人口老齡化背景下我國養(yǎng)老現(xiàn)實困境與對策

林勝平

（中共柘榮縣委黨校，福建柘榮 355300）

一、引言

我國是人口大國，面臨的人口壓力巨大。始于上世紀七十年代的計劃生育政策有效地降低了我國人口的出生率，也改變了我國的人口結構。同時，隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，我國醫(yī)療衛(wèi)生水平不斷提高，人口的平均壽命不斷延長。由此帶來的一個結果便是我國老齡化程度持續(xù)加深。根據(jù)聯(lián)合國的統(tǒng)計標準，如果一個地域內(nèi)60歲及以上的人口達到了當?shù)乜側丝诘?0%，或者65歲以上的人達到了總人口數(shù)的7%，那么就稱之為進入老齡化社會，如果比例達到14%，就稱之為進入老齡社會。根據(jù)這一標準，如圖1所示，我國在2001年開始步入了老齡化社會。受到長期以來的低生育率、日益提高的人口預期壽命和人口年齡動態(tài)累積效應等多重因素的作用，近年來我國人口老齡化勢頭進一步加強。2017年，我國65歲及以上人口為15831萬人，占人口總量的11.39%。［1］國家老齡委提供的預測顯示，2013—2021年是老齡化快速發(fā)展階段，屆時將年均增加700萬老人；2022—2030年是老齡化急速發(fā)展階段，屆時將年均增加1260萬老人，接近當前的2倍；2040年前后，我國將進入超級老齡化階段。［2］到2055年，我國老齡化將達到峰值，老齡人口達4億人，占比27.2%。［3］由此可見，我國人口老齡化的形勢較為嚴峻。

圖1我國65歲及以上人口占總人口比（%）（1990—2017年）

另一方面，與人口老齡化嚴峻形勢相對應的是當前我國仍不完善的養(yǎng)老保障機制以及較低水平的養(yǎng)老服務供給?，F(xiàn)有關于養(yǎng)老的體制機制和政策措施尚不能很好地滿足廣大老年群眾對美好老年生活的向往，這是新時代我國社會主要矛盾在養(yǎng)老領域的具體表現(xiàn)。由此產(chǎn)生的各種養(yǎng)老問題給社會、政府和家庭帶來了巨大壓力，若不妥善處理、及時解決，勢必會影響社會的穩(wěn)定和發(fā)展。黨的十九大報告從戰(zhàn)略高度布置了今后五年乃至更長時間的養(yǎng)老工作規(guī)劃，指出要積極應對人口老齡化，構建養(yǎng)老、孝老、敬老政策體系和社會環(huán)境，推進醫(yī)養(yǎng)結合，加快老齡事業(yè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展。因此，新時代如何進一步完善我國的養(yǎng)老政策，對于緩解今后人口老齡化的巨大壓力、推動我國經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展以及全面建成小康社會都具有極為重要的現(xiàn)實意義。

