S省C市構建農(nóng)村現(xiàn)代公共文化服務體系現(xiàn)狀調查研究

徐 睿

（成都市社會科學院社會學與法制研究所，成都 610023）

近年來，農(nóng)村公共文化服務體系建設逐漸受到各級政府重視，西部特大城市C市在2016年被確定為國家中心城市后，出臺了《關于加快構建現(xiàn)代公共文化服務體系的實施意見》（以下簡稱《實施意見》）和《C市基本公共文化服務實施標準（2016—2020年）》（以下簡稱《實施標準》）。其中，對農(nóng)村公共文化服務體系建設也提出了高于國家標準的“C市標準”。目前，C市的《實施意見》和《實施標準》推行兩年多了，已進入階段性目標驗收環(huán)節(jié)。

關于農(nóng)村公共文化服務的研究逐漸成為學術界的研究熱點，且多聚焦于農(nóng)村公共文化服務體系建設、供給機制、以小縣市為樣本的問題對策研究等方面，鮮有從供需矛盾切入，以特大城市為樣本的研究。本文以西部特大城市C市為研究樣本，對C市農(nóng)村公共文化服務現(xiàn)狀進行了1662份問卷調查，重點分析了C市農(nóng)村公共文化的供需矛盾，并據(jù)此提出推進C市農(nóng)村公共服務體系現(xiàn)代化的四點建議，期望促進C市現(xiàn)代公共文化服務體系建設工作的深化，為同類型城市提供參考借鑒，助益于農(nóng)村公共文化服務的研究。

一、調查基本情況

課題組于2017年12月在全市204個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、1911個村中采取多階段整體抽樣方法，從市轄區(qū)市縣抽取25個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)選取2個村/涉農(nóng)社區(qū)，共50個村/涉農(nóng)社區(qū)，然后按年齡分布特征各選取30個樣本進行問卷調查。共發(fā)放鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站問卷25份，村文化點問卷50份，居民問卷1500份?；厥锗l(xiāng)鎮(zhèn)文化站問卷25份，村文化點問卷50份，居民問卷1587份。其中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站問卷主要由文化專業(yè)干部或文化站站長填答，村文化點問卷主要由村書記主任或具體從事文化工作的人員填答。

本次調查中受訪者男性占比50.22%，平均年齡45.35歲，30歲及以下占比19.6%，31歲～50歲占比42.28%，51歲及以上占比38.12%；文化程度為小學及以下的占33.59%，初中32.01%，高中（含中專）占比20.92%，大專/本科占比13.36%，碩士及以上占比0.13%；已婚者占比88.66%，未婚8.76%；從受訪者職業(yè)來看，在家務農(nóng)和在家附近務工占比相對較高，分別為26.72%和24.70%，其次為外出務工，占比16.07%，在家里閑居、沒有種地的占比10.46%，個體戶、小本生意的占比10.46%，離退休在農(nóng)村養(yǎng)老的占比6.18%，其他（學生）占比5.42%；家庭人均月收入以1500元及以下和1501元～3500元居多，前者占比44.8%，后者占比41.6%，合計86.4%，3501元～5500元的占比9.3%，5501元～7500元的占比3.5%，7501元及以上的占比0.8%。

二、C市農(nóng)村公共文化服務的供需矛盾

（一）供給總量不足

1.文化基礎設施供給不足

（1）與2016年階段性目標有差距：對照《實施標準》中2016年階段性目標，發(fā)現(xiàn)在C市范圍內(nèi)抽取的50個村、涉農(nóng)社區(qū)各項指標均有不達標的情況，尤其是圖書音像制品、文化服務中心室外場地及電影放映等方面，大部分村、涉農(nóng)社區(qū)均未達標，與標準下限有相當大的差距。

