監(jiān)察體制下監(jiān)檢關(guān)系研究

王洪宇

(海南大學(xué) 法學(xué)院，海南 海口 570228)

國(guó)家監(jiān)察體制改革事關(guān)政治體制改革全局，在某種程度上決定著深化依法治國(guó)實(shí)踐的進(jìn)程與成敗。隨著憲法修正案和監(jiān)察法的實(shí)施，我國(guó)既有的國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)和權(quán)力運(yùn)行機(jī)制將深受其影響，其中最引人關(guān)注的是將人民檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職以及預(yù)防職務(wù)犯罪等相關(guān)職能整合轉(zhuǎn)隸至監(jiān)察委員會(huì)。新修訂的刑事訴訟法、人民檢察院組織法再次對(duì)人民檢察院的職務(wù)犯罪偵查權(quán)予以重新配置。毋庸置疑，“人民檢察院在國(guó)家監(jiān)察體制改革中所受到的影響將十分明顯和深刻，監(jiān)察委員會(huì)自誕生之日起就注定與人民檢察院發(fā)生千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系?！盵1]因此，如何定位監(jiān)察與檢察的關(guān)系、如何通過(guò)監(jiān)督制約、有效銜接構(gòu)建良性的監(jiān)檢關(guān)系等，都勢(shì)必會(huì)影響國(guó)家監(jiān)察制度目的的實(shí)現(xiàn)。

一、 監(jiān)檢關(guān)系的法律定位及內(nèi)在要求

新修訂《憲法》第2條第3款和第127條第2款在憲法高度上確立了監(jiān)察機(jī)關(guān)在國(guó)家機(jī)構(gòu)中與政府、審判機(jī)關(guān)及檢察機(jī)關(guān)的并列地位以及監(jiān)檢之間在辦理案件過(guò)程中的“互相配合、互相制約”的工作關(guān)系。從文本上看，憲法之所以另列條文規(guī)定監(jiān)察機(jī)關(guān)與審、檢、執(zhí)法部門的互相配合、互相制約關(guān)系而未在原《憲法》第135條規(guī)定的公檢法三機(jī)關(guān)分工負(fù)責(zé)、相互負(fù)責(zé)、相互制約中增加監(jiān)察機(jī)關(guān)，是源于“其性質(zhì)、功能上不符合憲法規(guī)范的要求”[2]，因?yàn)楸O(jiān)察機(jī)關(guān)的性質(zhì)是國(guó)家監(jiān)察職能的專責(zé)機(jī)關(guān)，是反腐敗工作機(jī)構(gòu)，其行使的是“一項(xiàng)獨(dú)立的監(jiān)察權(quán)力”[3]，既不同于行政權(quán)亦不同于司法權(quán)，其對(duì)職務(wù)違法和職務(wù)犯罪行使的是監(jiān)察權(quán)，當(dāng)對(duì)職務(wù)犯罪提起公訴時(shí)，監(jiān)察機(jī)關(guān)并不直接進(jìn)入刑事訴訟程序，而是由檢察機(jī)關(guān)行使公訴權(quán)?！侗O(jiān)察法》第4條第2款亦做了同樣規(guī)定。這些規(guī)定所傳遞的立法價(jià)值不僅在于明確了監(jiān)檢關(guān)系的法律定位，還在于：第一，凸顯監(jiān)察機(jī)關(guān)的憲法地位，強(qiáng)調(diào)對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員的職務(wù)違法和職務(wù)犯罪行為的監(jiān)察全覆蓋；第二，通過(guò)監(jiān)察程序與司法程序拆分，沖破以往檢察機(jī)關(guān)“同體監(jiān)督”局限性的藩籬，保障監(jiān)察權(quán)與其他各項(xiàng)權(quán)力能夠在各自的法治軌道中運(yùn)行不悖；第三，與刑事訴訟中公檢法三機(jī)關(guān)“分工配合制約”中以“互相制約”為核心、重在控制偵查權(quán)的傳統(tǒng)不同，對(duì)監(jiān)檢之間的“配合”與“制約”應(yīng)不分伯仲，給予同等重視。為此，正確理解和把握監(jiān)檢之間“配合”與“制約”的內(nèi)涵是監(jiān)察機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)能各居其位、各司其職、協(xié)調(diào)配合的重要保障。

關(guān)于監(jiān)檢“互相配合”。監(jiān)察機(jī)關(guān)履行職責(zé)離不開審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)和執(zhí)法部門的協(xié)助、配合?；ハ嗯浜鲜侵副O(jiān)察機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)、執(zhí)法部門在辦理職務(wù)違法犯罪案件時(shí)，要按照法律規(guī)定，在正確履行各自職責(zé)的基礎(chǔ)上，互相支持，不能違反法律規(guī)定，各行其是，互不通氣，甚至互相推諉。但亦應(yīng)看到，僅僅把各種反腐敗力量整合起來(lái)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，還需要處在懲治職務(wù)違法犯罪這一流程中的審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)和執(zhí)法機(jī)關(guān)的協(xié)作配合。這種協(xié)作配合，并非無(wú)原則、無(wú)底線的服從或者幫助，其實(shí)質(zhì)是嚴(yán)格按照法律規(guī)定履行職責(zé)、行使職權(quán)，共同促進(jìn)“調(diào)查、公訴、審判、執(zhí)行”這一打擊腐敗流程的順暢執(zhí)行和權(quán)力運(yùn)行效能的發(fā)揮。在監(jiān)檢關(guān)系中，監(jiān)察機(jī)關(guān)作為反腐敗工作的政治機(jī)關(guān)，既不是偵查機(jī)關(guān)亦非司法機(jī)關(guān)，其無(wú)法自行啟動(dòng)刑事訴訟程序，在現(xiàn)有法律框架下，監(jiān)察機(jī)關(guān)經(jīng)調(diào)查認(rèn)為被調(diào)查人涉嫌職務(wù)犯罪，事實(shí)清楚、證據(jù)確實(shí)充分的，仍需移送檢察機(jī)關(guān)由其按照法律規(guī)定依職權(quán)予以轉(zhuǎn)化，方可進(jìn)入刑事訴訟軌道。對(duì)此，有學(xué)者提出兩者的轉(zhuǎn)換標(biāo)志應(yīng)是檢察院“決定逮捕”而非監(jiān)察委“移送司法機(jī)關(guān)”，并且其他“刑事強(qiáng)制措施”亦可以此作為銜接轉(zhuǎn)換標(biāo)志[4]；也有學(xué)者提出，檢察機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)移送的“監(jiān)察案件”應(yīng)依職權(quán)按照管轄范圍進(jìn)行刑事立案后，該案件方能進(jìn)入司法程序[5]。姑且不論上述兩種觀點(diǎn)孰是孰非，至少在實(shí)現(xiàn)監(jiān)察程序向司法程序轉(zhuǎn)化的問(wèn)題上，檢察機(jī)關(guān)的配合[注]實(shí)際上，這種配合還主要體現(xiàn)在公安機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的配合和支持上，畢竟對(duì)職務(wù)犯罪行為的監(jiān)察調(diào)查需要高度的刑事專業(yè)能力，會(huì)涉及刑事技術(shù)手段的運(yùn)用，這些都有賴于國(guó)家強(qiáng)制力作為后盾。至關(guān)重要，否則，職務(wù)犯罪案件將無(wú)法進(jìn)入刑事訴訟程序，后續(xù)訴訟活動(dòng)也將無(wú)法展開。