針對我國日益嚴峻的養(yǎng)老現(xiàn)狀，諸多學者從不同方面提出了應對措施。宋言奇（2011）認為，要完善社會養(yǎng)老服務體系就必須要把老年群體當作積極能動的主體，摒棄一直以來把所有老年群體都當作弱勢群體的誤區(qū)，通過“他養(yǎng)”與“自養(yǎng)”相結合，提升養(yǎng)老服務體系發(fā)展的活力。［4］柳仕奇（2014）認為，為了完善我國的社會養(yǎng)老服務體系，必須要同時發(fā)揮“看得見的手”和“看不見的手”的雙重作用，政府要轉變思想，在頂層設計中留出足夠的空間，使市場資源配置中發(fā)揮基礎性作用，提供多樣化的養(yǎng)老服務。［5］林閩鋼（2012）認為，從我國國情出發(fā)，完善社會養(yǎng)老服務要堅持公益性原則。重點加強公辦養(yǎng)老機構及其體系化建設，加強其托底作用和示范作用。同時，鼓勵非營利組織舉辦多元化的社會養(yǎng)老服務。［6］崔麗娟、徐碩、王曉慧（2000）認為，隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展和變遷，空巢老人、失獨老人數(shù)量增多，我國老年人整體健康狀況并不樂觀，傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老功能受到?jīng)_擊成為不爭的事實，迫切需要發(fā)展其他的養(yǎng)老形式來彌補。［7］李翌萱（2009）指出，養(yǎng)老機構通常具備更多、更專業(yè)的設施和服務人員，能夠滿足老年人較高的護理需求，發(fā)揮了不可替代的作用，大力發(fā)展機構養(yǎng)老是實現(xiàn)發(fā)展型養(yǎng)老服務的重要途徑。［8］呂新萍（2005）認為，社區(qū)養(yǎng)老兼有低成本和人性化的優(yōu)勢，具有很大的生存空間，近年來這種養(yǎng)老服務形式受到了我國政府的重視，取得了較快的發(fā)展。［9］吳賓、徐萌（2017）也提出了構建“政府支持、社區(qū)主辦、居民自助互助”的社區(qū)互助養(yǎng)老多元主體參與機制。［10］柴效武（2003）提出了“60歲前人養(yǎng)房，60歲后房養(yǎng)人”的售房養(yǎng)老模式。［11］朱冬梅，馬曉黎（2017）認為，老年人的生命體征從客觀上決定了建構醫(yī)養(yǎng)結合養(yǎng)老服務模式的必要性，重點要解決好“醫(yī)養(yǎng)轉換”和“醫(yī)養(yǎng)疊加”這兩個關鍵問題。［12］總的來看，以往學者多從構建社會養(yǎng)老服務體系的角度，分析社區(qū)養(yǎng)老、機構養(yǎng)老、家庭養(yǎng)老的各自優(yōu)點，也提出了以房養(yǎng)老、醫(yī)養(yǎng)結合等創(chuàng)新模式。本文在前人研究的基礎上，從更廣闊的視野提出化解當前我國人口老齡化巨大壓力的對策建議，既有法律制度層面，又有價值觀念層面，還有包括社保養(yǎng)老金、延遲退休等社會公眾關注的養(yǎng)老焦點熱點問題。

二、人口老齡化背景下我國養(yǎng)老的現(xiàn)實困境

從世界范圍內(nèi)各國的發(fā)展歷程來看，人口老齡化是人類社會發(fā)展的必然趨勢，這一點毋庸置疑。我國作為世界上人口老齡化程度較高的國家之一，其老齡化因受到自身特有的歷史和制度等因素的影響，呈現(xiàn)出不同于西方發(fā)達國家的特征。同時，由于當前我國處在社會主義初級階段，經(jīng)濟社會發(fā)展仍不充分、不均衡，日益加重的人口老齡化趨勢對我國發(fā)展造成了深遠影響，給社會、政府以及家庭個人帶來了不容忽視的養(yǎng)老壓力。

（一）我國人口老齡化的特征

相比于西方發(fā)達國家，我國人口老齡化具有以下幾個典型特征：

第一，老齡化人口的增速較快。我國老齡化從上世紀90年代開始提速，如圖2所示，從1990年至2017年，除個別年份以外，老齡人口增速在絕大多數(shù)年份要遠超總人口增速，該期間我國65歲及以上人口的年均增長率為3.43%，而同期我國總人口的年均增長率為0.73%，兩者相差懸殊。以2017年為例，我國65歲及以上人口增速為5.52%，創(chuàng)近二十年來新高，而同年總人口增速僅為0.53%，出生率也僅為12.43‰。此外，從世界范圍來看，根據(jù)聯(lián)合國預測，1990—2020年世界老齡人口的年均增長率為2.5%，而我國卻為3.3%，也明顯高于世界平均水平。

圖2我國65歲及以上人口和總人口的數(shù)量和增速（1990—2017年）

第二，老齡化呈現(xiàn)出“城鄉(xiāng)倒置”現(xiàn)象。發(fā)達國家城市人口老齡化水平一般而言要高于農(nóng)村，而目前我國農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展水平遠低于城鎮(zhèn)，但是農(nóng)村老齡人口比重卻高于城鎮(zhèn)。如圖3所示，當前至2035年這一現(xiàn)象將會持續(xù)存在，且兩者差距不斷擴大。究其原因，是因為我國長期以來的城市化是以勞動力轉移為主，大量農(nóng)村青壯年進城務工并定居城市，導致老人留守農(nóng)村，加深了農(nóng)村老齡化程度。并且在未來一段時間內(nèi)，隨著年輕勞動力的遷徙規(guī)模和幅度提高，農(nóng)村老齡化水平還將進一步超越城市。而由此產(chǎn)生的空巢老人數(shù)量不斷增加與傳統(tǒng)家族式贍養(yǎng)功能不斷弱化、農(nóng)村老人對社會保障的需求日益增加與養(yǎng)老醫(yī)療等服務相對落后等矛盾不可小覷。

