新型農業(yè)經濟合作組織的法律地位及發(fā)展路徑探究

◎門 盈

合作經濟思想從柏拉圖時代就有深刻影響，無論是傳統中國天下為公的思想，西方猶太教早期的共有觀念，還是后來馬克思創(chuàng)立的共產主義以及世界合作運動170年來的發(fā)展，都證明了農業(yè)經濟合作組織是不同信仰、民族和文化的共同選擇。農業(yè)經濟合作組織能夠實現經濟利益、社會效益和生態(tài)環(huán)境的綜合效益最大化，［1］其發(fā)展更有利于探索企業(yè)民主化和組織制度化的實施，同時還能承擔社會責任，推動農村社會整體進步。但是經濟發(fā)展并不是水到渠成的事，很多農村經濟合作組織目光短視，為了政府的扶植政策而挖空心思，卻失去了產業(yè)變革前夜背景下巨大的發(fā)展機會，這也是當前最大的困境。新法的出臺對農業(yè)經濟合作組織的健康發(fā)展提供了良好的保障和支持，但是這還不夠，農業(yè)合作社自身必須要探索新型經濟合作組織發(fā)展之道。

一、新型農業(yè)經濟合作組織的法律地位

（一）《農業(yè)專業(yè)合作社法》的立法和修訂

1.2007年《農業(yè)專業(yè)合作社法》的立法精神和不足。2007年《農民專業(yè)合作社法》定義了合作社的性質，規(guī)定為聯合自愿，退出自由的民主互助性經濟組織，也是具有法人資格的市場主體。但在實踐中發(fā)現了諸多問題：一是舊法和《農民專業(yè)合作社登記管理條例》（以下簡稱條例）注重主體框架規(guī)范，但是具體條款的實施細則缺乏規(guī)定。［2］這雖然降低門檻，為合作社發(fā)展提供了一個寬松的法律環(huán)境，但是造成了大量空殼合作社的出現。二是法律條文責任模糊，監(jiān)管缺失，“應當”這種降低法律效力的詞語出現了40 多次，容易給政策鉆營者來利用法律間隙投機騙補的機會。三是營業(yè)范圍硬性規(guī)定為農業(yè)為主，很多新型產業(yè)由于無法辨認而被拒之門外。四是成員主體在《條例》中規(guī)定為農村戶籍或從事農村土地承包的人，阻止了外在資金的引入。五是社員承擔責任不明晰、權益缺保障、盈余分配機制不暢，既不能實現民主管理，也難以推動生產服務。

2.2017年《農業(yè)專業(yè)合作社法》新法調整。鑒于十年來農村合作經營組織數量井噴式增長，合作內容也超過了原有法律的規(guī)定，實踐過程中不斷出現新的問題，為了適應新型農業(yè)經濟合作組織的經營需要，規(guī)制因為法律漏洞而產生的不規(guī)范行為，加大政策扶植力度，2017年12月27日《中華人民共和國農民專業(yè)合作社法》在10年前的基礎上進行了修訂。

新法主要做了以下方面的調整：一是調整法律范圍，適應合作社從單一生產向綜合服務，取消了舊法的同類限制；列舉各類新興經濟組織的服務類型，比如鄉(xiāng)村旅游、休閑農業(yè)、民間文化產業(yè)。二是在明確聯席會議職責規(guī)范的基礎上，建立縣級以上政府綜合協調機制，明確其職責不是管理，享有對農業(yè)合作社建設發(fā)展工作的主體地位，并且維持了當年立法時的思想，其地位和公司企業(yè)等經營主體一樣，不應該設置行政主管部門和執(zhí)法主體。三是新法進一步規(guī)范了實踐中的組織和行為，明確規(guī)定成員的出資形式，包括貨幣、實物、知識產權、地權、林權，明確了信息披露制度，規(guī)定成員大會而非理事會擁有成員入社和除名的權力，進一步強化“入社自愿、退社自由”原則。四是增設合作社聯合社一章，具體規(guī)定成員資格、注冊程序、組織機構，這加強了農業(yè)合作社經濟合作性的法律保障。五是強化扶植政策，規(guī)定縣級以上政府的資金使用監(jiān)督權，推廣農業(yè)互助保險解決資金困境，出臺用電用地的扶植政策。六是明確合作社的市場地位，投資權力，打破投資限制，規(guī)定了成員代表大會的規(guī)模，強化處罰力度，建立退出機制，整頓空殼社，并且增大成員的范圍。

