市場主導(dǎo)下農(nóng)村城鎮(zhèn)化的實(shí)現(xiàn)路徑探析

◎韓 梅

前言

2018年2月，河南省常住人口城鎮(zhèn)化率首次突破50%，但50.6%的城鎮(zhèn)化率與58.52%的2017年全國平均水平相比仍大幅滯后。究其原因，在于河南省的新型城鎮(zhèn)化在政府主導(dǎo)下容易形成資本和土地密集型的城市自我現(xiàn)代化，過于強(qiáng)調(diào)大城市的發(fā)展而忽略了小城鎮(zhèn)的建設(shè)，如鄭州市的城鎮(zhèn)化率達(dá)到72%遠(yuǎn)高于河南省的平均水平，而黃淮四市由于第二、三產(chǎn)業(yè)不發(fā)達(dá)，導(dǎo)致城鎮(zhèn)化的發(fā)展動力缺失，因而河南省城鎮(zhèn)化的空間格局在整體上處于失衡狀態(tài)。按照“十三五”規(guī)劃，到2020年河南省常住人口城鎮(zhèn)化率要達(dá)到56%，這就需要城鎮(zhèn)化率每年至少要提高1.9%，而每一個百分點(diǎn)意味著百萬以上量級的農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移以及大規(guī)模的資金投入。因此，必須讓資源集聚成為個人和企業(yè)的自覺行為，使城鎮(zhèn)化成為農(nóng)村社區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和農(nóng)戶家庭主導(dǎo)下的誘致性制度變遷，汲取過去政府全面主導(dǎo)農(nóng)村城鎮(zhèn)化的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，以有效規(guī)避和化解各種矛盾。

一、政府主導(dǎo)設(shè)計城鎮(zhèn)化路徑的負(fù)效應(yīng)

我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程受多種因素的影響，在彼此互動過程中不自覺地形成了城鎮(zhèn)化演進(jìn)的“路徑依賴”，即由于受到傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，地方政府過于干預(yù)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而忽視了公共服務(wù)的完善，從而產(chǎn)生了政府“越位”與“缺位”并存的現(xiàn)象，使得我國城鎮(zhèn)建成區(qū)面積遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了城鎮(zhèn)吸納人口的增速，城鎮(zhèn)化和工業(yè)化發(fā)展處于異步狀態(tài)。從河南省城鎮(zhèn)化的發(fā)展歷程來看，改革開放之前河南省實(shí)行計劃經(jīng)濟(jì)體制，城鎮(zhèn)化路徑完全由政府控制，而在改革開放之后雖然城鎮(zhèn)化政策有所調(diào)整，但政府一直對城鎮(zhèn)化存在著強(qiáng)烈的干預(yù)意識，并習(xí)慣于從政府的角度去“安排”和“計劃”城鎮(zhèn)化路徑，忽略了對城鎮(zhèn)化本身的規(guī)律性特別是內(nèi)在動力機(jī)制的研究。因此，市場在資源有效配置中的主導(dǎo)作用被抑制，對城鎮(zhèn)化的發(fā)展質(zhì)量有著較為明顯的負(fù)面影響，在很大程度上背離了政府提供公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的職能定位，導(dǎo)致城鎮(zhèn)蔓延甚至出現(xiàn)了“空城”現(xiàn)象，對GDP 增長的追求使其成為實(shí)際上的“城市經(jīng)營者”，負(fù)面影響和消極作用正不斷開始顯現(xiàn)。

二、農(nóng)村城鎮(zhèn)化的“體制轉(zhuǎn)型”

黨的十九屆三中全會指出：“必須堅(jiān)持社會主義市場經(jīng)濟(jì)改革方向，使市場在資源配置中起決定性作用?！边@就要求行政力量應(yīng)回歸其本位，將自身定位于宏觀調(diào)控職能，而將更多的資源配置權(quán)力交給市場。厲以寧教授指出，中國的城鎮(zhèn)化實(shí)際上體現(xiàn)出雙重轉(zhuǎn)型的特征，表現(xiàn)為“發(fā)展轉(zhuǎn)型”和“體制轉(zhuǎn)型”并存，其中“體制轉(zhuǎn)型”意指要由計劃經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟(jì)體制，由于城鎮(zhèn)化本質(zhì)上是一種資源流動、集聚進(jìn)而形成合力的過程，且其中生產(chǎn)要素、人口、產(chǎn)業(yè)和社會資本是最重要的變量。因此，建立以市場為主導(dǎo)的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展模式，以市場機(jī)制來引導(dǎo)城鎮(zhèn)化的發(fā)展方向，可以實(shí)現(xiàn)規(guī)避社會風(fēng)險、降低政策失靈幾率的效用，政府由主導(dǎo)者轉(zhuǎn)變?yōu)橐龑?dǎo)者，從而形成行政成本與社會效益的最佳結(jié)合。目前，河南省農(nóng)村城鎮(zhèn)化已開始進(jìn)入攻堅(jiān)階段，市場經(jīng)濟(jì)體制框架也已基本構(gòu)建，政府應(yīng)盡快調(diào)整對城鎮(zhèn)化的干預(yù)方式，明確市場主導(dǎo)與政府干預(yù)之間的合理邊界。

