科學(xué)事業(yè)單位如何全面執(zhí)行《政府會(huì)計(jì)制度》

喬光輝 陳偉東 錢 璐

在十九大報(bào)告中,對(duì)貫徹新發(fā)展理念,建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系,提出了加快完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制,加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度,建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財(cái)政關(guān)系。這就必然要求我們需要建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度,要求我們?nèi)鎸?shí)施財(cái)政績效管理。

為保障上述目標(biāo)的實(shí)現(xiàn),2019年1月1日起,我國所有的財(cái)政預(yù)算單位都要全面實(shí)施《政府會(huì)計(jì)制度》。為更好的執(zhí)行該項(xiàng)制度,國家先后發(fā)布了政府會(huì)計(jì)制度的《基本準(zhǔn)則》、《具體準(zhǔn)則》、《應(yīng)用指南》、《行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)科目和報(bào)表》等,同時(shí)為了進(jìn)一步加強(qiáng)指導(dǎo)行政事業(yè)單位成本核算工作,進(jìn)一步完善預(yù)算績效管理體系,進(jìn)一步提高行政運(yùn)行和財(cái)政資源配置效率,財(cái)政部也將發(fā)布《行政事業(yè)單位成本核算基本指引》。

科學(xué)事業(yè)單位作為本次落實(shí)《政府會(huì)計(jì)制度》的主體單位之一,因其本身具有科學(xué)研究探索的屬性,一方面國家實(shí)施科研“放管服”,各個(gè)單位要求財(cái)務(wù)、人事、科研和后勤支撐等人員,要立足業(yè)務(wù),結(jié)合單位科研實(shí)際,全力支撐和服務(wù)科研業(yè)務(wù);一方面全面執(zhí)行《政府會(huì)計(jì)制度》,尤其需要單位的財(cái)務(wù)人員,在權(quán)責(zé)發(fā)生制的基礎(chǔ)上實(shí)行雙分錄、雙報(bào)告和成本核算等的基礎(chǔ)上,做大量高效的財(cái)務(wù)精細(xì)化核算工作。目前階段,上述兩方面的因素,給科學(xué)事業(yè)單位的全體財(cái)務(wù)工作者提出了巨大的挑戰(zhàn)。作為科學(xué)事業(yè)單位的財(cái)務(wù)工作者,需要在面對(duì)自身服務(wù)科研的基礎(chǔ)上,努力提升財(cái)務(wù)核算效率,提升財(cái)務(wù)精細(xì)化核算能力,探索分析《政府會(huì)計(jì)制度》全面執(zhí)行中的堵點(diǎn),尋求多渠道的解決途徑。

一、科學(xué)事業(yè)單位全面執(zhí)行《政府會(huì)計(jì)制度》的難點(diǎn)及原因

（一）單位信息化建設(shè)滯后，難以高效支撐財(cái)務(wù)精細(xì)化核算

科學(xué)事業(yè)單位要實(shí)現(xiàn)高效的財(cái)務(wù)精細(xì)化核算,就必須搭建綜合的財(cái)務(wù)核算平臺(tái),這樣才能及時(shí)、方便和快捷的將核算所需的信息進(jìn)行準(zhǔn)確歸集和快速處理?？茖W(xué)事業(yè)單位要搭建綜合的財(cái)務(wù)核算平臺(tái),就需要單位有一套信息共享的管理系統(tǒng),能夠?qū)⑷耸隆①Y產(chǎn)、財(cái)務(wù)、科研等各個(gè)業(yè)務(wù)系統(tǒng)整合起來,以便支撐財(cái)務(wù)進(jìn)行快速搜集數(shù)據(jù),整理處理業(yè)務(wù),實(shí)現(xiàn)高效的財(cái)務(wù)精細(xì)化核算。在財(cái)務(wù)核算中,如果沒有互通共享共用的信息系統(tǒng),就難以支撐對(duì)人員工資、固定資產(chǎn)折舊等支出的精細(xì)化核算和準(zhǔn)確分?jǐn)?最終難以支撐成本的準(zhǔn)確核算?？茖W(xué)事業(yè)單位信息化滯后的問題,主要是單位綜合的信息化系統(tǒng)建設(shè),缺乏長期投入的人、財(cái)、物,缺乏長期的投入硬件設(shè)施和配備系統(tǒng)化的軟件開發(fā)升級(jí)資源。目前,大多數(shù)科學(xué)事業(yè)單位,基本實(shí)現(xiàn)了獨(dú)立的人事管理、資產(chǎn)管理、科研管理、財(cái)務(wù)管理等的業(yè)務(wù)管理系統(tǒng),各個(gè)管理系統(tǒng)之間呈現(xiàn)出碎片化、分散化的狀態(tài),沒有形成統(tǒng)一、系統(tǒng)、相關(guān)關(guān)聯(lián)的管理平臺(tái),也就難以實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)信息的互通共享共用。