關(guān)于監(jiān)檢“互相制約”。適度集中權(quán)力可以有效實(shí)現(xiàn)權(quán)力設(shè)置的初衷和價(jià)值，但過(guò)分集中則必然落入“絕對(duì)的權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗”的怪圈。為此，基于保障權(quán)利和實(shí)現(xiàn)正義，不能一味地將所有反腐敗權(quán)力(包括程序和實(shí)體權(quán)力)都集中于監(jiān)察委員會(huì)之身，否則可能會(huì)導(dǎo)致新的權(quán)力腐敗出現(xiàn)，因而必須引入能夠互相制約的機(jī)制?；ハ嘀萍s主要是指監(jiān)察機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)、執(zhí)法部門在追究職務(wù)違法犯罪過(guò)程中，通過(guò)程序上的制約，防止和及時(shí)糾正某一環(huán)節(jié)的錯(cuò)誤，以保證案件質(zhì)量，正確應(yīng)用法律懲罰犯罪。其內(nèi)涵有二：一是制約對(duì)象具有雙向性，此機(jī)關(guān)對(duì)彼機(jī)關(guān)形成一定制約，同時(shí)此機(jī)關(guān)亦成為彼機(jī)關(guān)制約和監(jiān)督的對(duì)象。這在監(jiān)檢關(guān)系中一方面表現(xiàn)為檢察機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查終結(jié)的案件通過(guò)調(diào)查核實(shí)權(quán)、審查起訴權(quán)及調(diào)查監(jiān)督權(quán)的行使進(jìn)行制約，如《監(jiān)察法》第47條第3款的規(guī)定“對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)移送的案件……人民檢察院經(jīng)審查，認(rèn)為需要補(bǔ)充核實(shí)的，應(yīng)當(dāng)退回監(jiān)察機(jī)關(guān)補(bǔ)充調(diào)查，必要時(shí)可以自行補(bǔ)充偵查”；另一方面表現(xiàn)為監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)檢察機(jī)關(guān)不起訴權(quán)行使的制約，如《監(jiān)察法》第47條第4款“監(jiān)察機(jī)關(guān)認(rèn)為不起訴的決定有錯(cuò)誤的，可以向上一級(jí)人民檢察院提請(qǐng)復(fù)議”。二是制約形式具有多樣性。除各權(quán)力主體在相同或不同程序或階段中通過(guò)其權(quán)力的行使而形成相互制約這一基本形式外，權(quán)力監(jiān)督也是一種制約[6]，但監(jiān)督卻不能等同于制約。監(jiān)督是制約的下位概念，具有單向性，兩者既有聯(lián)系又有區(qū)別。在國(guó)家監(jiān)察體制中，對(duì)國(guó)家監(jiān)察權(quán)的制約和監(jiān)督理應(yīng)包括執(zhí)政黨的監(jiān)督、國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)的制約與監(jiān)督，社會(huì)組織和社會(huì)輿論、公民個(gè)人的監(jiān)督以及國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)自身的制約與監(jiān)督幾種[7]，但從目前對(duì)國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)和監(jiān)察人員的監(jiān)督制度設(shè)計(jì)上看卻主要是人大監(jiān)督、自身監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督，并未涉及作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的人民檢察院對(duì)監(jiān)察調(diào)查活動(dòng)的法律監(jiān)督[8]。從監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)職務(wù)犯罪調(diào)查活動(dòng)的性質(zhì)上看，其與刑事偵查有著同樣的內(nèi)涵和實(shí)質(zhì)，也理應(yīng)納入檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督范圍。

事實(shí)上，無(wú)論是監(jiān)察機(jī)關(guān)行使監(jiān)察監(jiān)督權(quán)[注]參見《監(jiān)察法》第4條、第11條。抑或是檢察機(jī)關(guān)行使法律監(jiān)督權(quán)，其共同使命均在于規(guī)范公權(quán)力的運(yùn)行、防止公權(quán)力的濫用。雖然從監(jiān)督權(quán)行使的角度看，人民檢察院直接受理的案件已整合轉(zhuǎn)隸為監(jiān)察委員會(huì)的工作職責(zé)范圍，[注]其仍享有公訴權(quán)，對(duì)公安機(jī)關(guān)的偵查審查權(quán)，對(duì)監(jiān)察委員會(huì)移送案件的審查起訴和對(duì)審判、執(zhí)行和行政監(jiān)督權(quán)等職能職責(zé)，以及對(duì)公安機(jī)關(guān)、監(jiān)察委員會(huì)的移送案件因?qū)彶槠鹪V的需要而保留的部分偵查權(quán)。但檢察權(quán)的這種調(diào)整并未改變?nèi)嗣駲z察院法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的憲法定位。兩種監(jiān)督既具質(zhì)的不同，又互為補(bǔ)充：