三、市場主導(dǎo)下農(nóng)村城鎮(zhèn)化的實(shí)現(xiàn)路徑

1.推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級。工業(yè)化是城鎮(zhèn)化的基本動因和決定性因素，城鎮(zhèn)化是工業(yè)化的產(chǎn)物，因而城鎮(zhèn)化發(fā)展離不開產(chǎn)業(yè)的推動作用。但是，當(dāng)前河南省的很多市縣級政府在招商引資過程中，不惜以降低工業(yè)用地價格的方式來提高競爭力，且多以資源開發(fā)型企業(yè)的引入為主，由于企業(yè)利潤水平較低產(chǎn)生的稅收也相應(yīng)較少，有限的財政收入難以支撐起城鎮(zhèn)的公共設(shè)施建設(shè)和社會服務(wù)保障，從而導(dǎo)致半城鎮(zhèn)化的形成，類似于日本和韓國在工業(yè)化初期的農(nóng)村城鎮(zhèn)化形態(tài)。

河南省縣域面積約占全省面積的90%，經(jīng)濟(jì)總量則占全省的50%以上，因而河南省應(yīng)選擇縣城作為“支點(diǎn)”，以培育現(xiàn)代中小城市和小城鎮(zhèn)，在市場主導(dǎo)下推動民間資本以獨(dú)資、合資、聯(lián)辦等形式參與小城鎮(zhèn)建設(shè)，因地制宜地制定產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃，通過發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)以帶動資金及技術(shù)等各種要素向城鎮(zhèn)聚集。雖然企業(yè)“制造”城鎮(zhèn)偏離了追求利益最大化的目標(biāo)，但是可以通過城鎮(zhèn)化建設(shè)獲取政府扶持和銀行貸款將企業(yè)的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)做大做強(qiáng)。如有著“中國金鎮(zhèn)”之稱的三門峽市豫靈鎮(zhèn)，按照“產(chǎn)業(yè)鏈?zhǔn)窖由?，資源循環(huán)利用”的發(fā)展模式，把新型城鎮(zhèn)化作為加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級的重要抓手，2017年累計吸引投資130 億元，建成17 個工業(yè)企業(yè)重點(diǎn)項(xiàng)目，從而以工業(yè)園區(qū)為平臺實(shí)現(xiàn)了以工促農(nóng)、以工興鎮(zhèn)。但應(yīng)注意的是，在市場主導(dǎo)下的農(nóng)村城鎮(zhèn)化應(yīng)極力避免“拉美陷阱”的出現(xiàn)，亦即在城鎮(zhèn)就業(yè)不充分的前提下，不應(yīng)實(shí)施大規(guī)模的土地兼并使得農(nóng)村勞動力大量涌入城鎮(zhèn)，進(jìn)而淪為城鎮(zhèn)貧困人口產(chǎn)生嚴(yán)重的社會問題。

2.促進(jìn)農(nóng)業(yè)人口就近轉(zhuǎn)移。農(nóng)村城鎮(zhèn)化是一種農(nóng)民身份轉(zhuǎn)變的過程，只有農(nóng)村人口順利完成“農(nóng)民→農(nóng)民工→市民”的兩級跨越，才能真正實(shí)現(xiàn)人口的城鎮(zhèn)化，而勞動力集聚與城鎮(zhèn)化發(fā)展并非始終是互促共進(jìn)的關(guān)系，如果小城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展尚不需要太多的勞動力，則大規(guī)模的人口集聚勢必會給城鎮(zhèn)化發(fā)展帶來巨大的壓力。同時，受城市競爭壓力、家庭社會關(guān)系以及家鄉(xiāng)土地資源等多重因素的影響，大中城市農(nóng)村勞動力回流的跡象開始顯現(xiàn)，以2013-2015年間人口回流傾向較為明顯的洛陽市為例，其人口凈流出規(guī)模從2013年的31 萬人下降到2014年的28 萬人，2015年又進(jìn)一步下降到26 萬人。

