǎn)：“生產(chǎn)論”、“農(nóng)業(yè)多功能”。1990年以前，臺(tái)灣農(nóng)業(yè)政策體制表現(xiàn)為“生產(chǎn)論”。1953-1968年間，臺(tái)灣一方面推廣農(nóng)業(yè)機(jī)械化、土地高密度利用以生產(chǎn)大宗農(nóng)產(chǎn)品，另一方面實(shí)施低糧價(jià)、肥料換谷等工具為工業(yè)發(fā)展積累原始資本。1970年代后臺(tái)灣進(jìn)入工業(yè)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，農(nóng)業(yè)政策仍在“生產(chǎn)論”體制下主張糧食安全生產(chǎn)及提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，但農(nóng)業(yè)比較效益低下，農(nóng)業(yè)發(fā)展出現(xiàn)“下滑”態(tài)勢(shì)。1990年后，為改變農(nóng)業(yè)發(fā)展趨勢(shì)，臺(tái)灣農(nóng)業(yè)進(jìn)入了“農(nóng)業(yè)多功能”政策體制?！稗r(nóng)業(yè)綜合調(diào)整方案（1992）”首次提出了“三生農(nóng)業(yè)”政策，且隨后的政策也延續(xù)“三生”理念，提出了不少旨在改善生態(tài)環(huán)境、發(fā)展精致農(nóng)業(yè)以促進(jìn)農(nóng)業(yè)多功能的政策工具，農(nóng)業(yè)多功能日漸得到了社會(huì)的認(rèn)可［4］。2008年以來(lái)，“健康、效率、永續(xù)經(jīng)營(yíng)”的“全民農(nóng)業(yè)”理念在后續(xù)政策得到貫徹，臺(tái)灣農(nóng)業(yè)多功能進(jìn)一步得到社會(huì)認(rèn)可。

（二）農(nóng)業(yè)政策目標(biāo)由單一性向多樣性轉(zhuǎn)變

二戰(zhàn)后，在“農(nóng)業(yè)培植工業(yè)”主導(dǎo)下，臺(tái)灣農(nóng)業(yè)政策以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主要目標(biāo)。1960年代未，工業(yè)工資水平超過(guò)農(nóng)業(yè)工資水平，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力不斷向非農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移。為此，臺(tái)灣農(nóng)業(yè)政策新增農(nóng)民增收目標(biāo)，并實(shí)施改善農(nóng)村建設(shè)、調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)等政策以保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。1992-2008年，全球貿(mào)易自由化不斷發(fā)展，臺(tái)灣農(nóng)業(yè)政策又調(diào)增環(huán)境保護(hù)與鄉(xiāng)村發(fā)展的目標(biāo)?！稗r(nóng)業(yè)發(fā)展條例（2000）”調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)向擴(kuò)大農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)模、促進(jìn)農(nóng)地流通及休耕以推進(jìn)農(nóng)地生態(tài)保護(hù)。2005中長(zhǎng)程計(jì)劃鼓勵(lì)發(fā)展鄉(xiāng)村休閑、生物農(nóng)業(yè)以推動(dòng)農(nóng)業(yè)多功能發(fā)展。2008年后中程計(jì)劃政策目標(biāo)以提升產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力、維護(hù)生態(tài)可持續(xù)、營(yíng)造農(nóng)村安居樂(lè)業(yè)及構(gòu)建農(nóng)業(yè)安全為主，且更加強(qiáng)調(diào)安全農(nóng)業(yè)、生態(tài)環(huán)境對(duì)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的引領(lǐng)。“新農(nóng)業(yè)創(chuàng)新方案（2016）”詮釋了“全民農(nóng)業(yè)”新愿景，延續(xù)了農(nóng)業(yè)政策目標(biāo)多樣性。