1. 監(jiān)督對(duì)象不同。監(jiān)察委員會(huì)監(jiān)督是對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員進(jìn)行監(jiān)督、調(diào)查和處置。當(dāng)公職人員在履行職責(zé)過(guò)程中，出現(xiàn)違法違紀(jì)甚至犯罪時(shí)，監(jiān)察委員會(huì)才會(huì)介入，而不是對(duì)行政機(jī)關(guān)或司法機(jī)關(guān)組織進(jìn)行監(jiān)督，其目的在于保證監(jiān)察不會(huì)干預(yù)行政執(zhí)法或司法的正?；顒?dòng)，具有對(duì)人的特征。而人民檢察院的法律監(jiān)督則依據(jù)的是三大訴訟法的規(guī)定，是對(duì)行政機(jī)關(guān)或者司法機(jī)關(guān)的工作人員是否正常、合法的行使權(quán)力進(jìn)行的監(jiān)督，其監(jiān)督的對(duì)象及后果承擔(dān)是部門，而非針對(duì)公職人員，因而具有對(duì)事的特征。

2. 監(jiān)督方式不同。根據(jù)三大訴訟法及檢察工作實(shí)踐可以看出，人民檢察院的法律監(jiān)督方式往往是通過(guò)行使檢察權(quán)的方式來(lái)完成，其最顯著特征就是法律監(jiān)督是通過(guò)程序性處置進(jìn)行的,而沒有實(shí)體決定權(quán)。人民檢察院在履行法律監(jiān)督職責(zé)時(shí)發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)或司法機(jī)關(guān)有關(guān)人員存在違法違規(guī)行為，只能有權(quán)責(zé)成行政機(jī)關(guān)或者司法機(jī)關(guān)由其內(nèi)設(shè)部門依法糾正或者處理，如果發(fā)現(xiàn)公職人員有涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等職務(wù)違法或者職務(wù)犯罪線索的，移交監(jiān)察委員會(huì)立案調(diào)查處置。如對(duì)人民法院審判的監(jiān)督即是人民檢察院通過(guò)提起抗訴的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)的。但值得注意的是提起抗訴只能啟動(dòng)再審程序，而是否會(huì)改變?cè)械膶徟薪Y(jié)果則由人民法院審判監(jiān)督庭做出判斷。由此可見，人民檢察院在行使法律監(jiān)督權(quán)過(guò)程中并不直接介入到被監(jiān)督對(duì)象的權(quán)力行使過(guò)程之中，而是以獨(dú)立的身份審視被監(jiān)督者行為的合法性[1]。相比之下，監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)察監(jiān)督則有太大差異，它可以對(duì)調(diào)查結(jié)果進(jìn)行實(shí)體決定和處分，并不像人民檢察院一樣先行責(zé)成有關(guān)機(jī)關(guān)糾正或者上報(bào)有權(quán)機(jī)關(guān)處理?！侗O(jiān)察法》第45條就明確規(guī)定了監(jiān)察委員會(huì)根據(jù)監(jiān)督、調(diào)查結(jié)果，依法作出處置的相關(guān)情形：如對(duì)有職務(wù)違法的公職人員，根據(jù)情節(jié)輕重，依法作出談話提醒、批評(píng)教育、警告直至開除的政務(wù)處分決定；對(duì)于涉嫌職務(wù)犯罪的公職人員，依法制作起訴意見書，連同案卷材料、證據(jù)一并移送人民檢察院依法審查起訴、提起公訴；對(duì)于不履行或者不正確履行職責(zé)負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人員，亦可直接作出問(wèn)責(zé)決定；對(duì)于沒有證據(jù)證明存在違法犯罪行為的直接撤銷案件，通知被調(diào)查人單位等。[注]參見《監(jiān)察法》第45條。

3. 監(jiān)督階段不同。從憲法和監(jiān)察法有關(guān)規(guī)定中不難看出，我國(guó)監(jiān)察委員會(huì)實(shí)際上是由以往的行政監(jiān)察部門、預(yù)防腐敗機(jī)構(gòu)和人民檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職以及預(yù)防職務(wù)犯罪等部門的工作力量整合而成，同時(shí)堅(jiān)持與黨內(nèi)監(jiān)督結(jié)合構(gòu)成有機(jī)統(tǒng)一體。這種監(jiān)察體制實(shí)現(xiàn)了對(duì)所有行使公權(quán)力公職人員的全覆蓋，從而對(duì)權(quán)力行使過(guò)程實(shí)施有效的事前、事中及事后監(jiān)督，具有很強(qiáng)的主動(dòng)性。而人民檢察院的法律監(jiān)督一般情況下采取的多是事后監(jiān)督，具有被動(dòng)性：如對(duì)人民法院的審判監(jiān)督，必須要在人民法院作出判決之后才能提起抗訴；對(duì)行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法監(jiān)督，也是在監(jiān)督對(duì)象的行為已經(jīng)做出或者不作為的事實(shí)已經(jīng)產(chǎn)生之后進(jìn)行的，其目的在于防止人民檢察院的法律監(jiān)督權(quán)對(duì)其他國(guó)家機(jī)關(guān)行使法定職權(quán)的不當(dāng)干預(yù)。