（二）財(cái)務(wù)人員難以高效處理財(cái)務(wù)業(yè)務(wù)

1.財(cái)務(wù)人員現(xiàn)有能力,難以匹配制度需要的專業(yè)判斷和專業(yè)工作能力?？茖W(xué)事業(yè)單位普遍以科學(xué)研究為主,單位歷來片面重視科研長期投入,受到資源配給限制,一般難以對(duì)支撐和管理科研業(yè)務(wù)的財(cái)務(wù)部門投入更多資源,難以為財(cái)務(wù)工作人員提供精細(xì)的考核和人才晉升的職業(yè)規(guī)劃,導(dǎo)致財(cái)務(wù)工作人員的工作動(dòng)能不足,工作積極性不高。同時(shí),科學(xué)事業(yè)單位的財(cái)務(wù)人員,普遍在同一個(gè)單位長時(shí)間工作直至退休,工作流動(dòng)性極小,由此使得財(cái)務(wù)人員上進(jìn)心和進(jìn)取心不足,難以主動(dòng)學(xué)習(xí)提升專業(yè)能力,抗壓能力較弱,難以適應(yīng)《政府會(huì)計(jì)制度》的新要求。另外,受單位編制人數(shù)和財(cái)務(wù)崗位設(shè)置的影響,無法通過迅速的增加財(cái)務(wù)工作人員,來應(yīng)對(duì)因執(zhí)行《政府會(huì)計(jì)制度》增加的財(cái)務(wù)工作量。目前《政府會(huì)計(jì)制度》剛剛實(shí)施,涉及面較廣、內(nèi)容較多、專業(yè)性較強(qiáng)、工作量較大,需要財(cái)務(wù)人員大量的知識(shí)更新、知識(shí)儲(chǔ)備和專業(yè)判斷,而目前的財(cái)務(wù)人員配備及專業(yè)工作能力,還難以快速的支撐《政府會(huì)計(jì)制度》的全面落地。

2.科研財(cái)務(wù)助理的能力,難以協(xié)助支撐專項(xiàng)的財(cái)務(wù)管理工作。在國家科學(xué)研究的戰(zhàn)略規(guī)劃中,要求科研財(cái)務(wù)助理在科學(xué)事業(yè)單位應(yīng)該予以配備,這項(xiàng)規(guī)劃有著極大的戰(zhàn)略意義。在科研團(tuán)隊(duì)中配備較為專業(yè)的科研財(cái)務(wù)助理,就能夠較好地服務(wù)科研團(tuán)隊(duì),協(xié)助協(xié)助團(tuán)隊(duì)較好的管理“人、財(cái)、物”,同時(shí)也能夠協(xié)助單位的財(cái)務(wù)部門做好科研相關(guān)支出的歸集和分?jǐn)?特別是科研人員的工資、科研設(shè)施的投入和使用等支出的歸集和分?jǐn)?從而協(xié)助財(cái)務(wù)工作人員較好的采集財(cái)務(wù)相關(guān)數(shù)據(jù)。目前,科學(xué)事業(yè)單位按照《關(guān)于進(jìn)一步完善中央財(cái)政科研項(xiàng)目資金管理等政策的若干意見》（中辦發(fā)〔2016〕50號(hào)）的要求,普遍出臺(tái)了科研財(cái)務(wù)助理制度,形式上配備了必要的科研財(cái)務(wù)助理人員。但科研財(cái)務(wù)助理現(xiàn)階段的配備,仍處于初始階段,還未上升到科學(xué)事業(yè)單位的整體戰(zhàn)略規(guī)劃中,單位普遍對(duì)科研財(cái)務(wù)助理的管理,缺少頂層設(shè)計(jì),缺少統(tǒng)一組織領(lǐng)導(dǎo),缺少配套的考核激勵(lì)措施,以被動(dòng)接受為主,難以主動(dòng)作為,從而難以實(shí)現(xiàn)協(xié)助支撐財(cái)務(wù)人員進(jìn)行高效精細(xì)化核算的作用。

