資本下鄉(xiāng)背景下農(nóng)村垃圾治理正式部門和非正式部門的融合研究*

◎周小付

拾荒者和流動的廢物收購商等主體是中國農(nóng)村垃圾治理的非正式部門，也是中國農(nóng)村垃圾治理中一支不容忽視的力量。農(nóng)村垃圾治理的非正式部門在促進邊緣群體就業(yè)、促進農(nóng)村垃圾的可循環(huán)利用、為市場提供廉價的原材料等方面發(fā)揮了巨大的作用。近年來，資本下鄉(xiāng)和市場化治理成為農(nóng)村垃圾治理的主要趨勢，企業(yè)化的垃圾治理組織成為農(nóng)村垃圾治理中的正式部門。在此背景下，研究農(nóng)村垃圾治理中正式部門對傳統(tǒng)的非正式部門的影響以及兩者之間的融合，不僅具有重要的理論價值，也具有重要的應用價值。

一、文獻綜述

國內(nèi)相關研究綜述。21世紀初，隨著農(nóng)村生產(chǎn)方式和消費方式的變化，“垃圾圍村”成為很多中國村莊面臨的問題，也吸引了拾荒者回到農(nóng)村分揀農(nóng)村垃圾資源。2015年以來，政府和民間資本的合作成為農(nóng)村垃圾治理主要的模式（申振東和姚恩雪，2018）。農(nóng)村垃圾治理的市場化運作增加了垃圾治理的服務供給，提高了治理效率，促進了縣域城鄉(xiāng)垃圾的一體化治理（甄小英，2016）。但是，農(nóng)村垃圾治理的市場化改革缺少社會的參與（黨國英，2018），需要發(fā)揮第三部門（李齊云和張維娜，2010）和內(nèi)在化的鄉(xiāng)村規(guī)范（游文佩和武東民，2014）在農(nóng)村垃圾治理中的作用?？傊?，中國農(nóng)村的垃圾治理不能完全依附于政府和工商資本，還需要依靠鄉(xiāng)約民俗和拾荒者等非正式部門的參與。

國外相關研究綜述。20世紀70年代，國外出現(xiàn)了垃圾治理經(jīng)濟學（William E.Hardy 和Curtis L.Grissom，1977）。Medina（2017） 和UN-Habitat（2016） 指 出，在低收入國家，拾荒者不會處理所有的垃圾，但是處理了一半以上的垃圾，增加了地區(qū)工業(yè)的競爭力，減少了政府的垃圾處理支出。在垃圾治理的市場化改革方面，學術界的研究主要關注私營機構的垃圾治理成本是否低于公共部門（McFarland 和Jeanne M，2015；Stevens，2016；Dubin和Navarro，2017）和垃圾市場化治理的政策工具等問題（D.W.Pearce 和R.K.Turner，2014）。在非正式組織參與垃圾治理方面，David C.Wilson（2017）指出，非正式部門廣泛參與垃圾治理并形成多樣化的治理機制是垃圾有效治理的關鍵。已有研究主要從垃圾處理的效率、成本和運營機制等角度對垃圾治理市場化展開研究，但是忽略了垃圾治理市場化對非正式部門的影響。

二、中國農(nóng)村垃圾治理中非正式部門的主體類型和特征分析

城鄉(xiāng)二元體制是中國垃圾治理體制的主要特征。城市的垃圾治理以政府為中心并通過市場外包給垃圾治理企業(yè)，形成了財政支持下的市場化治理模式。長期以來，農(nóng)村缺少正式的垃圾治理組織，農(nóng)村的垃圾治理主要依靠村民“各掃門前雪”、家庭漚肥、村民組織的環(huán)境動員和拾荒者等非正式部門的參與，形成了多元化治理的社會化治理模式。在農(nóng)村多元化的垃圾治理模式中，非正式部門是一支重要的力量。通過深入農(nóng)村調(diào)研和半結構化的訪談，筆者對農(nóng)村垃圾治理非正式部門的特征就行了初步的分析。