（二）新型農業(yè)經濟合作組織法律主體地位的解讀

1.新法再次明確了農業(yè)經濟合作組織的市場經營主體地位。17 條規(guī)定合作社擁有平等的市場主體地位，18 條解除了過去合作社投資的諸多限制，其實這就是鼓勵合作組織根據地方特色，因地制宜發(fā)展新型產業(yè)。農業(yè)合作社不是政府下屬機構，經營發(fā)展具有獨立自主權，合作社必須要擺脫傳統對政府的依賴思維，才能壯大發(fā)展。

農業(yè)經濟合作組織和公司、企業(yè)、個人投資者一樣，在市場上享有同等的地位，都是獨立的法人，在經營活動中有自主權，可以多元化經營，甚至連鎖化擴張，未來還可以發(fā)展為類似日本農協的集金融服務、生產銷售、產業(yè)經營于一體的綜合性組織。

2.新法對農民的權益和財產加強了保護。一是和傳統公社不同，新型農業(yè)經濟合作組織是自由進退，保障農民權益的，而不是強制管理和統一分配的計劃經濟時代以低價收購農產品為目的。無論是農民專業(yè)協會、農業(yè)專業(yè)合作社還是社區(qū)股份合作經濟組織，都要確保農民有所有權，真正還社于民。二是集體行動更能維護多數村民的利益，很大程度上發(fā)揮類似工會的職能，更多提出對理事會等權力執(zhí)行部門的約束，而非社員。這是基層民主管理事業(yè)的巨大發(fā)展，能夠有效約束行政權力和經濟寡頭對農民權益的侵害，可以更好地解決拆遷、占地、資源使用等問題。

3.鼓勵農民互助經營。新法補充了聯合社的條款，進一步開放了管理措施，實際上就是鼓勵農民互助經營，而不是依靠政府補貼。社員要通過互相溝通、優(yōu)化配置、互助互利解決實際工作中存在的問題，成員組織自發(fā)入社，而非靠政府強制主導。十年來，國家看到了多數合作社的癥結，實際上是以不同的方式掛靠政府，套取補貼和優(yōu)惠政策，而不是真正發(fā)展互助合作。因此新法進一步強化了合作社互助經營的職能，鼓勵合作社自力更生，依托比較優(yōu)勢真正發(fā)展。

二、新型農業(yè)經濟合作組織發(fā)展面臨的困境

（一）農業(yè)經濟組織發(fā)展中問題層出不窮

1.預期效果較差。一是投入巨大而利潤甚微，很多合作社收益和成本持平，甚至出現虧損，并沒有帶來預期的經濟效益。二是規(guī)模經濟沒有建立起來，多數合作社還是小社，沒有實現做大做強，很多合作社為了合作為合作，盲目擴大聯合，脫離經濟實際。三是亂象不斷，很多合作社是為了套取政府資金和補貼，由此產生了大量的空殼社、翻牌社、虛假社，嚴重擾亂了市場。四是運行效率低下，由于缺乏組織管理和運行的經驗，沒有建立起完善的財務制度、運行機制、監(jiān)督體系，造成組織運行過程中內耗過大，甚至頗多掣肘，有時反而不如單干效率高。

2.道德風險較大。一是很多農業(yè)合作組織是成立的動機不純，甚至存在企業(yè)和合作社聯合騙取國家補貼的情況，體現出對政府的強依賴性。二是資金落實不到位，管理不規(guī)范，監(jiān)督缺位，導致資金大額流向非農領域。三是存在造假行為，使用農民身份登記，制作規(guī)范的章程，給合作組織披上華麗的外衣，然后展開信用合作，騙取資金。四是社員資金沒有用在經營領域上，甚至出現核心成員巧立名目購買汽車、房產、奢侈品等現象，股金的來源和去向不明。五是存在用承諾高額收益騙取社員存款的現象，把合作社搞成非法集資。

（二）新型合作經濟組織發(fā)展困境重重

1.發(fā)展模式受限。目前合作經濟組織以“農戶+合作社+公司”的模式居多，國外的經驗表明，合作組織必然會發(fā)展到核心大戶、理事會和監(jiān)事會三足鼎立的階段。這樣就會出現公司化的傾向，而單靠用專業(yè)人才進入日常管理的方式還不足以彌補這種傾向，還需要進一步突破組織創(chuàng)新。過度依賴《農民專業(yè)合作社工作手冊》并不能有效解決實際問題，［3］以社員當前的文化水平和知識程度還不足以進行民主管理。