（三）全方位保障措施配套不足，難以全面保障制度實(shí)施

1.單位內(nèi)部控制體系建設(shè)薄弱,難以保障制度全面實(shí)施。財(cái)政部于2012年發(fā)布了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》,于2015年發(fā)布了《關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》,自此,我國行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制體系建設(shè)有了全面規(guī)范指導(dǎo)和管理。對(duì)于《政府會(huì)計(jì)制度》中要求的單位財(cái)務(wù)報(bào)告,需要依賴單位的有效嚴(yán)謹(jǐn)?shù)呢?cái)務(wù)核算系統(tǒng)產(chǎn)生。當(dāng)前的制度規(guī)范管理中,對(duì)《政府會(huì)計(jì)制度》要求產(chǎn)生報(bào)表涉及的內(nèi)部控制的有效性,尚未建立專業(yè)的檢查和評(píng)價(jià)體系,單位還難以通過對(duì)內(nèi)部控制體系的客觀自我評(píng)價(jià),還難以通過梳理現(xiàn)有流程,完善制度等措施,不斷完善內(nèi)部控制體系。如果沒有完善、有效的內(nèi)部控制體系,就難以支撐單位有效客觀的核算和全方位的風(fēng)險(xiǎn)管控,同時(shí)也難以產(chǎn)生能夠反映單位資產(chǎn)負(fù)債狀況和收支結(jié)余情況的財(cái)務(wù)報(bào)告。目前,科學(xué)事業(yè)單位的內(nèi)部控制體系剛剛初步建立,尚未能夠達(dá)到自我完善,動(dòng)態(tài)提升,隨著內(nèi)部控制體系建設(shè)長期工作的開展,需要不斷的通過自我評(píng)價(jià),發(fā)現(xiàn)問題,評(píng)估風(fēng)險(xiǎn),完善制度等措施,進(jìn)一步推進(jìn)內(nèi)部控制體系建設(shè)。

2.財(cái)務(wù)報(bào)告的第三方審計(jì)機(jī)制尚未建立,難以持續(xù)提高政府財(cái)務(wù)報(bào)告的編制水平?？茖W(xué)事業(yè)單位要全面執(zhí)行《政府會(huì)計(jì)制度》,就需要客觀、準(zhǔn)確的對(duì)業(yè)務(wù)進(jìn)行專業(yè)的主觀判斷,并在精細(xì)核算的基礎(chǔ)上,獨(dú)立編制政府財(cái)務(wù)報(bào)告。國家現(xiàn)有的制度規(guī)定,科學(xué)事業(yè)單位編制的財(cái)務(wù)報(bào)告,一般只接受上級(jí)部門和財(cái)政部門的審核,尚未建立依托第三方獨(dú)立機(jī)構(gòu)會(huì)計(jì)師事務(wù)所的審計(jì)提高編制質(zhì)量,因政府會(huì)計(jì)報(bào)告的編報(bào)主體,需要在大量的主觀判斷核算的基礎(chǔ)上編制,會(huì)導(dǎo)致因單位編制的財(cái)務(wù)人員和財(cái)務(wù)核算的水平高的差異呈現(xiàn)政府財(cái)務(wù)報(bào)告的差異化,從而導(dǎo)致層層匯總的政府財(cái)務(wù)報(bào)告的最終導(dǎo)致編報(bào)質(zhì)量不高。目前,編制政府財(cái)務(wù)報(bào)告的科學(xué)事業(yè)單位主體較多,如果沒有像企業(yè)那樣借助第三方鑒證機(jī)構(gòu)的專業(yè)能力,提高財(cái)務(wù)報(bào)告的編報(bào)質(zhì)量,就難以使財(cái)務(wù)報(bào)告客觀、真實(shí)的反映單位的資產(chǎn)負(fù)債狀況、收支情況和現(xiàn)金流量情況,最終導(dǎo)致政府財(cái)務(wù)報(bào)告的使用者,無法依賴合并的報(bào)告作出有效、合理的決策。