4. 差異性決定互補(bǔ)性。根據(jù)監(jiān)察法的規(guī)定，監(jiān)察委員會(huì)監(jiān)察監(jiān)督的對(duì)象范圍是國(guó)家公務(wù)員以及參照公務(wù)員法管理的人員、法律法規(guī)授權(quán)或者受國(guó)家機(jī)關(guān)依法委托管理公共事務(wù)的組織中從事公務(wù)的人員、國(guó)有企業(yè)管理人員、公辦單位中從事管理的人員、基層群眾性自治組織中從事管理的人員以及其他依法履行公職的自然人。[注]參見《監(jiān)察法》第15條。而人民檢察院法律監(jiān)督的對(duì)象范圍則是相關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)，監(jiān)督它是否在適用法律方面存在不當(dāng)、不合法的行為。從性質(zhì)上講，人民檢察院的法律監(jiān)督主要是對(duì)司法領(lǐng)域的監(jiān)督，是檢察機(jī)關(guān)根據(jù)國(guó)家法律授權(quán)，對(duì)法律的實(shí)施狀況進(jìn)行監(jiān)督進(jìn)而產(chǎn)生法定效力的專門工作。相比之下，監(jiān)察委員會(huì)監(jiān)督則是一種新型的監(jiān)督類型，具有獨(dú)立性和高權(quán)威性，且監(jiān)督結(jié)果具有國(guó)家強(qiáng)制性，這種監(jiān)督范圍廣泛，涵蓋了所有行使公權(quán)力的機(jī)關(guān)和人員，甚至遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)或涵蓋了檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的范圍。不僅如此，這種監(jiān)督的內(nèi)容也相當(dāng)廣泛，既涉及道德操守亦涉及職務(wù)廉潔及依法履職等。正因?yàn)楸O(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)察監(jiān)督與人民檢察院的法律監(jiān)督的差異性，從而構(gòu)成了二者的互補(bǔ)性，這是兩者共同構(gòu)建兼容共存、互相合作、相互監(jiān)督的權(quán)力監(jiān)督體系的前提條件[9]。尊重監(jiān)察監(jiān)督和檢察監(jiān)督各自特點(diǎn)進(jìn)行具體制度設(shè)計(jì)，才能夠?qū)崿F(xiàn)兩者職能的良好銜接。這一問(wèn)題的厘清有賴于對(duì)監(jiān)檢關(guān)系現(xiàn)實(shí)困惑的審視與分析。

二、 監(jiān)檢關(guān)系的現(xiàn)實(shí)困惑

《監(jiān)察法》第4條明確規(guī)定了監(jiān)察機(jī)關(guān)與審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)及執(zhí)法部門在辦理職務(wù)犯罪案件時(shí)應(yīng)互相配合、互相制約的工作關(guān)系原則。然而，在實(shí)踐中，這一原則的踐行卻不盡人意，監(jiān)察機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)的關(guān)系難以理順，存諸多困惑：

1. 檢察監(jiān)督監(jiān)察缺乏法律依據(jù)?！侗O(jiān)察法》第47條規(guī)定人民檢察院對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)移送的案件進(jìn)行審查，認(rèn)為需要補(bǔ)充核實(shí)的，應(yīng)當(dāng)退回監(jiān)察機(jī)關(guān)補(bǔ)充調(diào)查，必要時(shí)可以自行補(bǔ)充偵查。新修訂的《刑事訴訟法》也對(duì)此予以了援引。這條規(guī)定應(yīng)當(dāng)理解為是對(duì)監(jiān)察權(quán)的一種權(quán)力制約，其類似于偵查審查權(quán)。由于偵查審查權(quán)歸于檢察權(quán)的范疇，因而其并非屬于法律監(jiān)督權(quán)的范疇。盡管《監(jiān)察法》第11條賦予監(jiān)察委以監(jiān)督、調(diào)查和處置的職責(zé)，并有權(quán)依法采取談話、留置以及與刑事訴訟法“偵查”一章的偵查措施同名的調(diào)查措施，但這些措施終究不等于偵查措施，而是被定位為調(diào)查措施，換言之，監(jiān)察法并未賦予監(jiān)察委有刑事偵查權(quán)，因而無(wú)論從何種角度進(jìn)行審視，檢察機(jī)關(guān)都無(wú)權(quán)對(duì)監(jiān)察委調(diào)查工作中可能出現(xiàn)的違法行為進(jìn)行監(jiān)督。雖然在三大訴訟法及新修訂的人民檢察院組織法中，法律均明確規(guī)定了人民檢察院對(duì)公安機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)乃至行政機(jī)關(guān)、監(jiān)獄、看守所的法律監(jiān)督，如《刑事訴訟法》第8條規(guī)定人民檢察院依法對(duì)刑事訴訟實(shí)行法律監(jiān)督；《民事訴訟法》第14條規(guī)定人民檢察院有權(quán)對(duì)民事訴訟實(shí)行法律監(jiān)督；《行政訴訟法》第11條規(guī)定人民檢察院有權(quán)對(duì)行政訴訟實(shí)行法律監(jiān)督，但是《監(jiān)察法》卻在第7章關(guān)于對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)和監(jiān)察人員的監(jiān)督規(guī)定中，只將對(duì)公共權(quán)力的監(jiān)督權(quán)賦予給了立法機(jī)關(guān)，即各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)應(yīng)當(dāng)接受同級(jí)人大及常委會(huì)的監(jiān)督。由此可見，人民檢察院是否可以對(duì)監(jiān)察活動(dòng)進(jìn)行法律監(jiān)督尚且缺乏法律依據(jù)。

2. 權(quán)力配置不對(duì)等。表現(xiàn)在兩個(gè)方面：第一，同樣作為向檢察機(jī)關(guān)移送起訴案件的案源機(jī)關(guān)，監(jiān)察機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)在職權(quán)行使的限制上卻完全不同。監(jiān)察法賦予了監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件的調(diào)查權(quán)，其實(shí)質(zhì)系直接源于人民檢察院職務(wù)偵查權(quán)的轉(zhuǎn)隸,雖然名稱改偵查為調(diào)查，但其性質(zhì)并未發(fā)生改變，兩者在預(yù)設(shè)功能上具有一致性[5]。監(jiān)察機(jī)關(guān)在調(diào)查過(guò)程中實(shí)施的訊問(wèn)、凍結(jié)、查封、扣押、搜查、留置等調(diào)查措施明顯帶有強(qiáng)制性，于職務(wù)犯罪行為的調(diào)查亦明顯具有偵查手段的特性。特別是留置措施，屬于限制人身自由的一種強(qiáng)制性措施，既無(wú)檢察審查監(jiān)督亦無(wú)司法審查監(jiān)督，只是由監(jiān)察委員會(huì)單方?jīng)Q定。而相對(duì)而言，公安機(jī)關(guān)在行使有關(guān)偵查職權(quán)時(shí)，新修訂的刑事訴訟法也規(guī)定其必須接受檢察機(jī)關(guān)的偵查監(jiān)督，雖然這種監(jiān)督多表現(xiàn)為事后監(jiān)督，但畢竟對(duì)公安機(jī)關(guān)的權(quán)力行使是有所限制的，有助于限制公權(quán)力行使的肆意妄為，有助于人權(quán)的保障。第二，就監(jiān)察機(jī)關(guān)自身而言，具有集前“行紀(jì)檢”職權(quán)為一體、位高權(quán)重的權(quán)力特點(diǎn)，其政治機(jī)關(guān)而非司法機(jī)關(guān)的定位使得外部的人大、社會(huì)等難以實(shí)現(xiàn)剛性的有效監(jiān)督，在權(quán)力的享有與限制方面具有明顯的不對(duì)等。對(duì)此，從監(jiān)察法對(duì)有關(guān)調(diào)查權(quán)的規(guī)定中便可窺一斑。由于監(jiān)察機(jī)關(guān)行使調(diào)查權(quán)的法律依據(jù)是監(jiān)察法而非刑事訴訟法，且監(jiān)察機(jī)關(guān)的調(diào)查權(quán)被定性為“不同于刑事偵查權(quán)”，[注]參見《中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)》：《調(diào)查權(quán)不同于刑事偵查權(quán)》，載http:// csr.mos.gov.cn/content/2017-11/16/content_55576.htm，2018年8月20日訪問(wèn)。因而難以將其劃入檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督范圍之內(nèi)，這就使得監(jiān)察機(jī)關(guān)在調(diào)查權(quán)的行使上幾乎享有不受限制的自由裁量權(quán)。相對(duì)于公安機(jī)關(guān)的偵查權(quán)而言，這無(wú)疑與以往飽受詬病的檢察機(jī)關(guān)自行偵查與自行監(jiān)督一體機(jī)制相類似，缺乏權(quán)力分立，不可避免一權(quán)獨(dú)大。