圖3城鄉(xiāng)老齡人口比重預測（2010—2050年）

第三，“未富先老”及“未備先老”問題凸顯。不同于西方發(fā)達國家，我國面臨的養(yǎng)老問題是在經(jīng)濟發(fā)展尚不充分不均衡、社會保障體系尚不完善、政府養(yǎng)老投入能力有限的背景之下產(chǎn)生的。以2010年為例，我國65歲及以上人口占總人口的比重為8.87%，這一占比類似于1956年的美國、1979年的日本及2010年的新加坡，而在相應年份上述國家的人均國民生產(chǎn)總值分別為10914美元、13163美元和30000美元，相比之下我國僅7700美元，這便是典型的“未富先老”。［13］另一方面，由于仍處于經(jīng)濟社會發(fā)展的較低階段，我國應對老齡化的能力尚不完備，能夠提供的養(yǎng)老服務體系尚不能較好支撐現(xiàn)階段的養(yǎng)老需求，即出現(xiàn)“未備先老”。

（二）人口老齡化帶給我國的現(xiàn)實困境

迅猛的老齡化進程對我國經(jīng)濟社會產(chǎn)生了不小的養(yǎng)老壓力，具體來看體現(xiàn)在以下幾個方面：

首先，對社會而言，目前社會養(yǎng)老服務資源在數(shù)量和質量上都無法滿足養(yǎng)老需求，供需矛盾突出。一方面，現(xiàn)有的社會養(yǎng)老機構建設滯后，設施設備不健全。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，截至2016年底我國每百名老年人擁有的養(yǎng)老床位數(shù)為3.16張，這相比于發(fā)達國家5—7張床位數(shù)仍存在一定差距。［14］另一方面，老年人對養(yǎng)老需求疊加并日益呈現(xiàn)多樣化趨勢，除了滿足基本的生活照理之外，他們更渴望通過陪伴得到精神慰藉以及及時享受到便捷高效的衛(wèi)生醫(yī)療服務。然而與此同時，目前我國的養(yǎng)老護理人員數(shù)量不足、專業(yè)知識欠缺，所提供的養(yǎng)老服務質量普遍不高。近來新聞頻頻爆出的敬老院護工虐待老人的事件，不僅對老人身心健康造成嚴重損害，還一次次地刺痛社會公眾的神經(jīng)，挑戰(zhàn)社會道德的底線。

其次，對政府而言，現(xiàn)有的社會保障體系面臨著來自老齡化加深的重大挑戰(zhàn)，政府養(yǎng)老相關支出與日俱增。從養(yǎng)老保險來看，隨著人口老齡化加劇，當行政事業(yè)單位離退休人員工資和企業(yè)職工養(yǎng)老保險入不敷出時，需要政府財政托底，這將會加劇財政在統(tǒng)一城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險方面的支出負擔。此外，2015年我國提出養(yǎng)老金并軌改革，旨在降低未來機關事業(yè)單位養(yǎng)老金的財政壓力，但從短期看，其中蘊含的巨大轉型成本也由政府承擔。從醫(yī)療保險來看，老年人的就醫(yī)需求龐大，導致醫(yī)療保險基金支出壓力較大；另一方面，現(xiàn)行城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險制度對60歲及以上老人繳費有相當?shù)膬?yōu)惠政策，這部分財政補貼又間接增加了政府支出。

最后，對家庭而言，“四二一”形式的家庭結構使得獨生子女贍養(yǎng)老人負擔沉重。過去長期實行的計劃生育政策在一定程度上導致老年人口撫養(yǎng)比不斷提升，單位勞動人口贍養(yǎng)老人的壓力持續(xù)加碼。一個家庭中的夫妻若都是獨生子女，則他們在照顧自己孩子的同時還要承擔起四位老人年邁后的養(yǎng)老義務，“上有老、下有小”所帶來的經(jīng)濟負擔和生活壓力使得越來越多的中青年力不從心。

三、有效應對人口老齡化的國際經(jīng)驗借鑒

人口老齡化是21世紀各國面臨的主要問題之一，發(fā)達國家的老齡化已持續(xù)多年，其采取的政策措施或許能夠為我國應對人口老齡化提供有益的經(jīng)驗借鑒。