（一）農(nóng)村垃圾治理非正式部門的主體類型

在主體類型方面，農(nóng)村垃圾治理的非正式部門主要包括拾荒者、農(nóng)村廢品回收店和流動的廢品收購者等主體。其中，拾荒者和流動的廢品收購者是一個流動的群體，他們挨家挨戶的購買垃圾，或者在丟棄的垃圾中挑選，再轉(zhuǎn)手賣給回收點。在20世紀，農(nóng)村垃圾治理非正式部門主要是流動的購買者。進入到21世紀，隨著農(nóng)村消費結構和消費方式的改變，伴隨著農(nóng)村垃圾資源的快速增加，農(nóng)村尤其是城郊鄉(xiāng)村的拾荒者人數(shù)逐漸增加，農(nóng)村的垃圾回收點增加。

（二）農(nóng)村垃圾治理非正式部門的主體特征

在主體特征方面，農(nóng)村垃圾治理非正式部門的規(guī)模小、勞動力密集型、勞動力以窮人和邊緣群體為主（其中文盲的中老年人較多）并且其勞動沒有被社會福利和政府保障系統(tǒng)覆蓋。農(nóng)村垃圾治理的非正式部門未經(jīng)注冊、無營業(yè)許可證、不納稅、主要目標是獲得垃圾中的可循環(huán)利用資源、垃圾分揀方式傳統(tǒng)、缺少現(xiàn)代化的垃圾處理技術。

同時，農(nóng)村垃圾治理非正式部門受到政府的管制少，主要是限制回收店垃圾的露天儲存。在調(diào)研過程中，地方政府抑制或者歧視農(nóng)村垃圾治理非正式部門的現(xiàn)象極少，但是地方政府承認非正式部門的作用并鼓勵農(nóng)村垃圾治理非正式部門發(fā)展的現(xiàn)象也極少。除了因為屬于灰色經(jīng)濟領域不納稅以外，農(nóng)村垃圾治理非正式部門沒有能夠像其他環(huán)保組織那樣享受政府的支持注冊?？傊?，農(nóng)村垃圾治理非正式部門是一個具有重要作用但是被忽略的部門。

（三）農(nóng)村垃圾治理非正式部門主體之間的社會關系

在社會關系結構方面，城郊的拾荒者數(shù)量多，由于缺少外界的認同和社會孤立，拾荒者之間聯(lián)系頻繁，并且形成了松散的社會組織，形成了群體獨特的生活方式和社會交往方式，一些地區(qū)的拾荒者群體還形成了自己的習慣、信仰和價值觀等。例如，城郊鄉(xiāng)村的一些外來拾荒者會選擇在同一個社區(qū)租房。在垃圾回收過程中，他們之間也會共享一些垃圾資源和渠道資源，形成價格聯(lián)盟。和城郊鄉(xiāng)村的拾荒者不同，偏僻農(nóng)村的拾荒者相對分散和相對孤立，但是拾荒者之間也形成了市場劃分，一個村莊只有一個拾荒者。

三、資本下鄉(xiāng)參與農(nóng)村垃圾治理對農(nóng)村垃圾治理非正式部門的影響

近年來，促進資本下鄉(xiāng)參與農(nóng)村垃圾治理的政策密集出臺。2015年住房城鄉(xiāng)建設部等部門《關于全面推進農(nóng)村垃圾治理的指導意見》中提出要引導社會資本參與農(nóng)村垃圾治理。2016年10月，財政部《關于在公共服務領域深入推進政府和社會資本合作工作的通知》明確將新建垃圾處理項目納入探索開展PPP 模式強制試點領域。2018年2月，中共中央辦公廳和國務院辦公廳在《農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動方案》中把推進農(nóng)村生活垃圾治理作為重點任務。在國家政策的推動下，地方政府開始更直接地承擔農(nóng)村的垃圾處理責任，并積極鼓勵民間資本參與，市場化運營的企業(yè)組織成為農(nóng)村垃圾治理的正式部門。