2.新型合作經濟組織還在探索之中。一是產業(yè)結構單一，思路僅限于養(yǎng)殖種植業(yè)，缺乏建立多樣化經營的飼料、生產、加工、流通、銷售、信息的上下游產業(yè)鏈意識，為社員提供的服務能力有限。多數合作經濟組織還是在傳統農業(yè)領域，從事低利潤的養(yǎng)殖和種植業(yè)，生產思維嚴重。二是沒有建立多重目標，比如提供公共服務，改善農村福利，推進農村教育，安置剩余勞動力，改善生態(tài)環(huán)境等。三是參與主體單一，組織內外成員缺乏多元溝通，權利義務不對等，造成農村經濟合作組織內部產生“檸檬市場”，無法形成多元約束，個體目標與組織目標不協調。

3.監(jiān)督機制失衡。一是理事會一權獨大，導致理事架空村民，因為社員參與度低，合作社實際上成為了沒有專業(yè)分工的股份公司，而且既不能參與決策，又無法推行民主管理。二是監(jiān)事會職能模糊，沒有可行的監(jiān)督目標、方法、程序，監(jiān)事會形同擺設，其職權未能制度化、具體化。三是社員缺乏信息披露、財務管理和權力監(jiān)督的能力，造成實際監(jiān)督缺位。

（三）對農業(yè)合作組織認識的誤區(qū)

1.約束框架。一是傳統的人民公社思維嚴重，不能充分給農民獲取利益的機會，而是重重限制，約束框架本來是為了落實資金使用和農業(yè)生產，但反而造成了束手束腳，規(guī)定合作社不能從事這不能從事那，陷入了畫地為牢的境地。二是將合作社當作硬性的制度安排，而非現實需要，比如在實際工作中有些干部甚至為了政績盲目下達指標，造成許多農民被自愿、被合作，這樣往往會取得適得其反的效果。

2.利益分配。一是存在平均主義思維，單純按照股份進行分配的方式無法最大程度調動合作經濟組織的生產力和社員積極性，也不利于保護集體財產，長此下去會重復干多干少一個樣，干與不干一個樣的老路。二是工作不和分配掛鉤，比如有些民族地區(qū)在牧區(qū)看護合作社財產的社員往往只有幾個，剩余勞動力都出外打工，造成合作社參與不足，有名無實。三是不完備的契約，利益分配不嚴格按照規(guī)范行事，從而導致社員權益受到損害。

3.激勵不足。一是依賴政府，但是政府出資的扶貧模式有著天然的低效率，社員沒有投入就沒有動力，平均主義思潮泛濫，這也讓激勵機制難以建立起來。二是沒有專業(yè)分工，這是合作社最大的問題，與現代組織機構發(fā)展理念相悖，也是合作社效率低下，漏洞較多的原因。

三、新型農業(yè)經濟組織的發(fā)展路徑

（一）創(chuàng)新思想，打破傳統

1.打破框架約束，擺脫硬性制度安排思維。一要建立新型農業(yè)經濟合作組織思維，和傳統人民公社劃清界限。正如改革開放包產到戶一樣，要解放思想，實事求是，本著為農民謀福利的精神，打破傳統所有制思想的限制，只有這樣，才能放開手腳，解放合作社的生產力。二是建立正確的利益分配思想，堅持多勞多得，少干少得，個人工作成績和收益掛鉤，組織效益和個人收入掛鉤，切勿打著奉獻精神的招牌損害真正做實事的社員的工作積極性。三是產權明晰，明確集體財產的個人歸屬權和利益分配權，比如以土地入社就要按照市場行業(yè)明確作價，切記存在糊涂賬的現象。