（一）日本：相關法律政策完備，形成全方位、多層次的養(yǎng)老體系

日本是一個重度老齡化國家，但是老年人普遍沒有養(yǎng)老的后顧之憂，這歸功于日本政府出臺的一系列養(yǎng)老法律政策，以及由此形成的健全的社會保障體系和成熟的養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)。

日本政府自老齡化起始階段就開始立法保障老年人的養(yǎng)老生活以及養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的健康持續(xù)運行，其先后出臺的重要法律包括《國民年金法》、《老人福利法》、《老人保健法》、《介護保險法》等。［15］其中，《介護保險法》運用市場化的機制倡導老人自由購買護理服務，普通收入的個人只需承擔10%的支付比例，剩下由介護保險支付。在服務提供上，介護保險根據(jù)老年人的日常生活能力高低細分了7個護理等級，實行差異化收費，老年人可依據(jù)自身需要選擇適合的服務，從而滿足多樣養(yǎng)老的需要。由此，日本有效地推進了老年護理服務社會化，同時也帶動了更多的企業(yè)進入養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，促進了養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展。

日本還構建了多層次的養(yǎng)老保險體系，包括國民年金、厚生年金、共濟年金、企業(yè)年金和個人年金。其中，國民年金面向法定勞動年齡內(nèi)全體日本公民，基于公民個人繳費；厚生年金和共濟年金面向企業(yè)員工和政府公務員，根據(jù)收入一定比例繳納。以上年金均為國家直接運營的公立年金，由政府負責管理。企業(yè)年金和私人年金作為公立年金的有益補充形式，前者由各企業(yè)自主設立，后者由個人靈活選擇儲蓄或者保險。

此外，日本養(yǎng)老模式較為成熟，居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老和機構養(yǎng)老實現(xiàn)了有效銜接。針對80歲以下生活自理能力較強的這部分老人，采用的是居家養(yǎng)老輔之以社區(qū)服務，使其在自己熟悉的環(huán)境中生活，并盡量減少對養(yǎng)老機構資源的過分占有；而對年齡較大、失能老人和獨居老人則提供全方位細致的機構養(yǎng)老服務。如此一來，通過對不同特征和年齡階段的老人分別實行側重點不同的養(yǎng)老模式，各類養(yǎng)老資源便得到了高效率的配置。

（二）美國：依托成熟的養(yǎng)老地產(chǎn)，養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)市場化程度高

美國正式的養(yǎng)老概念出現(xiàn)于于1984年，此前所提出家庭醫(yī)療補助和社區(qū)服務計劃是養(yǎng)老的雛形。三十余年來，美國通過不斷完善法規(guī)、實施老年保健計劃、鼓勵興辦養(yǎng)老機構等手段，社會養(yǎng)老保障體系趨于完善，其養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)世界領先。美國的養(yǎng)老機構多是民辦盈利性質，憑借完善的金融體系和成熟的市場機制，其養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的投資領域十分廣泛，涉及養(yǎng)老社區(qū)、養(yǎng)老院、專業(yè)護理機構和醫(yī)療機構等，對日常護理、老齡保健到醫(yī)療康復等各領域進行了全產(chǎn)業(yè)鏈的覆蓋。

其中，房地產(chǎn)投資信托（REITs）是美國養(yǎng)老地產(chǎn)行業(yè)的主要運作模式，主要通過股權方式持有諸如寫字樓、商業(yè)地產(chǎn)、養(yǎng)老社區(qū)等能夠產(chǎn)生穩(wěn)定現(xiàn)金流收入的物業(yè)，并以股票或債券形式在二級市場公開交易。得益于完善的REITs法律規(guī)定以及大力稅收優(yōu)惠政策，美國的REITs蓬勃發(fā)展。由此，把養(yǎng)老地產(chǎn)從不動產(chǎn)轉變成為了動產(chǎn)并在證券市場中進行交易，如同其他普通股票一樣能夠高度流動，同時這種流動性也提高了交易的安全性，再加上穩(wěn)定的投資回報率，吸引著各類投資者紛紛進入養(yǎng)老領域投資?？偟膩砜?，美國養(yǎng)老地產(chǎn)體系完善，可分為獨立式老年住宅、老年公寓、養(yǎng)老院、護理院和老年社區(qū)等多種層次，以滿足不同老年人的養(yǎng)老需求。這些養(yǎng)老機構中均配備了各種專門供老年人使用的配套設施，服務保障水平較高。