新型城鎮(zhèn)化以農(nóng)業(yè)人口就地市民化為主要內(nèi)容，產(chǎn)業(yè)推動型的就近城鎮(zhèn)化成為一種重要的人口轉(zhuǎn)移途徑。因此，應(yīng)強(qiáng)化市場的主導(dǎo)作用以推進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和人口集聚之間形成良性的互動關(guān)系，一方面要大力發(fā)展地域性強(qiáng)的特色農(nóng)業(yè)及上下游產(chǎn)業(yè)，如農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)和農(nóng)業(yè)機(jī)械制造業(yè)等，從而構(gòu)建產(chǎn)、供、儲、銷、運(yùn)于一體的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)經(jīng)營模式，積極引導(dǎo)農(nóng)村剩余勞動力就近轉(zhuǎn)移；另一方面要推進(jìn)批發(fā)、零售和餐飲等二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，由于這些行業(yè)對勞動力的年齡、性別、受教育程度和工作經(jīng)驗(yàn)等均要求不高，因而不僅能為當(dāng)?shù)剞r(nóng)村勞動力提供充足的就業(yè)機(jī)會，也便于實(shí)現(xiàn)村莊和農(nóng)戶家庭的“一步到位”式的整體轉(zhuǎn)移。

3.吸引民營資本參與以破解城鎮(zhèn)化資金難題。農(nóng)村城鎮(zhèn)化帶來的要素稟賦的提升、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和農(nóng)村工業(yè)化的發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)的完善均意味著巨大的資金需求，因而城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量與資金供給之間呈現(xiàn)出顯著的正相關(guān)關(guān)系。河南省也曾嘗試對部分小城鎮(zhèn)進(jìn)行分稅制改革試點(diǎn)，但最終效果并不理想，由于缺乏充足的資金保障，有些小城鎮(zhèn)甚至連維持正常運(yùn)轉(zhuǎn)都比較困難。同時，即使資金充足但這種自上而下的供給方式和自下而上的需求之間缺乏銜接和溝通，投資主體和受益主體的取向并不一致，最終基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的短缺和冗余問題并存，存在著較大的系統(tǒng)性風(fēng)險。隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展深化，民營資本的實(shí)力也在不斷壯大，兼之PPP模式面臨著制度缺陷和契約精神缺失等問題，因而民營資本參與市政基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營，成為解決城鎮(zhèn)化資金來源的主要方式。

在市場主導(dǎo)模式下，農(nóng)民集中居住區(qū)內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)費(fèi)用由民營資本負(fù)責(zé)，而集中居住區(qū)以外的公共設(shè)施由政府負(fù)責(zé)配套，在項(xiàng)目建成之后民營資本將部分用地指標(biāo)就近落地轉(zhuǎn)化為集體經(jīng)營性建設(shè)用地，在推動當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展的同時，拓寬了農(nóng)民的就業(yè)途徑，同時也獲取了合理的投資回報。比較而言，民營資本驅(qū)動下資源配置和融合的效果更佳，因?yàn)橐环矫婵梢酝ㄟ^科學(xué)規(guī)劃來提高城鎮(zhèn)化建設(shè)質(zhì)量，另一方面通過投資產(chǎn)業(yè)促進(jìn)城鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)增長。鑒于河南省在這方面的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)欠缺，可以借鑒“中國農(nóng)民第一城”溫州市蒼南縣龍港鎮(zhèn)的建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，該鎮(zhèn)是由當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)民企業(yè)家自己出資建造，而溫州市政府只負(fù)責(zé)在政策上予以支持和引導(dǎo)，通過政府調(diào)整相應(yīng)的行政建制以及民營資本的科學(xué)建設(shè)規(guī)劃，在短短的幾年時間龍港鎮(zhèn)就完成了從“農(nóng)民城→產(chǎn)業(yè)城→小城鎮(zhèn)”的“三級跳”，擁有了“中國印刷城”和“中國禮品城”等“國”字號金名片。

結(jié)束語

雖然河南省在著力提升農(nóng)村城鎮(zhèn)化的發(fā)展速度，但由于城鎮(zhèn)對外輻射能力偏弱以及內(nèi)部空間布局失衡等問題的存在，極大地影響了農(nóng)村城鎮(zhèn)化的發(fā)展質(zhì)量?！秶倚滦统擎?zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》明確了城鎮(zhèn)化建設(shè)必須遵循的七大基本原則，其中“市場主導(dǎo)、政府引導(dǎo)”為其中之一。因此，河南省的農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)應(yīng)通過市場的手段來調(diào)配土地、資本和產(chǎn)業(yè)等要素資源，但根據(jù)國外的經(jīng)驗(yàn)完全的市場化也未必符合未來的城鎮(zhèn)化發(fā)展，需要政府在宏觀層面進(jìn)行適度引導(dǎo)，進(jìn)而打造“市場主導(dǎo)，政府引導(dǎo)，企業(yè)管理，一體推進(jìn)”的城鎮(zhèn)化通路。