（2）供給低效：不少受訪者表示，書屋、閱覽室集中在村上，對于分散居住的農(nóng)村居民而言，可及性和便利性不足，而且書屋等室內(nèi)設施能在休息日開放比例不到35%，報欄等室外設施能做到每天更新報紙的比例也只有23.76%；此外，不少村子的健身設施存在破損、老舊，維護缺失等問題。農(nóng)村公共文化服務設施供給效率不高，農(nóng)村居民對公共文化服務設施的使用體驗不佳可見一斑。

2.文化活動供給不足

（1）與2016年階段性目標有差距：對照《實施標準》，我們發(fā)現(xiàn)，就C市的25個鄉(xiāng)鎮(zhèn)來看，文化活動、公益培訓、送文藝演出不達標比例較高，至少有一半鄉(xiāng)鎮(zhèn)不達標；而抽取的50個村、涉農(nóng)社區(qū)在組織讀書活動、文體活動、志愿服務活動等方面比鄉(xiāng)鎮(zhèn)好得多，不達標的比例在20%左右，但公益電影放映不達標的比例較高，有60%。

（2）服務供給不足：從受訪者對本地公共文化服務改進之處的排名來看，在前5位的改進之處中，有3個都是涉及“軟件”服務，如40.2%的受訪者認為政府“要加大送好書、好節(jié)目、好電影到農(nóng)村”，39.07%的受訪者期望“扶持農(nóng)村居民自發(fā)建立的文化娛樂隊伍，給予他們支持和指導”，29.68%的受訪者建議“辦鄉(xiāng)村大講堂，把高質量的人文素質講座、科技知識培訓和經(jīng)商之道講座有機結合，讓城里的專家和有真才實學的農(nóng)村能人上臺講課”。

3.文化供給保障不足

（1）與2016年階段性目標有差距：對照《實施標準》，就調查時間點2017年1月來看，2016年公共文化服務經(jīng)費和人員不達標的鄉(xiāng)鎮(zhèn)較多，占比至少40%；村、涉農(nóng)社區(qū)人員配備情況較好，但是也有36%的沒有配備三級以上社會體育指導員。此外，就人員培訓時間和下村培訓時間來看，無論是鎮(zhèn)上還是村上，不達標的情況都較為嚴重。

（2）與發(fā)達城市相比還有差距：從經(jīng)費配置來看，C市處于中間水平。在9個直轄市、副省級城市中，C市2015年文化體育與傳媒支出絕對數(shù)為321994萬元，排名第6位，比北京、上海、深圳、（1）重慶、杭州至少要少127198萬元，但比廣州、南京、武漢至少要多47915萬元；文化體育與傳媒支出占一般公共預算支出比為2.2%，排名第五位，比杭州、北京、深圳、南京少0.3%～1.5%，比上海、廣州、武漢、重慶高0.5%～1.0%。從人員配置來看，（2）C市較為務虛。例如：上海突出了鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化活動中心配置人員是事業(yè)編制；北京突出了鄉(xiāng)鎮(zhèn)配置文化人員是專職，且要3名～4名；廣州突出了鎮(zhèn)綜合文化站配置人員有編制，且特別強調了鎮(zhèn)圖書館分館人員配置要落實；南京也突出了人員編制，且不少于2人。相比上述城市，C市要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站除1名在編人員擔任站長外，配備工作人員數(shù)量不少于3人，但并未明確人員是否有編制，是否是專職。

（3）人員經(jīng)費不足：文化站一般有3名工作人員，但是基本沒有做到專干專用，在開展農(nóng)村公共文化服務時常有心無力。村上農(nóng)家書屋管理員也屬兼任，不一定具有文化管理方面的才能，況且也容易隨著村委會選舉而更改人員，穩(wěn)定性較差。此外，工作人員的專業(yè)性不強，積極性不足。經(jīng)費來源單一，主要依靠公共財政，企業(yè)及非贏利性組織很少提供經(jīng)費支持。同時，經(jīng)費支持缺乏連續(xù)性。目前，農(nóng)村公共文化供給也采用項目制，而項目制一次性投建的特點鮮明，不重視已經(jīng)投建的基礎設施的維護與管理。這對于財權小、事權大的農(nóng)村基層政府而言，要很好地保障文化項目的后續(xù)運作、維護與管理實在是很難。