（三）農(nóng)業(yè)發(fā)展模式由“外源性”、“內(nèi)源性”到內(nèi)外均衡發(fā)展

二戰(zhàn)以后，農(nóng)業(yè)發(fā)展模式主要有外源性、內(nèi)源性、內(nèi)外均衡發(fā)展的三種發(fā)展模式［5］。1990年前，臺(tái)灣當(dāng)局“自上而下”地投入大量資金、物力等外部資源以完善農(nóng)業(yè)設(shè)施、改良農(nóng)業(yè)技術(shù)、促進(jìn)農(nóng)地利用與改善農(nóng)村住宅，一定程度上舒緩了農(nóng)村衰敗問(wèn)題。而隨著消費(fèi)者需求變化及經(jīng)貿(mào)自由化沖擊，“外源性”發(fā)展模式不能很好保障農(nóng)業(yè)發(fā)展。1990-2010年，臺(tái)灣農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)向以鄉(xiāng)村特色資源稟賦為基礎(chǔ)，輔以“農(nóng)村新風(fēng)貌計(jì)劃”、“漂鳥(niǎo)計(jì)劃”等政策優(yōu)化農(nóng)村環(huán)境與培育在地人力，開(kāi)發(fā)農(nóng)村生態(tài)、生活、文化等“內(nèi)源性”動(dòng)能，“自下而上”推動(dòng)農(nóng)業(yè)發(fā)展。2010年后，則認(rèn)為農(nóng)業(yè)發(fā)展核心是通過(guò)鄉(xiāng)村內(nèi)部資源與資金、信息、市場(chǎng)等外部資源的融合發(fā)展以提升農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力?！稗r(nóng)村再生條例（2010）”指出農(nóng)業(yè)發(fā)展要以整體發(fā)展為導(dǎo)向，鼓勵(lì)多方參與農(nóng)村再生，充分利用“內(nèi)外源”資源均衡推動(dòng)農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村再生，以達(dá)到農(nóng)業(yè)永續(xù)發(fā)展。

三、臺(tái)灣農(nóng)業(yè)政策工具的選擇分析

依據(jù)臺(tái)灣農(nóng)業(yè)政策發(fā)展脈絡(luò)及農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)管理環(huán)節(jié)，把其內(nèi)容分為生產(chǎn)支持、風(fēng)險(xiǎn)管理、環(huán)境保護(hù)、供需管理及食品安全等5方面，每個(gè)方面包含著多個(gè)具體目標(biāo)。每個(gè)具體目標(biāo)因政策環(huán)境變化而有所變動(dòng)，為實(shí)現(xiàn)具體目標(biāo)而選擇的政策工具也會(huì)發(fā)生改變。

（一）生產(chǎn)支持政策工具

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)支持旨在穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、維護(hù)產(chǎn)品價(jià)格穩(wěn)定與提高農(nóng)民收入等。臺(tái)灣農(nóng)業(yè)生產(chǎn)支持政策工具主要包括補(bǔ)貼支持和農(nóng)民福利等政策工具。

臺(tái)灣農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼支持經(jīng)歷了由價(jià)格補(bǔ)貼向直接給付、綠色給付的轉(zhuǎn)變過(guò)程。2002年前，臺(tái)灣農(nóng)業(yè)價(jià)格補(bǔ)貼主要集中在糧食收購(gòu)、農(nóng)漁機(jī)械購(gòu)買等環(huán)節(jié)。2002年始臺(tái)灣逐漸把價(jià)格補(bǔ)貼轉(zhuǎn)變?yōu)橹苯咏o付。隨著自由貿(mào)易、氣候變遷影響，臺(tái)灣當(dāng)局開(kāi)始實(shí)施對(duì)地綠色給付、作物獎(jiǎng)勵(lì)、耕作制度獎(jiǎng)勵(lì)、友善環(huán)境補(bǔ)貼等綠色給付工具，將進(jìn)一步推進(jìn)臺(tái)灣農(nóng)業(yè)多功能政策目標(biāo)。

臺(tái)灣農(nóng)民福利政策工具包括農(nóng)村建設(shè)支持、農(nóng)民社會(huì)福利。農(nóng)村建設(shè)支持工具包括農(nóng)村基層建設(shè)、小區(qū)營(yíng)造再、農(nóng)村再生等，其建設(shè)內(nèi)容從基礎(chǔ)建設(shè)轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐓^(qū)營(yíng)造。農(nóng)民社會(huì)福利制度一方面為保障農(nóng)民生活，推出農(nóng)民子女就學(xué)獎(jiǎng)助學(xué)金、老年農(nóng)民福利津貼、居民年金制度及高齡者生活改善計(jì)劃等工具；另一方面為擴(kuò)大農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)模，推出農(nóng)漁民轉(zhuǎn)業(yè)訓(xùn)練生活津貼、老年農(nóng)民退休制度等工具。

（二）供需管理政策工具

農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)與銷售是促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與社會(huì)再生產(chǎn)的有機(jī)統(tǒng)一。臺(tái)灣農(nóng)業(yè)供需管理政策工具主要包括土地改革、產(chǎn)業(yè)選擇、營(yíng)銷體系等。