筆者通過在校學生對安徽桐城市、四川安岳縣、湖北仙桃市、河北邯鄲市、河北固始縣、河北清河縣、湖北南漳縣等地區(qū)的農(nóng)村進行了調(diào)研。在調(diào)研的過程中，主要通過半結構化的訪談了解民間資本參與農(nóng)村垃圾治理對傳統(tǒng)的非正式部門的影響。這些地區(qū)由于財力不足，近兩年才開始推進農(nóng)村垃圾治理的城鄉(xiāng)一體化治理，為我們的研究提供了一個窗口。在推進農(nóng)村垃圾城鄉(xiāng)一體化治理的過程中，上述地區(qū)主要是通過向垃圾治理企業(yè)購買服務的方式，形成了農(nóng)村垃圾“村收集、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）運輸、縣處理”機制。垃圾治理的企業(yè)組織作為正式組織而出現(xiàn)。

在此背景下，農(nóng)村垃圾治理中出現(xiàn)了兩類組織。一類是正式組織，主要是垃圾治理領域的公共服務供給商。一類是拾荒者等非正式的垃圾治理主體。但是，兩個部門在實踐中沒有有效地融合在一起。地方政府在鼓勵私人公司參與農(nóng)村垃圾治理時，忽略了非正式部門的存在，沒有制定促進正式部門和非正式部門融合的措施，也忽略了垃圾治理正式組織進入農(nóng)村對非正式部門的影響。

（一）非正式部門在農(nóng)村垃圾資源分配中的邊緣化

正式垃圾治理組織進入農(nóng)村對非正式部門的影響首先表現(xiàn)在垃圾資源的分配方面，非正式部門在農(nóng)村垃圾資源分配中被邊緣化。一是清潔公司管理人員的排斥。在調(diào)研的過程中，發(fā)現(xiàn)清潔公司工作人員和拾荒者之間存在沖突，并影響了拾荒者的參與。二是農(nóng)村垃圾的日產(chǎn)日清影響了拾荒者的參與機會，減少了拾荒者接近垃圾資源的時間機會。三是現(xiàn)代化的垃圾治理方式在可回收資源方面排斥非正式部門。接受采訪的清潔公司管理人員認為，非正式組織的垃圾處理行為是粗糙的、不科學的，影響了垃圾的分類處理?？傊?，非正式部門在農(nóng)村垃圾資源分配中被邊緣化。

（二）對垃圾治理非正式部門收入的影響

正式部門參與農(nóng)村垃圾治理影響了非正式部門的收入。一是對拾荒者收入的影響。在調(diào)研的過程中，筆者發(fā)現(xiàn)，拾荒者的拾荒成本增加。在一些地區(qū)，拾荒者需要每月向清潔公司的管理人員付出少量的費用后才能獲得垃圾資源?；蛘呦蚯鍧嵐咎峁o資金報酬或低報酬的勞動，拾荒者可以通過勞動獲得垃圾中的資源。被調(diào)研的拾荒者認為，他們提供的無報酬勞動超過了之前拾荒的勞動量。二是對流動廢品購買者的影響。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村流動廢品購買者的收入也受到了影響。在一些地區(qū)，不僅非正式部門在可循環(huán)利用垃圾資源回收總量中所占的比例降低，可循環(huán)利用垃圾資源的回收總量也降低了。數(shù)據(jù)表明，正式垃圾治理部門在資源回收利用方面可以進一步尋找和非正式部門的合作，吸收非正式部門在垃圾治理中的經(jīng)驗。

（三）對垃圾治理非正式部門社會關系結構的影響

正式組織的進入影響了垃圾治理中非正式部門的社會結構。一方面，在正式的企業(yè)組織進入農(nóng)村參與垃圾治理之前，拾荒者等非正式的垃圾治理主體形成了一個社會群體，形成了市場劃分和同盟關系。但是，隨著正式組織的進入和垃圾資源的集中，導致了拾荒者之間的資源競爭。另外一方面，一些拾荒者獲得了垃圾處理公司的外包業(yè)務，一些拾荒者進入垃圾治理企業(yè)成為正式的企業(yè)職工，一些則繼續(xù)從事拾荒工作?？傊?，垃圾治理的非正式部門出現(xiàn)了分化與碎片化。