從美國的實踐來看，其養(yǎng)老地產(chǎn)發(fā)展成功的原因在于，投資者、開發(fā)商和運營管理商的職能分離使得租金收入、開發(fā)利潤以及運營回報也隨之分離，由此在一個完整的養(yǎng)老地產(chǎn)生態(tài)體系中各個主體各得其所，從而提高了運行效率。

四、化解我國人口老齡化壓力的對策建議

首先需要指出的是，各國應對人口老齡化的對策都是基于各國現(xiàn)實情況而選擇的，具有鮮明的國家特征。因此，在借鑒發(fā)達國家相關的經(jīng)驗做法時不能完全照搬照抄，而應該從我們基本國情出發(fā)，將他國的有益經(jīng)驗同我國文化傳統(tǒng)以及現(xiàn)實情況相結合，才能設計出有效化解我國人口老齡化壓力的對策。

（一）重構養(yǎng)老領域的法律體系和價值觀念

首先，要系統(tǒng)構建關于養(yǎng)老的法律體系，通過立法保障老年人的各項權利以及社會養(yǎng)老事業(yè)和產(chǎn)業(yè)有效運行?！俺；丶铱纯础币褜懭?013年新修訂的《老年人權益保障法》，旨在引導社會更關注老人的精神贍養(yǎng)。顯而易見，這類立法的目的并非單純懲罰，而是竭力通過法律方式來實現(xiàn)道德提倡，以強化約束來時刻提醒子女自己的盡孝和贍養(yǎng)義務，最終提高全社會的愛老敬老意識。此外，今后在推進社區(qū)養(yǎng)老、機構養(yǎng)老以及養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)縱深發(fā)展的過程中，也亟待一系列法律法規(guī)來規(guī)范行業(yè)準入、服務標準以及對養(yǎng)老行業(yè)的政策支持和監(jiān)督管理等，以保證養(yǎng)老事業(yè)和產(chǎn)業(yè)的健康有序發(fā)展。

其次，要合理引導社會樹立新的價值觀念，以正確看待老年人和老年人安度晚年的重要命題。變老是每個人都不可回避的，關注老齡化實際上就是在關注以后的我們自己，這與每個人的未來都息息相關。就現(xiàn)狀來看，這種意識很有必要深植于整個社會的倫理價值觀，以改變當前社會上某些對老齡化的偏見和歧視。唯有如此，老年人在安度晚年之時才能感受到來自社會的尊重和自身生活的價值，從而真正實現(xiàn)老有所樂。此外，就老年人自身而言，也需要充分意識到“老年人”并不單純地等同于“被供養(yǎng)的人”，［16］從而提高自立自強的意識，主動有所作為，并積極關注自身健康，加強自我保健，這樣才有利于降低國家和社會應對老齡化挑戰(zhàn)的成本。

（二）完善政策設計以適時穩(wěn)妥地推行延遲退休

隨著我國人口老齡化的加深，我國享受了二十多年的人口紅利已經(jīng)逐漸消失，有效勞動人口比重下降明顯，可能影響到我國國民經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展。隨著我國人均壽命日益增加，上世紀七十年代末基于當時國情所制定的法定退休年齡已經(jīng)不符合當今經(jīng)濟社會的發(fā)展要求。因此，推行延遲退休政策是自然而然的事情。在政策制定和實施過程中，要采取統(tǒng)籌考慮、逐步推進的方式。一方面，要樹立整體眼光、系統(tǒng)思維，綜合考慮并協(xié)調處理勞動力供求情況、預期人均壽命、勞動力受教育情況和技能水平、社會保障基金的收支等各方面因素，以保證政策的科學性和有效性；另一方面，要采用“個別試點、小步慢跑”的方式，在勞動者健康情況允許的前提下，選擇當前退休年齡比較早的勞動者群體先行試點，采取每年延遲退休幾個月的辦法，慢慢積累以達到目標退休年齡。