臺(tái)灣農(nóng)地改革對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展產(chǎn)生了重大影響。第一次農(nóng)地改革建立“農(nóng)地農(nóng)有、農(nóng)地農(nóng)用”制度，為主要農(nóng)產(chǎn)品供給提供了重要保障。第二次農(nóng)地改革放寬“農(nóng)地農(nóng)有”限制，建立農(nóng)地等級(jí)分區(qū)制度，推動(dòng)農(nóng)業(yè)專業(yè)化、現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。第三次農(nóng)地改革推行“小地主大佃農(nóng)”，擴(kuò)大農(nóng)地經(jīng)營(yíng)規(guī)模以提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率。

臺(tái)灣農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)選擇主要基于糧食安全與經(jīng)濟(jì)效益的考慮。1980年前，農(nóng)業(yè)政策支持種植糧食等大宗作物；1980-2010年，農(nóng)業(yè)政策則鼓勵(lì)以高效經(jīng)濟(jì)作物代替糧食種植以適度降低糧食自給率；2010年以來(lái)臺(tái)灣當(dāng)局注重利用知識(shí)經(jīng)濟(jì)、生物技術(shù)、生態(tài)技術(shù)等來(lái)提高糧食自給率，并積極發(fā)展優(yōu)勢(shì)特色農(nóng)業(yè)、食品加工以提高經(jīng)濟(jì)效益。

臺(tái)灣農(nóng)產(chǎn)品銷售體系主要采取組織性政策工具和服務(wù)性政策工具?！稗r(nóng)漁會(huì)”框架下的產(chǎn)銷班是最廣大的基層組織，以契約產(chǎn)銷及統(tǒng)合經(jīng)營(yíng)制度形成的臺(tái)灣農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)策略聯(lián)盟進(jìn)一步完善了農(nóng)業(yè)銷售市場(chǎng)組織。市場(chǎng)組織建立完善以后，臺(tái)灣農(nóng)業(yè)銷售政策逐步使用服務(wù)性政策工具。一方面注重島內(nèi)產(chǎn)銷市場(chǎng)穩(wěn)定，自1997年以來(lái)針對(duì)重要農(nóng)產(chǎn)品臺(tái)灣建立了產(chǎn)銷預(yù)警制度，并根據(jù)預(yù)警產(chǎn)銷失衡信息制定出調(diào)節(jié)措施。另一方面則是加大對(duì)農(nóng)產(chǎn)品外銷服務(wù)，2004年以來(lái)以協(xié)助農(nóng)產(chǎn)品出口及提高農(nóng)民收益為目標(biāo)，先后推動(dòng)多項(xiàng)農(nóng)產(chǎn)品國(guó)際營(yíng)銷計(jì)劃。

（三）環(huán)境保護(hù)政策工具

農(nóng)業(yè)是環(huán)境保護(hù)的重要載體。臺(tái)灣農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)政策工具主要包括農(nóng)業(yè)自然資源、友善耕作方式及農(nóng)村景觀生態(tài)等全方位環(huán)境保護(hù)政策工具。

農(nóng)業(yè)自然資源是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基礎(chǔ)保障。1992年前臺(tái)灣當(dāng)局主要關(guān)注山坡地及水土資源給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)帶來(lái)的災(zāi)害影響，1992年后則強(qiáng)化資源稟賦與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過(guò)程的有效匹配。一方面采用文化資產(chǎn)保存法、野生動(dòng)物保育法外等規(guī)制性政策工具，加強(qiáng)對(duì)水源涵養(yǎng)、景觀維護(hù)、動(dòng)植物棲息地等自然資源的監(jiān)測(cè)、評(píng)估與保護(hù)；另一方面積極發(fā)展森林旅游、娛樂(lè)漁業(yè)等農(nóng)業(yè)多功能價(jià)值，兼顧產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)效益與生態(tài)保育。

友善耕作方式是永續(xù)利用的技術(shù)保障。1980年前，高密度、高產(chǎn)出、機(jī)械化種植的農(nóng)業(yè)耕作方式給環(huán)境帶來(lái)了不利影響。1983-2010年，臺(tái)灣采取休耕、轉(zhuǎn)作等友善耕作方式以減少糧食生產(chǎn)，同時(shí)積極采取綠肥種植、農(nóng)畜場(chǎng)廢棄物資源化、生態(tài)工法等技術(shù)工具，逐步實(shí)現(xiàn)維持地力、資源節(jié)約、生態(tài)保護(hù)等生態(tài)功能。2010年后，臺(tái)灣進(jìn)一步活化農(nóng)地利用調(diào)整方案，結(jié)合綠色環(huán)境給付政策工具，鼓勵(lì)農(nóng)民提供農(nóng)產(chǎn)品的同時(shí)提供更多生態(tài)服務(wù)。