3.支持財(cái)務(wù)核算的軟件尚未完全成熟,難以支撐全面的財(cái)務(wù)核算。目前,市場上主流的財(cái)務(wù)軟件公司,對(duì)政府會(huì)計(jì)制度核算軟件的開發(fā),仍處于層次較低的非主流階段,僅僅能支持單位開展基本的會(huì)計(jì)核算。雖然科學(xué)事業(yè)單位核算主體較多,但業(yè)務(wù)呈現(xiàn)出極強(qiáng)的相似性,急需個(gè)性化的財(cái)務(wù)核算軟件匹配,但市場上供給的商用核算軟件難以滿足需求,軟件開發(fā)公司尚未重視和發(fā)掘該項(xiàng)業(yè)務(wù)市場,也未提供有個(gè)性化、專一化的核算軟件和系統(tǒng),從而導(dǎo)致各個(gè)科學(xué)事業(yè)單位自行采購?fù)ㄓ煤怂丬浖?僅僅使用了軟件的部分核算功能,如果要實(shí)現(xiàn)核算軟件的部分?jǐn)U展功能,單位只能費(fèi)事費(fèi)力的開發(fā)單獨(dú)對(duì)接系統(tǒng)?！墩畷?huì)計(jì)制度》要求精準(zhǔn)的核算大量的日常內(nèi)部抵消業(yè)務(wù),現(xiàn)有的軟件無法自動(dòng)判斷和確定該筆業(yè)務(wù)是否屬于抵消業(yè)務(wù),內(nèi)部抵消業(yè)務(wù)主要依靠人為主觀判斷,最終會(huì)導(dǎo)致編制的單位財(cái)務(wù)報(bào)告抵消事項(xiàng)沒有完全消除,未能完全真實(shí)客觀的反映出單位的實(shí)際情況。

二、科學(xué)事業(yè)單位全面執(zhí)行《政府會(huì)計(jì)制度》的主要措施

（一）建立完善綜合的信息系統(tǒng)，提升單位信息化建設(shè)水平

目前,科學(xué)事業(yè)單位處于信息時(shí)代,各項(xiàng)業(yè)務(wù)均要實(shí)現(xiàn)數(shù)字化,《政府會(huì)計(jì)制度》的實(shí)施,需要大量的數(shù)據(jù)支撐?？茖W(xué)事業(yè)單位單位需要圍繞信息共享共用,高效支撐科研,需要對(duì)信息化建設(shè)工作進(jìn)行長期的戰(zhàn)略投入;同時(shí),要做好頂層設(shè)計(jì),全方位的梳理流程,將科研業(yè)務(wù)、人事管理、資產(chǎn)管理和財(cái)務(wù)管理等工作,全面統(tǒng)一整合形成一體化的網(wǎng)絡(luò)信息系統(tǒng),通過共享共用的信息平臺(tái),將單位的制度和流程進(jìn)行固化。通過對(duì)已經(jīng)建成的共享共用信息系統(tǒng),開展持續(xù)的梳理優(yōu)化整合,完成自行優(yōu)化改進(jìn),才能提供數(shù)字化的核算信息,核算分?jǐn)偤霉べY支出、折舊支出、資產(chǎn)壞賬準(zhǔn)備計(jì)提、抵消內(nèi)部往來等業(yè)務(wù)。