3. 現(xiàn)實(shí)地位不對(duì)等。從憲法和有關(guān)法律定位來(lái)看，監(jiān)察委員會(huì)與人民檢察院、人民法院應(yīng)處于同一級(jí)別，其擁有的權(quán)力亦應(yīng)相互平等，屬于一種平面結(jié)構(gòu)關(guān)系，這也符合以“權(quán)力制約權(quán)力”的權(quán)力管理邏輯。而且，對(duì)權(quán)力進(jìn)行有效制約不僅是現(xiàn)代各國(guó)政治文明的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，也是我國(guó)依法治國(guó)的核心要義，更是監(jiān)察體制改革的根本目標(biāo)。但是，監(jiān)察委員會(huì)的誕生就是含著“金鑰匙”而來(lái)，因?yàn)樗c黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)合署辦公，代表黨和國(guó)家行使監(jiān)督權(quán)和監(jiān)察權(quán)，履行紀(jì)檢、監(jiān)察兩項(xiàng)職責(zé)。眾所周知，黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人往往是地方的主要領(lǐng)導(dǎo)，兼任市區(qū)縣常委，由于紀(jì)檢檢查機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的黨內(nèi)地位而致監(jiān)察委員會(huì)也隨之“位高權(quán)重”。雖然監(jiān)察法明確規(guī)定了人民檢察院有權(quán)對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的調(diào)查結(jié)果依法審查起訴，人民法院依法獨(dú)立作出判決，但礙于監(jiān)察委員會(huì)負(fù)責(zé)人的領(lǐng)導(dǎo)地位，在作出決定時(shí)特別是作出不起訴決定或者無(wú)罪判決時(shí)難免有些顧慮，即現(xiàn)實(shí)地位的不對(duì)等有可能影響監(jiān)督制約機(jī)制的發(fā)揮，而過(guò)多地傾向于配合與認(rèn)同。不僅如此，從我國(guó)目前公務(wù)員及領(lǐng)導(dǎo)干部中共產(chǎn)黨員所占比例來(lái)看，五分之四的公務(wù)員、百分之九十五以上的領(lǐng)導(dǎo)干部都是共產(chǎn)黨員，[注]參見中央紀(jì)委監(jiān)察部：《深化監(jiān)察體制改革推進(jìn)試點(diǎn)工作之三:完善黨和國(guó)家的自我監(jiān)督》，載http:// www.ccdi.gov.cn/xsjw/series27/201707/t20170709_102488.html，訪問(wèn)時(shí)間：2017年7月1日。這一比例必然要求黨內(nèi)監(jiān)督與國(guó)家監(jiān)察保持內(nèi)在的一致性和高度的互補(bǔ)性，這并非意味著兩者可以等量齊觀。然而，實(shí)踐中卻默認(rèn)了這種“等同關(guān)系”，表現(xiàn)之一就是檢察機(jī)關(guān)的轉(zhuǎn)隸人員被打亂分配到紀(jì)委已有的科室部門中而不是由監(jiān)察委成立后自己重新設(shè)置的科室部門中，雖然這些科室部門在具體職能設(shè)置與科室設(shè)置方面做了一些調(diào)整，如在紀(jì)檢監(jiān)察室的業(yè)務(wù)中增加了職務(wù)犯罪調(diào)查、將承擔(dān)職務(wù)犯罪調(diào)查的科室與執(zhí)紀(jì)監(jiān)督的科室分設(shè)開來(lái)，但本質(zhì)上還是沒有大的改變。由于紀(jì)委與監(jiān)察委之間在主體和職能上的混合，使得作為國(guó)家機(jī)關(guān)且政治地位與檢察機(jī)關(guān)平等的監(jiān)察委與檢察機(jī)關(guān)之間的關(guān)系又顯得不那么平等，這種不平等也在一定程度上會(huì)阻礙檢察監(jiān)督的順利實(shí)施。