四、促進農(nóng)村垃圾治理正式部門和非正式部門融合的對策

促進農(nóng)村垃圾治理正式部門和非正式部門的融合，不是促進非正式部門的正式化，而是進一步發(fā)揮非正式部門的作用，促進正式部門和非正式部門之間的開放和包容性發(fā)展。建立現(xiàn)代化的農(nóng)村垃圾治理體制，應當吸收非正式的垃圾治理體制的經(jīng)驗，不是完全替代或取消傳統(tǒng)的非正式的垃圾治理方式。

（一）尊重農(nóng)村垃圾治理非正式部門的習慣權利

筆者認為，拾荒者不能接近垃圾就像農(nóng)民沒有土地一樣，獲得垃圾資源是拾荒者的習慣權利和事實性權利。地方政府和垃圾治理企業(yè)需要尊重拾荒者的習慣權利，在現(xiàn)代化的農(nóng)村垃圾治理體制中包容性地接納拾荒者的生存方式和生存空間。在此基礎上，對拾荒行為中的一些陋習進行規(guī)范?？傊?，農(nóng)村垃圾資源的分配，不能僅僅立足于經(jīng)濟效率，還需要立足于其社會效率，農(nóng)村垃圾治理需要從行政管理思維轉(zhuǎn)向社會治理思維，需要處理好市場化運營和拾荒者參與之間的關系。

（二）促進農(nóng)村垃圾治理正式部門和非正式部門之間的伙伴關系

私人企業(yè)治理不是農(nóng)村垃圾治理的唯一的方式，需要促進農(nóng)村垃圾的多元化治理，促進正式部門和非正式部門之間的伙伴關系。一是讓拾荒者成為垃圾治理企業(yè)的社區(qū)伙伴，促進業(yè)務外包。拾荒者可以從居民向垃圾治理企業(yè)的付費中分享收入。二是在農(nóng)村垃圾治理PPP 項目的規(guī)劃階段和運營階段，都需要促進拾荒者的參與。傳統(tǒng)的農(nóng)村拾荒者的參與，可以在垃圾分類、垃圾整理、垃圾資源定價等方面為垃圾治理企業(yè)提供經(jīng)驗，提高農(nóng)村垃圾治理的效率。

（三）成立垃圾治理合作社，完善農(nóng)村垃圾治理的行業(yè)規(guī)則

面對農(nóng)村垃圾治理正式部門和非正式部門之間產(chǎn)生的沖突，應當積極成立農(nóng)村垃圾治理合作社。一方面，作為正式部門和非正式部門之間的中間組織，農(nóng)村垃圾治理合作社可以減少兩種組織之間的摩擦，促進兩者之間的信任和合作。另外一方面，農(nóng)村垃圾治理合作社的成員包括農(nóng)村垃圾治理的各類利益相關者，可以通過多元化的利益相關者建立農(nóng)村垃圾治理的行業(yè)規(guī)則，通過行業(yè)規(guī)則促進正式部門和非正式部門之間的分工和合作。

（四）建立農(nóng)村垃圾治理企業(yè)的社會責任政策

完善垃圾治理企業(yè)的社會責任。農(nóng)村垃圾治理企業(yè)的社會責任，不僅包括環(huán)境責任，還應當包括不損害非正式垃圾治理主體的傳統(tǒng)利益等責任。農(nóng)村垃圾治理企業(yè)應當采取包容性的企業(yè)策略，而不是排除農(nóng)村垃圾治理中的原居民?；谵r(nóng)村垃圾正式組織對非正式組織的影響，進一步界定垃圾治理企業(yè)社會責任的內(nèi)容，包括為受到影響的拾荒者提供就業(yè)的機會、為流動的廢物購買者提供垃圾資源、向農(nóng)村的垃圾回收店外包業(yè)務等。在此基礎上，完善農(nóng)村垃圾治理企業(yè)的社會責任體制。