（二）供給方式單一

1.供給主要靠政府

農(nóng)村公共文化供給主要依靠國家、省和市級政府在文化政策、文化經(jīng)費以及文化服務人才等各個方面的支持。一方面，農(nóng)村公共文化產(chǎn)品的數(shù)量、類型以及資源配置等都主要由政府統(tǒng)一規(guī)劃；另一方面，農(nóng)村公共文化活動的組織者和發(fā)起者一般都是政府文化部門或文化事業(yè)單位，農(nóng)村居民、民間文藝組織等非政府組織很少主動發(fā)起公共文化活動。

2.社會組織參與能力低

農(nóng)村文化類社會組織數(shù)量少，力量薄弱。目前文化類社會組織參與政府購買公共服務僅限于文藝下鄉(xiāng)演出等，缺乏獲得穩(wěn)定充足資金的多元途徑，缺乏具有專業(yè)技術和服務理念的優(yōu)秀文化人才。此外，還具有自主性差、影響力弱的特點，在多元供給格局中無力發(fā)揮應有的作用。

3.企業(yè)參與缺失

企業(yè)以追求利潤為目的，這與公共文化服務及物品的公共性、非營利性有一定的沖突，因而企業(yè)普遍缺乏參與農(nóng)村公共文化服務供給的動力。調研發(fā)現(xiàn)，不少企業(yè)認為農(nóng)村文化建設與己無關，即使參與也是以提高企業(yè)形象為目的，而非社會公益。此外，企業(yè)參與文化供給的激勵機制不完善也是企業(yè)參與缺失的原因之一。

4.農(nóng)村居民自主供給缺失

走訪發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)實中農(nóng)村居民自主供給受一些因素的制約，相當薄弱。一方面是農(nóng)村公共文化服務底子薄，影響了自主供給的積極性。如場地和資金都相當匱乏的簡陽農(nóng)村，盡管村民能自發(fā)籌錢平整修建一個文化場地，但要購買活動器材和服裝就實在是心有余而力不足，難以開展文化活動。另一方面，由于受教育水平普遍偏低，村民對自己供給公共文化服務的意義和作用缺乏高瞻遠矚的認識，因而公共文化的參與度不高，情愿把時間用于看電視、打麻將、擺龍門陣上，也不愿花費時間、精力去組織文藝演出活動。

（三）供需不匹配

1.文化設施供給與需求存在脫節(jié)現(xiàn)象

從農(nóng)村居民對設施的需求來看，需求欲望較強的是室外健身場所、文化廣場、公園、文化館等，從設施的供給來看，基本滿足了農(nóng)村居民對室外健身場所、文化廣場、公園的需求；然而，就文化館而言，其在需求中排名第三位，但在供給中卻排名第七位，可見文化館的供給需求嚴重不匹配。同時，茶鋪、茶館的供給充足、排名第二位，對其需求愿望相對飽和，需求度降低，排名第七位。

圖1文化設施供需位次排名圖

2.文化活動供給與需求匹配度低于設施的供需匹配度

從需求方來看，農(nóng)村居民對乒乓球、撲克、麻將等日常娛樂休閑活動的需求強烈，相應的供給還顯不足；對看壩壩電影的需求并不如供給預想的那樣強烈，所以在供給中排名第一位的壩壩電影，在需求中則排到了第三位。此外，排名7到12位的活動，需求和供給均多多少少出現(xiàn)錯位，其中，人們對組織歌詠表演或比賽需求的熱情比供給的熱情低許多，在需求中排名第十位，在供給中則排第七位。