4. 監(jiān)察與檢察銜接機(jī)制尚需明確或細(xì)化。目前監(jiān)檢之間的銜接不暢至少有：第一，監(jiān)檢之間在程序連續(xù)性和一致性上銜接不暢，有待疏通。傳統(tǒng)刑事訴訟雖然在立案、偵查、起訴、審判、執(zhí)行各訴訟階段之間的關(guān)系問(wèn)題上有“審判中心論”和“訴訟階段論”之爭(zhēng)[10]，但絲毫未影響其實(shí)現(xiàn)刑事訴訟目的的重要功能作用。其中，立案階段作為一個(gè)獨(dú)立的必經(jīng)階段，標(biāo)志著刑事訴訟程序的開始；偵查、起訴、審判、執(zhí)行各訴訟階段既有獨(dú)立性又密切聯(lián)系，共同構(gòu)成一個(gè)完整的刑事訴訟程序，且不受其他機(jī)關(guān)、團(tuán)體或個(gè)人的干涉，具有程序的連續(xù)性和一致性。然而，隨著原屬于檢察機(jī)關(guān)的犯罪偵查權(quán)轉(zhuǎn)為監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)后，這種程序的連續(xù)性和一致性受到?jīng)_擊，表現(xiàn)為：一是監(jiān)察委的政治機(jī)關(guān)而非司法機(jī)關(guān)[注]參見《中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)》：《監(jiān)察委員會(huì)是政治機(jī)關(guān)》，載http:// csr.mos.gov.cn/content/2018-03/08/content-59689.htm,2018年8月21日訪問(wèn)。的主體定位導(dǎo)致無(wú)法將其處理職務(wù)犯罪案件的調(diào)查活動(dòng)納入刑事訴訟階段之中，這就意味著該類案件進(jìn)入刑事訴訟的起始階段不再是立案階段，而是監(jiān)察委決定將案件移交檢察機(jī)關(guān)提起公訴的起訴階段(姑且不論“移交”并不產(chǎn)生任何法律后果)，這顯然割裂了訴訟階段的連續(xù)性，其結(jié)果不僅會(huì)影響作為刑事訴訟啟動(dòng)標(biāo)志的立案階段之屏蔽和過(guò)濾功能的實(shí)現(xiàn)，極易造成國(guó)家權(quán)力借追訴犯罪為名而過(guò)多、過(guò)分地干預(yù)公民的日常生活[11]113，更架空了檢察機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪案件立案環(huán)節(jié)與調(diào)查環(huán)節(jié)的法律監(jiān)督。因?yàn)?，畢竟職?wù)犯罪案件轉(zhuǎn)歸監(jiān)察機(jī)關(guān)管轄后，由于監(jiān)察機(jī)關(guān)的非司法機(jī)關(guān)性質(zhì)，其所進(jìn)行的立案或調(diào)查活動(dòng)也自然不能歸屬于刑事訴訟范疇之內(nèi)，那么，依照《刑事訴訟法》所規(guī)定的“人民檢察院依法對(duì)刑事訴訟實(shí)行法律監(jiān)督”而享有法律監(jiān)督權(quán)的檢察機(jī)關(guān)也當(dāng)然于法無(wú)據(jù)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的上述活動(dòng)進(jìn)行合法的監(jiān)督。二是監(jiān)察委所擁有的源于職務(wù)犯罪偵查權(quán)的調(diào)查權(quán)作為一種仍承載部分紀(jì)檢調(diào)查、行政調(diào)查屬性的外部權(quán)力，在其運(yùn)用中，亦極有可能會(huì)干涉刑事訴訟程序，從而不利于刑事訴訟程序的一致性，影響司法公正[12]。第二，監(jiān)察調(diào)查權(quán)與檢察公訴權(quán)銜接不暢。雖然《監(jiān)察法》第45條至第48條之中對(duì)此有所涉及，但囿于條文規(guī)定過(guò)于寬泛、原則，不便于實(shí)踐操作，加之法律構(gòu)架的漏空，也在一定程度上相互阻礙了各自功能的發(fā)揮，造成司法資源的浪費(fèi)。比如，關(guān)于監(jiān)察調(diào)查證據(jù)在刑事訴訟中轉(zhuǎn)化的問(wèn)題。就刑事訴訟五個(gè)階段來(lái)看，如前所述，職務(wù)犯罪案件進(jìn)入到刑事訴訟程序之中始于起訴階段，如果將監(jiān)察機(jī)關(guān)的調(diào)查活動(dòng)視為刑事訴訟前階段的準(zhǔn)備活動(dòng)，那么就涉及檢察機(jī)關(guān)如何對(duì)待監(jiān)察調(diào)查證據(jù)的問(wèn)題，亦即監(jiān)察調(diào)查活動(dòng)中獲得的證據(jù)在起訴階段如何轉(zhuǎn)化為刑事訴訟證據(jù)的問(wèn)題。對(duì)于監(jiān)察機(jī)關(guān)依監(jiān)察法規(guī)定所收集的物證、書證、證人證言、被調(diào)查人供述和辯解、視聽資料、電子數(shù)據(jù)等證據(jù)材料，《監(jiān)察法》第33條第1款明確規(guī)定是“可以”在刑事訴訟中作為證據(jù)使用的。由于監(jiān)察委并非司法機(jī)關(guān)，調(diào)查行為也不受刑事訴訟法規(guī)范，因此其行使調(diào)查權(quán)所收集的證據(jù)也當(dāng)然不屬于刑事證據(jù)，那么，檢察機(jī)關(guān)該如何將其轉(zhuǎn)化為刑事證據(jù)作為起訴的根據(jù)？轉(zhuǎn)化的標(biāo)準(zhǔn)或規(guī)則是什么？這些都是需要面臨的解決監(jiān)察調(diào)查權(quán)與檢察公訴權(quán)銜接中證據(jù)轉(zhuǎn)化問(wèn)題的關(guān)鍵，需要立法予以明細(xì)，否則必然會(huì)影響起訴的質(zhì)量，影響案件證據(jù)鏈的完整性。遺憾的是，新修訂的刑事訴訟法對(duì)此并未涉及。此外，《監(jiān)察法》第33條第2款“監(jiān)察機(jī)關(guān)在收集、固定、審查、運(yùn)用證據(jù)時(shí)，應(yīng)當(dāng)與刑事審判關(guān)于證據(jù)的要求和標(biāo)準(zhǔn)相一致”的規(guī)定是否可以理解為監(jiān)察調(diào)查證據(jù)轉(zhuǎn)化為刑事證據(jù)的要求和標(biāo)準(zhǔn)？條文的語(yǔ)義表達(dá)亦不甚明晰，尤其是“與刑事審判關(guān)于證據(jù)的要求和標(biāo)準(zhǔn)”的具體內(nèi)涵是僅指證據(jù)的法定存在形式和證據(jù)的審查判斷標(biāo)準(zhǔn)還是也包括刑事證明要求和標(biāo)準(zhǔn)在內(nèi)？如果是后者，顯然有違刑事訴訟過(guò)程中證明要求由低到高的證明規(guī)律，重蹈1997年刑事訴訟法有關(guān)逮捕證明要求過(guò)高進(jìn)而在一定程度上放縱罪犯的覆轍。畢竟審判階段證據(jù)的證明要求和標(biāo)準(zhǔn)都是最高的，在監(jiān)察調(diào)查階段做出這樣高的要求，難以杜絕非法取證等行為的發(fā)生。而對(duì)于檢察公訴機(jī)關(guān)而言，起訴階段的證明要求和標(biāo)準(zhǔn)顯然亦不同于審判階段。