（三）不斷改進社保體系建設并加強社?；鸸芾?/h3>

目前我國社會保障制度包含社會保險、社會福利、社會救濟和社會優(yōu)撫，其中社會保險是核心。人口老齡化加劇會直接增加社會保險中的養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險相關支出，對我國社會保障體系造成一定沖擊。對此，政府應不斷完善我國的社會保障制度，適時擴大長期護理保險的覆蓋范圍，并改變現(xiàn)行社會保險基金特別是養(yǎng)老保險基金的籌資模式，加強基金的運營管理。

首先，選擇適應我國國情的籌資模式。目前世界范圍內(nèi)養(yǎng)老保險基金的籌資途徑有兩種——社會保障稅和養(yǎng)老保險費。與目前實行的“統(tǒng)賬結合”的部分基金積累制相適應，我國應當選擇稅費結合的籌資模式。一方面，社會統(tǒng)籌賬戶資金應選擇征稅籌集，主要由用人單位作為繳納主體征繳，未來需要在全國層面進行統(tǒng)籌。另一方面，個人賬戶資金選擇繳費籌集，今后應加強相關資金的管理工作，逐步做實個人賬戶。

其次，選擇合理的投資渠道，確保資金的保值升值。目前我國養(yǎng)老金主要投資儲蓄和債券。這類投資渠道的特征是低風險性伴隨著低收益率，同時對推動我國資本市場所起的作用也極為有限。而反觀發(fā)達國家，其將巨額養(yǎng)老金投資于股市，一方面，資本市場能保證養(yǎng)老金在較長時間跨度內(nèi)獲得較高的投資回報率；另一方面，養(yǎng)老金的投入也能夠對資本市場的效率、結構和穩(wěn)定性等產(chǎn)生重要且積極的影響。［17］但是，由于目前我國的證券市場還不完善、不成熟，因此在適當將養(yǎng)老金投入資本市場時，建議選擇業(yè)績好且穩(wěn)定、費用最低的幾家基金公司，同時也應加強對基金管理公司的嚴格監(jiān)管。

最后，做好長期護理保險的頂層設計并適時在全國推開。2016年6月起我國在15個城市展開了長期護理保險的試點，旨在通過保險的方式解決好失能老人的長期護理保障問題。今后要根據(jù)各地試點情況完善制度設計，未來的長期護理保險的體系應以社會保險為主、商業(yè)保險為輔。［18］在全國范圍內(nèi)制定統(tǒng)一的實施對象、統(tǒng)一的繳費比例、統(tǒng)一的給付標準等，在此基礎上各地可根據(jù)當?shù)貙嶋H，向護理對象提供多樣化、差異性的服務。

（四）構建并完善我國的養(yǎng)老社會服務體系

隨著家庭規(guī)模日益小型化，傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老功能正在被逐漸削弱，子女養(yǎng)老負擔沉重。［19］更有相當一些因子女不在身邊的“空巢”老人，其養(yǎng)老問題更加令人堪憂。而公立的養(yǎng)老機構數(shù)量有限，只能為一部分老年人提供養(yǎng)老服務。對此，要逐步形成居家養(yǎng)老、機構養(yǎng)老和社區(qū)養(yǎng)老三位一體的養(yǎng)老社會服務體系。

首先，居家養(yǎng)老是基礎。未來應制定發(fā)展型的居家養(yǎng)老政策，通過政策激勵老年人待在家里養(yǎng)老，并且得到社會和政府的支持。對此，可以考慮引進個人所得稅的贍養(yǎng)老人抵扣項目，鼓勵子女與父母共同居??；再如對失能老年人家屬進行公益性護理培訓等。

其次，機構養(yǎng)老是補充。要積極鼓勵和引導社會主體參與養(yǎng)老機構的建設和運營，也可通過財政補貼或減免稅收等方式鼓勵民營機構投資養(yǎng)老事業(yè)。同時要借鑒一些發(fā)達國家的社會養(yǎng)老模式，提高社會養(yǎng)老機構的服務水平和質量。

最后，社區(qū)養(yǎng)老是關鍵。最理想的政策設計，實際上是以社區(qū)這個平臺為基礎，將機構服務和居家服務串聯(lián)在一起，使得養(yǎng)老服務既具社會化又顯專業(yè)化。［20］在此過程中，要充分發(fā)揮政府的主導作用，積極整合各類資源，加強對從業(yè)企業(yè)和社會組織的扶持力度；又要堅持多元主體的參與，以提高社區(qū)養(yǎng)老的專業(yè)化和連鎖化水平。