表1文化活動供需位次表

（四）需求被動與需求功利并存

1.需求被動，參與度不高

調查發(fā)現(xiàn)，很多受訪者都認為公共文化是政府供給，自己就是接受或不接受，沒有想過自己在其中也應發(fā)揮主動性。受訪者中經(jīng)常參加村公共文化活動的比例和從不參加的比例各占15%左右，剩下的70%則表示偶爾參加。追問不參加的原因，排名第一位的原因是“沒有時間”，選擇這一原因的受訪者占比近50%。同時，受訪者中81.7%人次認為文化活動開展情況不好的原因是“活動太少、單一、組織得不好”，相反只有12.5%人次歸結為“自己不愛參加”。

2.需求功利，參與層次低

從受訪者對公共文化的需求整體來看，較為實用、功利，專注于眼前利益，對涉及公眾利益、長遠利益的公共文化設施服務供給關注度低。如受訪者對文化館的需求排名位居第三位，但在回答“假如上級部門或企業(yè)修建文化活動場地，最想要什么設施”時，排名前三位的卻沒有文化館。此外，在回答“如果上級部門或企業(yè)送文化下鄉(xiāng)，最想要的文化活動”時，排名前三位的除了文藝演出外，就是兩大類培訓，其中，50.91%人次表示最想要“送就業(yè)培訓和農(nóng)技培訓”，48.02%人次表示最想要“醫(yī)療健康知識培訓”，這也反映出C市的農(nóng)村居民更希望提高自己的文化科技素質，更希望在改善物質生活條件的前提下，更好地關注文化生活的思想狀態(tài)。

（五）考評機制單一

1.考評導向不全面

考評的指揮棒注重公共文化建設的顯性成果，對“隱性”成果不夠重視。如明確了文化站、村文化中心的建筑面積、藏書量、報刊種類、光碟種類及室外活動器材的配置種類和數(shù)量，也明確了組織讀書活動、開展文體活動的年度次數(shù)，但對服務設施的有效使用，比如，書屋有多少人來借書，書籍是否符合農(nóng)村居民的需求；放壩壩電影有多少人看，群眾評價如何；活動器材使用情況如何，后續(xù)維護機制等方面卻鮮少涉及。

2.考評體系不完善

目前對農(nóng)村公共文化供給的績效考評大多是政府的獨角戲，上級部門對下級部門的考核，評估主體單一，缺乏社會與公眾的參與，缺乏將農(nóng)村居民評價反饋引入考評機制的措施。受上級政府評估下級政府的傳統(tǒng)評估模式思維影響，農(nóng)村居民普遍認為績效評估是政府的事，和自己沒什么關系；且囿于自身文化程度的制約，難以理解政府設定的各項評估指標，也不知道如何開展評估，參與熱情度低。同時，現(xiàn)有績效評估缺乏專家學者、公眾和媒體的監(jiān)督，評估結果的科學性、有效性有待考證。

三、推進C市農(nóng)村公共文化服務現(xiàn)代化的建議

（一）加大供給，彌補供給缺口

1.管好、盤活現(xiàn)有設施

建立健全農(nóng)村公共文化設施服務公示制度，明示村文化活動中心（農(nóng)家書屋）的服務時間、服務內(nèi)容，提高農(nóng)村居民對各類文化基礎設施的了解程度。［1］落實設施管理崗位責任制，強化室外健身設施、村文化宣傳欄的管理和使用。充分發(fā)揮文化設施的多種用途，如以農(nóng)家書屋為陣地，與縣鄉(xiāng)農(nóng)技服務站結合開辦“農(nóng)技講臺”；和法律服務部門聯(lián)系開辦“法律課堂”；還可以開辦“村民夜話”，請村民到“農(nóng)家書屋”交流閱讀體會，調解家長里短，讓“農(nóng)家書屋”充分體現(xiàn)陣地價值。