（二）提高財(cái)務(wù)人員和科研財(cái)務(wù)助理專業(yè)能力，支撐高效的財(cái)務(wù)業(yè)務(wù)處理

1.提高財(cái)務(wù)人員專業(yè)能力。在各項(xiàng)事業(yè)中,人的因素都是極其重要的,科學(xué)事業(yè)單位需要進(jìn)一步提高財(cái)務(wù)管理的重視程度,將財(cái)務(wù)嵌入到業(yè)務(wù)中,進(jìn)一步提升單位的財(cái)務(wù)戰(zhàn)略地位,探索財(cái)務(wù)人員的專業(yè)考核,匹配相應(yīng)的績效和提供相應(yīng)的職業(yè)發(fā)展規(guī)劃,進(jìn)一步提高現(xiàn)有財(cái)務(wù)人員的積極性和工作主動(dòng)性。同時(shí),財(cái)務(wù)人員需要進(jìn)一步提升專業(yè)技能,依托財(cái)務(wù)人員每年的會(huì)計(jì)繼續(xù)教育,參加上級(jí)部門組織的系統(tǒng)內(nèi)專業(yè)培訓(xùn),參與單位間的學(xué)習(xí)交流等方式,持續(xù)系統(tǒng)的學(xué)習(xí)和提升專業(yè)財(cái)務(wù)能力。

2.提高科研財(cái)務(wù)助理的專業(yè)能力。科研財(cái)務(wù)助理是國家科學(xué)研究的戰(zhàn)略措施,科學(xué)事業(yè)單位應(yīng)該將科研財(cái)務(wù)助理的管理上升到單位戰(zhàn)略層面。探索由單位為科研團(tuán)隊(duì)統(tǒng)一配備專業(yè)化的科研財(cái)務(wù)助理,依托單位現(xiàn)有的科研團(tuán)隊(duì)、科研管理部門和財(cái)務(wù)部門,進(jìn)行明確的任務(wù)安排和業(yè)務(wù)指導(dǎo),按照任務(wù)的要求定期組織考核和激勵(lì),調(diào)動(dòng)科研財(cái)務(wù)助理的積極性和主動(dòng)性。同時(shí),需要定期對(duì)科研財(cái)務(wù)助理人員開展持續(xù)的學(xué)習(xí)培訓(xùn)交流,持續(xù)提升專業(yè)服務(wù)能力,真正的發(fā)揮協(xié)助科研團(tuán)隊(duì)管理“人財(cái)物”,支撐單位高效的財(cái)務(wù)精細(xì)化核算的作用。

（三）探索提升全方位的重要保障措施，支撐《政府會(huì)計(jì)制度》全面執(zhí)行

1.完善單位內(nèi)部控制體系建設(shè),保障政府財(cái)務(wù)報(bào)告的信息質(zhì)量。好的內(nèi)部控制體系,能夠降低單位的運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn),能夠保障會(huì)計(jì)核算系統(tǒng)產(chǎn)生的財(cái)務(wù)報(bào)告質(zhì)量。科學(xué)事業(yè)單位單位應(yīng)該提升內(nèi)部控制體系建設(shè),通過有效的“三重一大”決策機(jī)制,單位信息公開,內(nèi)部審計(jì),信息系統(tǒng)固化流程等措施,進(jìn)一步推進(jìn)單位的內(nèi)部控制體系建設(shè),保障單位決策落實(shí),降低單位運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí),需要定期持續(xù)的對(duì)內(nèi)部控制體系進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估,分析風(fēng)險(xiǎn),完善制度,進(jìn)一步的提升內(nèi)部控制體系。科學(xué)事業(yè)單位的內(nèi)部控制體系需要持續(xù)不斷的自我評(píng)價(jià)和持續(xù)完善,只有這樣才能使單位運(yùn)行順暢,風(fēng)險(xiǎn)可控,在此機(jī)制下開展的會(huì)計(jì)核算,生成的財(cái)務(wù)報(bào)告才能客觀真實(shí)地反映出單位的資產(chǎn)負(fù)債狀況、收入情況和現(xiàn)金流量情況。