農(nóng)村景觀生態(tài)空間是農(nóng)民安居的空間保障。臺(tái)灣鄉(xiāng)村工業(yè)化及“農(nóng)地釋出方案”不僅改變了農(nóng)村風(fēng)貌的空間結(jié)構(gòu)，也破壞了鄉(xiāng)村環(huán)境系統(tǒng)。1985年以來(lái)，臺(tái)灣當(dāng)局先后出臺(tái)了“文化資產(chǎn)保存法”、“生物多樣性保護(hù)方案”等農(nóng)村景觀生態(tài)保護(hù)法規(guī)。同時(shí)，臺(tái)灣積極發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)，開(kāi)展農(nóng)漁村傳統(tǒng)建筑及文物保存、環(huán)境綠美化及景觀維護(hù)、文化休閑設(shè)施建設(shè)，推動(dòng)農(nóng)村景觀生態(tài)得到有效消費(fèi)，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)土地與景觀生態(tài)的保護(hù)與利用。

（四）食品安全政策工具

食品安全是維護(hù)農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展與確保消費(fèi)者權(quán)益的重要保障。臺(tái)灣已建立起了較為完備的食品安全政策工具。

首先，建立健全動(dòng)植物防疫檢疫體系。一是制定動(dòng)植物防疫檢疫法等強(qiáng)制性政策工具；二是加強(qiáng)動(dòng)植物疫病蟲(chóng)害風(fēng)險(xiǎn)信息化建設(shè)，包括動(dòng)物疫病檢驗(yàn)中心、飼養(yǎng)登記制、疫情事前預(yù)警機(jī)制、重大（緊急）疫病防疫措施；三是樹(shù)立全民動(dòng)植物防疫檢疫觀念。其次，推動(dòng)良好農(nóng)業(yè)規(guī)范。實(shí)施吉園圃、有機(jī)認(rèn)證、CAS認(rèn)證等規(guī)制性工具，并輔以補(bǔ)貼支持、自愿協(xié)議等工具約束生產(chǎn)主體行為。最后，強(qiáng)制實(shí)施農(nóng)產(chǎn)品衛(wèi)生安全檢驗(yàn)，包括農(nóng)產(chǎn)品藥物殘留防范與監(jiān)控、屠宰衛(wèi)生及肉品檢查制度等。針對(duì)檢測(cè)不合格產(chǎn)品，均依據(jù)相關(guān)規(guī)定實(shí)行列管、追蹤、回收、銷毀或延后上市及要求業(yè)者限期改善等措施。

（五）風(fēng)險(xiǎn)管理政策工具

風(fēng)險(xiǎn)管理有助于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。臺(tái)灣農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理政策工具主要包括農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)、災(zāi)害救助等。

臺(tái)灣農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)種類繁多，且保險(xiǎn)需求逐年擴(kuò)大。臺(tái)灣當(dāng)局持續(xù)推廣畜禽、作物、漁船等傳統(tǒng)保險(xiǎn)，且積極推動(dòng)農(nóng)作物天然災(zāi)害保險(xiǎn)等新工具來(lái)應(yīng)對(duì)農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)盡管會(huì)增加生產(chǎn)成本，但一旦發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)，保險(xiǎn)將最大程度降低農(nóng)民損失。

氣候變遷加大了臺(tái)灣自然災(zāi)害發(fā)生頻率，農(nóng)業(yè)災(zāi)害救助制度也不斷完善。一是成立“緊急災(zāi)害應(yīng)變小組”來(lái)應(yīng)付突發(fā)事件，并逐步擴(kuò)大救助范圍。二是推廣應(yīng)用生態(tài)工法，加強(qiáng)集水區(qū)規(guī)劃治理與水土資源保育。三是推進(jìn)農(nóng)業(yè)災(zāi)害信息化建設(shè)，監(jiān)測(cè)山坡地利用變異以提前做好應(yīng)對(duì)措施。

四、中國(guó)大陸農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的啟示

當(dāng)前，中國(guó)大陸農(nóng)業(yè)主要矛盾為供給側(cè)的結(jié)構(gòu)性矛盾，為進(jìn)一步加快我國(guó)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展，達(dá)成增產(chǎn)、增收、可持續(xù)的農(nóng)業(yè)發(fā)展目標(biāo)，臺(tái)灣農(nóng)業(yè)政策演變及政策工具的選擇經(jīng)驗(yàn)得大陸農(nóng)業(yè)學(xué)習(xí)與借鑒。