2.堅持民辦、民管、民享的原則。一是堅持建社為民的原則，建立合作經濟組織根本上并不是為了實現某種經濟體制，而是切實改善農民的處境，提高他們的生活水平，為他們創(chuàng)收，如果能夠站在這一原則進行發(fā)展，那么許多問題都會迎刃而解。二是提高農民集體行動的能力，讓農民真正認識到合作經濟的好處，而不是靠哄騙或者是強制。要鼓勵農民積極入社，就要把握當前農民哪些權益容易受到損失，讓農民不再遭受到過去的損害。比如利用合作社保護農民的土地權益、農村生態(tài)、農產品價格，如果出現開發(fā)商非法占地，破壞生態(tài)的情況，合作社要組織起來，站在農民一邊，維護集體利益。三是用合作組織來消除小農經濟對抗大市場的風險，對市場中對弱勢資本和群眾實施保護，幫助他們更好地應對市場風險。還要讓他們知道加入合作社之后他們的醫(yī)療、教育、服務都能有更好的保障。

3.建立激勵和分工的思想。一要改變依賴政府的傳統思維，吸引社員積極投資，這樣既可以減少投機行為，實現可持續(xù)發(fā)展，還能提升經濟效率。二是完善分工，有了分工就不用靠開會來解決問題，實現“能者在其位，賢者在其職”。

（二）探索農業(yè)經濟組織創(chuàng)新模式

1.政府資金作為國有股份和金融支持。一是以政府投資代替政府撥款，政府以投資幫助其完成基礎設施建設，參照國有企業(yè)模式，發(fā)揮群眾力量，實施民主管理。二是以國家出借資金的方式來改善“沒有政府資金支持，合作社根本無法建設”的困境，以出借甚至出租的方式幫助合作經濟組織建立起來，比如提供租借機器設備，這樣更能確保資金的落實。

2.建立合作社互助模式。改變過去貧困人口依靠政府救濟艱難度日的傳統觀念，建立社內互助，鼓勵群眾互相幫助，急人所難，幫人所需。這樣一方面能真正解決群眾困難，消除信息不對稱，另一方面也能夠促進鄉(xiāng)村文化道德建設，推動農村進步。

3.擴大產業(yè)鏈。新型農業(yè)技術錯綜復雜，和二三產業(yè)多有結合，鑒于產業(yè)難度較高，多位學者認為當前我國最迫切需要的農業(yè)合作組織形式是流通服務為主。［4］本文持不同觀點，農業(yè)合作經濟組織應該多元化發(fā)展，挖掘自身比較優(yōu)勢，因地制宜，打破單一發(fā)展農業(yè)的思維，在休閑農業(yè)、旅游度假、農業(yè)文化、電子商務、生態(tài)產業(yè)、供應鏈等領域多做探索，如果把合作社嚴格限制在農業(yè)第一產業(yè)相關領域內，那么恰恰是抑制了現代農業(yè)的發(fā)展。

（三）優(yōu)化制度設計

1.發(fā)揮民主監(jiān)督機制。解決搭便車問題只有從制度設計上著手，一要發(fā)揮基層民主決策管理機制，消除委托代理模式下的關系成本和道德風險。二要利用社員的罷免權和質詢權建立對理事會成員的監(jiān)督，通過查賬、投票、任免等方式真實行使監(jiān)督權，避免理事會內部人控制。

2.經濟利益驅動自發(fā)性。歷史已經用最慘痛的教訓證明，行政管理一刀切的公社模式是制度的牢籠，其實如果合作社真能保護社員利益，那么社員就不會退出，如果合作社在盤剝社員，那么即使是強制入社也沒有意義。只有經濟動力才是驅動經濟發(fā)展的唯一因素，自發(fā)性更具有凝聚力和向心力，所以要保障盈余分配權利，加強股權流動性，提高股權價值。

3.制度激勵帶來經濟效益。以經濟激勵和物質激勵為主，精神激勵和榮譽激勵為輔，以績效薪酬，多勞多得為原則，既要保障工作崗位上的社員不白白付出，又要保證投資股份取得應得的回報，比如可以建立期權制度，這樣可以避免合作社的股權不穩(wěn)定，還能提升社員勞動積極性。此外還要利用傳統宗法社會文化和農村親情關系，發(fā)揮精神激勵和榮譽感的作用。

結論

新型農業(yè)經濟合作組織通過集體資產股份化有效解決了所有者缺位的問題，并且通過法律確立了其法人主體經營地位。要扭轉農業(yè)產業(yè)的天生弱勢，關鍵的一環(huán)就是探索新型農業(yè)經濟合作組織的發(fā)展模式，最大限度的增加農產品的產值，向上下游產業(yè)鏈延伸，以保護農民權益為宗旨，以創(chuàng)收為目標，