2.加大保障力度

就資金投入來看，發(fā)達國家對公共文化服務的投入一般占財政預算收入的1%，［2］我國遠沒有達到這個高度，全國的文化事業(yè)費占財政支出比重長期以來相對較低，［3］C市也不例外。因此，要逐步加大公共財政對農(nóng)村公共文化事業(yè)的經(jīng)費投入以及投入比重。同時，要拓展投入渠道，引導社會資本投入農(nóng)村公共文化事業(yè)建設。就人員保障來看，可學習上海等地的做法，給予鎮(zhèn)文化站一定的人員編制，吸引優(yōu)秀人才加入農(nóng)村文化建設隊伍；鼓勵具有文化服務意向的人才，兼職農(nóng)村文化建設的職務；發(fā)掘民間藝術人才及農(nóng)村居民中的文化骨干，充分發(fā)揮他們在農(nóng)村文化生活及傳承民間文化中的作用，形成地方文化特色。

（二）以需定供，精準對接供需

1.激發(fā)農(nóng)村居民自覺表達文化需求

課題組在調查中發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村居民大多忙于生計，對文化的重要性認識不足，對農(nóng)家書屋、電子閱覽室等文化設施自覺使用度不足，對組織開展的各類公共文化活動主動參與度不足。對此，建議以提高農(nóng)村居民文化教育水平，提升農(nóng)村居民文化需求表達能力，從思想上認識到公共文化建設與自身相關為基本思路。［4］具體可從培育村民文化組織著手，以組織化的方式豐富農(nóng)村文化，營造文化氛圍，促進農(nóng)村居民文化自覺意識的形成。

2.建立完善農(nóng)村公共文化服務民主決策機制

農(nóng)村公共文化決策時要充分發(fā)揮民主集中制的精神，將“自上而下”的“集中”決策和“自下而上”的“民主”決策充分結合。首先，要讓包括村民組織與個人在內(nèi)的各種社會力量參與決策；其次，推動決策程序規(guī)范化，按照標準的規(guī)范的決策程序開展，減少決策失誤；最后，決策后要以公示、試運行等方式及時調整，使決策更具可行性。

3.建立健全農(nóng)村居民全過程參與機制

在“建”“管”“用”三個重要環(huán)節(jié)均要有村民的參與。在建設內(nèi)容、選點設址時充分聽取群眾需求。在管理人選中要由村民民主選擇。在使用時要充分保障村民共建共享的權利?？赏ㄟ^村民代表大會或網(wǎng)絡收集意見，充分聽取群眾想法。

（三）政社合作，社會化供給

1.明確政府主導責任和范圍

政府在農(nóng)村公共文化服務供給中起主導作用，是公共文化物品的安排者、服務主體培育者和供給的監(jiān)督者的角色，應為農(nóng)村公共文化服務供給提供健全的法律保障、制度保障和充足的資金保障。［5］換言之，政府的工作重心是“管文化”，是必須“到位”的宏觀調控職能，政府能夠不管的堅決不管，此外政府應當培養(yǎng)社會力量參與文化供給的能力與意識，提高供給的效率；培養(yǎng)農(nóng)村居民自助、協(xié)作精神，調動農(nóng)村居民自主開展農(nóng)村文化建設和文化活動的積極性、主動性。

2.扶持非政府組織

增加政府對非政府組織的財政支持，據(jù)其開展公益性活動的數(shù)量和質量，提供相應的資金扶持；同時，要加快制定非政府組織法律規(guī)范，引導非政府組織加強自身建設，監(jiān)督非政府組織開展農(nóng)村文化建設的資金使用，提高非政府組織的文化服務能力、社會認可度、社會公信力。

3.激發(fā)企業(yè)參與的積極性

培養(yǎng)企業(yè)參與農(nóng)村文化服務供給的責任理念，完善企業(yè)參與的激勵措施，促進優(yōu)惠政策落地，效仿英國“陪同投入制”，政府根據(jù)企業(yè)捐助文化事業(yè)的資金數(shù)目，提供相同比例的金額，用于企業(yè)建設和發(fā)展，全面調動企業(yè)參與農(nóng)村公共文化服務的積極性。此外，也要加強政府對企業(yè)的宏觀調控和監(jiān)督管理。