（一）調(diào)整農(nóng)業(yè)政策目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展

1950年以來(lái)，“生產(chǎn)論”主導(dǎo)著大陸農(nóng)業(yè)政策，主要實(shí)行增產(chǎn)、增收的政策目標(biāo)。目前，大陸農(nóng)業(yè)已先后走出“高效益、低水平”和“高水平、低效益”的非良性狀態(tài)，但受到環(huán)境、質(zhì)量、農(nóng)村發(fā)展等多個(gè)條件約束，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率低、農(nóng)民增收難等問(wèn)題仍有待進(jìn)一步解決。因此，在保障農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收的基礎(chǔ)上，把農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展作為新增目標(biāo)，加快創(chuàng)新體制推進(jìn)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展，推動(dòng)形成農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)方式，實(shí)現(xiàn)投入品減量化、生產(chǎn)清潔化、廢棄物資源化、產(chǎn)業(yè)模式生態(tài)化，促進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

（二）創(chuàng)新農(nóng)業(yè)政策工具，改善農(nóng)業(yè)政策績(jī)效

大陸農(nóng)業(yè)政策實(shí)現(xiàn)了由“以農(nóng)補(bǔ)工”向“取予平衡”轉(zhuǎn)變，主要政策工具有價(jià)格支持、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度、農(nóng)村工業(yè)化等，但政策工具與政策目標(biāo)逐漸不匹配。應(yīng)從以下幾方面進(jìn)一步創(chuàng)新農(nóng)業(yè)政策工具以改善農(nóng)業(yè)政策績(jī)效：第一，亟待優(yōu)化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度。從政策和法律上理清“三權(quán)”關(guān)系，確?！叭龣?quán)分置”有序?qū)嵤?。第二，?chuàng)新以綠色生態(tài)導(dǎo)向的補(bǔ)貼工具。以現(xiàn)有補(bǔ)貼政策的改革為切入點(diǎn)，優(yōu)化存量補(bǔ)貼支出結(jié)構(gòu)、提高增量補(bǔ)貼環(huán)境給付，完善農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償政策體系；同時(shí)加大采取普惠性的政策工具，促進(jìn)小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)有機(jī)銜接。第三，增強(qiáng)服務(wù)性政策工具供給。改變過(guò)往偏向于“自上而下”的指令政策，利用基于大數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的農(nóng)業(yè)信息技術(shù)，采取市場(chǎng)導(dǎo)向的技術(shù)推廣、產(chǎn)品營(yíng)銷等服務(wù)性政策工具，構(gòu)架農(nóng)業(yè)科研、生產(chǎn)流通、風(fēng)險(xiǎn)保護(hù)、金融信貸等一體化的服務(wù)生態(tài)。最后，加強(qiáng)政策工具選擇的評(píng)估。由于政策目標(biāo)的多樣性，應(yīng)充分評(píng)估不同政策工具對(duì)政策目標(biāo)的作用，確保政策工具循著預(yù)設(shè)目標(biāo)方向運(yùn)行。

（三）改變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)

大陸農(nóng)業(yè)發(fā)展過(guò)去以高投入、高消耗及低效率為特征的粗放型增長(zhǎng)為主，盡管帶來(lái)了農(nóng)業(yè)高速增長(zhǎng)，但也造成了食品安全、資源環(huán)境惡化、農(nóng)村勞動(dòng)力外流等諸多問(wèn)題。當(dāng)前，大陸應(yīng)在綠色發(fā)展理念下進(jìn)一步調(diào)整優(yōu)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力布局，注重農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，推動(dòng)農(nóng)業(yè)提質(zhì)增效，提升生態(tài)服務(wù)功能，全力構(gòu)建人與自然和諧共生的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)新局面。一是要牢固樹(shù)立和踐行“綠水青山就是金山銀山”理念，以提高質(zhì)量和效率為核心目標(biāo)，推廣農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展技術(shù)，持續(xù)提高農(nóng)業(yè)創(chuàng)新力、競(jìng)爭(zhēng)力和全要素生產(chǎn)率；二是要加強(qiáng)市場(chǎng)資源配置作用，持續(xù)推動(dòng)農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移以擴(kuò)大農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)模，加強(qiáng)小農(nóng)與大市場(chǎng)有機(jī)聯(lián)結(jié)，把小農(nóng)經(jīng)濟(jì)改造為高競(jìng)爭(zhēng)力的產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)的協(xié)調(diào)均衡。