2.探索集中的核算的管理模式,全面執(zhí)行《政府會(huì)計(jì)制度》?？茖W(xué)事業(yè)單位具有相似的科研規(guī)律,相似的會(huì)計(jì)核算對(duì)象,需要相同會(huì)計(jì)核算軟件,接受國家統(tǒng)一尺度的財(cái)政資金使用、資產(chǎn)管理、科研管理、人事管理、內(nèi)部控制體系等方面的監(jiān)管。在大部分相似工作的情況下,科研事業(yè)單位可以探索一下集中核算的管理模式,集中現(xiàn)有的財(cái)務(wù)人員,聚焦單位業(yè)務(wù)信息的采集,開發(fā)專業(yè)化的會(huì)計(jì)核算系統(tǒng),持續(xù)推進(jìn)提升單位的內(nèi)部控制體系建設(shè)。目前行政單位基本實(shí)現(xiàn)了集中的會(huì)計(jì)核算管理,比較高效的完成了行政單位的財(cái)務(wù)工作;同樣,部分的省份也開展了系統(tǒng)內(nèi)的部分科學(xué)事業(yè)單位的集中會(huì)計(jì)核算工作。實(shí)行了集中核算的單位和部門,普遍進(jìn)行的財(cái)務(wù)核算管理工作要要比單一的核算單位要好,編制的政府財(cái)務(wù)報(bào)告質(zhì)量也要高。實(shí)踐證明,相似業(yè)務(wù)的集中核算,能夠整合現(xiàn)有的資源,推動(dòng)細(xì)化分工,精細(xì)核算,更能提供專業(yè)化的服務(wù)和管理。目前,我國存在大量獨(dú)立核算的科學(xué)事業(yè)單位,為保障《政府會(huì)計(jì)制度》的全面實(shí)施,可以積極探索集中核算的管理模式。

3.探索引入政府財(cái)務(wù)報(bào)告審計(jì)制度,持續(xù)提升財(cái)務(wù)報(bào)告質(zhì)量。按照《政府財(cái)務(wù)制度》的要求,科學(xué)事業(yè)單位要編制單位財(cái)務(wù)報(bào)告,通過財(cái)務(wù)報(bào)告反映核算單位客觀真實(shí)的財(cái)務(wù)狀況和收支狀況。政府財(cái)務(wù)報(bào)告的編制,建立在大量專業(yè)主觀判斷的財(cái)務(wù)核算基礎(chǔ)上,且最后的財(cái)務(wù)報(bào)告需要層層逐級(jí)匯總,如果沒有建立一個(gè)獨(dú)立的財(cái)務(wù)報(bào)告評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu),最后的政府財(cái)務(wù)報(bào)告會(huì)因核算單位編制人員專業(yè)水平的高低而質(zhì)量存在優(yōu)劣,難以真實(shí)客觀的反映單位的運(yùn)行情況。因此,可以探索引入政府財(cái)務(wù)報(bào)告審計(jì)制度,借鑒企業(yè)會(huì)計(jì)報(bào)表審計(jì)的制度,引入獨(dú)立的第三方會(huì)計(jì)師事務(wù)所審計(jì),經(jīng)過客觀公正的審計(jì),一方面可以保障單位的政府財(cái)務(wù)報(bào)告能夠客觀真實(shí)的反映單位的實(shí)際,另一方面也可以持續(xù)提升編制單位財(cái)務(wù)專業(yè)的核算和編制能力。

相信科學(xué)事業(yè)單位通過提升信息化建設(shè)、提升財(cái)務(wù)人員和科研財(cái)務(wù)助理人員的專業(yè)能力、完善內(nèi)部控制體系、探索借助第三方審計(jì)和集中核算等措施,全面推行精細(xì)核算,集中資源,一定能夠推動(dòng)我國現(xiàn)代財(cái)政制度的建立,績效管理的全面實(shí)施。