4.鼓勵農(nóng)村居民自主供給文化

培養(yǎng)農(nóng)村居民主人翁意識，改變坐等文化送上門的心態(tài)。政府應大力發(fā)展農(nóng)村教育，提高農(nóng)村居民的思想文化水平，破除依賴思想。扶持農(nóng)村業(yè)余文藝團體。完善資金補貼和獎勵機制，激發(fā)村民加入業(yè)余文藝團體的熱情，購買專業(yè)指導服務，提高文藝團體的專業(yè)化水平。鼓勵村民自辦文化活動，為村民自辦文化活動提供場地、資金和設備支持，表彰那些群眾喜聞樂見且能反應時代風貌的活動。［6］

（四）完善考評，提高供給效能

1.建立政府主導的多元主體績效評估模式

建立由政府、農(nóng)村居民以及第三方評價組織等多個評價主體構成的農(nóng)村公共文化供給評價體系，其中第三方評價組織包括各類行業(yè)性的評估機構、專家委員會、高?？蒲性核脑u估機構以及由專家、公民代表組成的評估委員會。

2.設立科學評價的指標

科學合理的評價標準應包括文化設施、文化活動、居民滿意度三個維度。［7］主要內(nèi)容包括六個方面：一是政府投入狀況，包括農(nóng)村文化事業(yè)費占當?shù)刎斦A算支出的比重、經(jīng)費到位率、資金使用率等；二是農(nóng)村公共文化隊伍狀況，包括農(nóng)村文化服務人員數(shù)量、文化從業(yè)人員與農(nóng)村人口比、文化從業(yè)隊伍內(nèi)部專業(yè)結構、文化專員比重等；三是農(nóng)村公共基礎設施狀況，包括文化站、農(nóng)家書屋等設施的有效覆蓋率、使用率等；四是公共文化活動情況，包括壩壩電影、文化下鄉(xiāng)、藝術表演等舉辦場次、農(nóng)村居民參與度等；五是農(nóng)村居民滿意度，包括對公共基礎設施、文化活動、文化政策、文化服務人員、文化需求表達渠道等方面的滿意度；六是社會參與狀況，包括社會各界在農(nóng)村文化硬件建設和軟件活動中的參與度、農(nóng)村居民在公共文化服務供給全過程中的參與度、農(nóng)村居民人均文化消費等。［8］

3.完善績效評估的獎懲及監(jiān)督機制

通過有效結合績效評估與中央財政轉移支付、地方政府官員的晉升，以獎懲的方式調動開展績效評估的積極性、主動性。加強內(nèi)部監(jiān)督，包括政府自上而下的監(jiān)督和審計監(jiān)督等，同時還要加強包括公民、專家學者、社會、媒體的外部監(jiān)督，確保農(nóng)村公共文化服務績效評估的客觀、公正，陽光運行。

注釋：

（1）支出數(shù)據(jù)除深圳是2014年之外，其余城市均為2015年。數(shù)據(jù)均來自各市的統(tǒng)計年鑒及《2016中國文化及相關產(chǎn)業(yè)統(tǒng)計年鑒》，占比數(shù)據(jù)則是計算得出。

（2）人員配置來自相關城市的政策文件，如：《上海市貫徹<關于加快構建現(xiàn)代公共文化服務體系的意見>的實施意見》的通知（滬委辦發(fā)〔2015〕36號）附件《上海市基本公共文化服務實施標準（2015—2020年）》、《北京市人民政府關于進一步加強基層公共文化建設的意見》（京政發(fā)［2015］28號）、《廣州市加快構建現(xiàn)代公共文化服務體系實施意見（2016——2020）（征求意見稿）》、《關于推進現(xiàn)代公共文化服務體系建設的實施意見》的通知（寧委辦發(fā)〔2016〕64號）。