三、 構(gòu)建有效合理的監(jiān)檢關(guān)系之路徑

如前所述，監(jiān)督最顯著的特點(diǎn)是監(jiān)督權(quán)應(yīng)當(dāng)獨(dú)立于被監(jiān)督的權(quán)力。無(wú)論監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)察監(jiān)督抑或是檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督，都屬于監(jiān)督性權(quán)力，二者雖有區(qū)別但更應(yīng)互為補(bǔ)充。新修訂的刑事訴訟法雖然在某些方面完善了監(jiān)察與刑事訴訟活動(dòng)的銜接，但令人遺憾的是銜接機(jī)制也僅是點(diǎn)到為止，大多數(shù)則是對(duì)監(jiān)察法的援引。因此，在尊重監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)察監(jiān)督和人民檢察院的法律監(jiān)督各自特點(diǎn)的基礎(chǔ)上進(jìn)行具體制度設(shè)計(jì)，構(gòu)建有效合理的監(jiān)檢關(guān)系，是實(shí)現(xiàn)兩種職能良好銜接的可行路徑。

(一) 加強(qiáng)監(jiān)察活動(dòng)的法律監(jiān)督立法

眾所周知，監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)察權(quán)作為一種綜合性的、高效而強(qiáng)大的權(quán)力，其濫用將會(huì)造成非常嚴(yán)重的后果，因此，它更應(yīng)受到監(jiān)督。除現(xiàn)行監(jiān)察法、刑事訴訟法所規(guī)定的人民檢察院審查起訴以及立法機(jī)關(guān)的人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督外，還應(yīng)增加人民檢察院的法律監(jiān)督，實(shí)行對(duì)監(jiān)察活動(dòng)過(guò)程的法律監(jiān)督。為此需做如下考量：

1. 有利于實(shí)現(xiàn)權(quán)力與權(quán)利的和諧。如何實(shí)現(xiàn)對(duì)監(jiān)督者的監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)兩者在實(shí)踐中互相協(xié)調(diào)，是制度設(shè)計(jì)者應(yīng)當(dāng)考量的問(wèn)題。監(jiān)察委員會(huì)通過(guò)行使公權(quán)力實(shí)現(xiàn)對(duì)所有公職人員的監(jiān)察，同時(shí)，作為被監(jiān)察者的公職人員并非單純的客體，其作為公民也享有著最基本的權(quán)利保障。雖然說(shuō)，國(guó)家權(quán)力的加強(qiáng)并不意味著個(gè)體權(quán)利的縮小，因?yàn)閭€(gè)體權(quán)利的保障和加強(qiáng)亦需要國(guó)家權(quán)力的積極運(yùn)用，但監(jiān)察委員會(huì)權(quán)力的行使本質(zhì)上是純粹的干預(yù)性質(zhì)，這也注定了監(jiān)察活動(dòng)的過(guò)程具有極強(qiáng)的強(qiáng)制性，必須合理配置監(jiān)察權(quán)[13]。一旦被監(jiān)察者在合法權(quán)益遭受到非法侵害時(shí)，至少應(yīng)當(dāng)有投訴、控告的救濟(jì)權(quán)利，此時(shí)，允許人民檢察院的法律監(jiān)督權(quán)介入，或許是不錯(cuò)的選擇。再者，人民檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職的職務(wù)犯罪職能全部轉(zhuǎn)隸監(jiān)察機(jī)關(guān)后，在履行好審查起訴等固有職責(zé)基礎(chǔ)上，亦應(yīng)當(dāng)逐步走向法律監(jiān)督的大舞臺(tái)。

2. 檢察監(jiān)督監(jiān)察的憲法依據(jù)?！稇椃ā返?29條規(guī)定人民檢察院是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。從語(yǔ)義上分析，應(yīng)當(dāng)凡是涉及法律的實(shí)施，人民檢察院均可代表國(guó)家履行監(jiān)督職責(zé)，包括法律是否得到有效執(zhí)行、執(zhí)行過(guò)程是否存在不合法、不規(guī)范的問(wèn)題等等。目前，憲法和法律賦予人民檢察院對(duì)于司法、行政權(quán)運(yùn)行實(shí)施法律監(jiān)督的權(quán)力，從嚴(yán)格的意義上說(shuō)，這已超越了一般司法權(quán)的范圍，或者至少已不是一般意義上的司法權(quán)，而是延伸了我國(guó)司法權(quán)的行使空間，在法律層面上形成了與各國(guó)皆不相同的司法權(quán)力格局。憲法和法律賦予了人民檢察院具有從司法角度以居中和客觀的立場(chǎng)對(duì)整個(gè)司法活動(dòng)予以法律監(jiān)督的權(quán)力，是從司法監(jiān)察的視角來(lái)審視整個(gè)司法活動(dòng)[14]。那么，監(jiān)察法屬于全國(guó)人大制定的法律，人民檢察院按此邏輯也應(yīng)當(dāng)對(duì)監(jiān)察法的實(shí)施履行法律監(jiān)督職責(zé)，以保障監(jiān)察法得到準(zhǔn)確執(zhí)行，這也符合權(quán)力配置的基本原理。新修訂的《人民檢察院組織法》賦予了人民檢察院行使“法律規(guī)定的其他職權(quán)”，這一表述實(shí)際上也為檢察監(jiān)督創(chuàng)造了條件和空間。

有鑒于此，有必要在《監(jiān)察法》中明確“人民檢察院有權(quán)對(duì)監(jiān)察活動(dòng)實(shí)行法律監(jiān)督”，以實(shí)現(xiàn)兩種監(jiān)督性權(quán)力的互相監(jiān)督。

(二) 建立對(duì)留置措施的檢察審查機(jī)制[注]筆者這里使用“檢察審查機(jī)制”一詞意在從主體性質(zhì)的角度將其與“司法審查”相區(qū)別。對(duì)于檢察機(jī)關(guān)對(duì)逮捕的審查批捕制度，有學(xué)者將其稱為“一種特殊的司法審查機(jī)制”，參見陳瑞華:《檢察機(jī)關(guān)法律職能的重新定位》，載《中國(guó)法律評(píng)論》2017年第5期。

監(jiān)察法規(guī)定了監(jiān)察委員會(huì)在調(diào)查過(guò)程中有權(quán)對(duì)被調(diào)查對(duì)象采取留置措施，主要針對(duì)已經(jīng)掌握部分違法犯罪事實(shí)及證據(jù)但仍有重要問(wèn)題需進(jìn)一步調(diào)查并存在案件重大復(fù)雜、有可能逃跑、自殺、串供、破壞證據(jù)等妨礙調(diào)查的被調(diào)查人。留置措施作為一種限制人身自由的新措施，在監(jiān)察體制改革中備受關(guān)注。有學(xué)者指出，監(jiān)察體制改革是否具有正當(dāng)性，是否堅(jiān)持發(fā)展監(jiān)察法治，很大程度上要取決于留置措施的合法性和正當(dāng)性[15]。筆者認(rèn)為，留置措施的創(chuàng)設(shè)符合立法法的規(guī)定，同時(shí)，留置來(lái)源于“兩規(guī)”措施，故留置措施有其合法性、正當(dāng)性及必要性。但留置措施與刑事訴訟中的逮捕無(wú)論是從功能、性質(zhì)、期限來(lái)看，兩者都具有極其相似性，因此，留置措施本質(zhì)上具有刑事強(qiáng)制性措施的屬性。

基于前文對(duì)留置措施的屬性考量，立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)參照刑事訴訟法的規(guī)定，賦予人民檢察院對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)留置措施以檢察審查權(quán)。檢察審查的內(nèi)容可以涉及留置措施適用的合法性、正當(dāng)性和必要性?！稇椃ā返?7條規(guī)定任何公民，非經(jīng)人民檢察院批準(zhǔn)或者決定或者人民法院決定，并由公安機(jī)關(guān)執(zhí)行，不受逮捕，這是為了保護(hù)公民的人身自由不受非法侵犯。通過(guò)前文分析，留置與逮捕在本質(zhì)上雷同，盡管留置在法理上具有合法性，但是按照憲法和刑事訴訟法所包含的限制偵查權(quán)和保障公民人身自由的精神，監(jiān)察機(jī)關(guān)的留置措施也應(yīng)當(dāng)依法受到制約。由于我國(guó)目前并未實(shí)行歐美等國(guó)法律框架下的司法審查制，但可以比照逮捕的規(guī)定，由作為國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的人民檢察院對(duì)留置在內(nèi)的所有調(diào)查活動(dòng)實(shí)施監(jiān)督，對(duì)留置措施合法性、正當(dāng)性及必要性進(jìn)行審查。目前監(jiān)察法規(guī)定是否采取留置措施由監(jiān)察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員集體單方研究決定的做法可圈可點(diǎn)，筆者認(rèn)為，在監(jiān)察機(jī)關(guān)集體研究決定過(guò)后，還應(yīng)當(dāng)由案件辦理部門寫出提請(qǐng)批準(zhǔn)留置書，連同案卷材料、證據(jù)，一并移送同級(jí)人民檢察院審查批準(zhǔn)。人民檢察院對(duì)于監(jiān)察委員會(huì)提起批準(zhǔn)留置的案件進(jìn)行審查后，應(yīng)當(dāng)根據(jù)情況分別做出批準(zhǔn)或者不批準(zhǔn)的決定，實(shí)現(xiàn)留置措施的合法性審查。

(三) 細(xì)化監(jiān)檢銜接機(jī)制

在新的權(quán)力體系下，監(jiān)察委員會(huì)和人民檢察院應(yīng)當(dāng)各司其職、協(xié)作配合，充分運(yùn)用法治思維和方式，從不同的角度和層面實(shí)現(xiàn)對(duì)公權(quán)力的制約。雖然新修訂的刑事訴訟法對(duì)監(jiān)檢關(guān)系的銜接配合機(jī)制作出了規(guī)定，但較為原則籠統(tǒng)，且大體是對(duì)監(jiān)察法條文的援引，規(guī)定仍較為原則籠統(tǒng)，不利于實(shí)踐操作，需要進(jìn)一步細(xì)化完善。

1. 明確檢察機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)移送的案件的刑事立案權(quán)。刑事追訴活動(dòng)必須依據(jù)法定的啟動(dòng)程序才能夠進(jìn)入刑事追訴空間[11]120。與法律意義上英美國(guó)家刑事訴訟啟動(dòng)程序始于逮捕的做法不同，我國(guó)刑事訴訟的啟動(dòng)程序開始于立案。立案不僅是一個(gè)獨(dú)立階段，亦是必經(jīng)階段，其標(biāo)志著刑事訴訟的開始。監(jiān)察機(jī)關(guān)不是行政機(jī)關(guān)亦非司法機(jī)關(guān)，因此，當(dāng)監(jiān)察機(jī)關(guān)將職務(wù)犯罪案件的“起訴意見書，連同被調(diào)查人、案卷材料、證據(jù)”一并移送到檢察機(jī)關(guān)后，并未開啟刑事訴訟程序，而僅僅履行了“移送”的義務(wù)，并不產(chǎn)生法律上的實(shí)質(zhì)意義，由于案件未進(jìn)入刑事訴訟軌道，檢察機(jī)關(guān)亦無(wú)法對(duì)其進(jìn)行審查起訴，更談不上對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督和制約。因此，有必要賦予檢察機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)移送的職務(wù)犯罪案件按照管轄范圍進(jìn)行刑事立案的權(quán)力(其可行性依據(jù)在于“監(jiān)察案件”轉(zhuǎn)隸前檢察機(jī)關(guān)就擁有這類案件的刑事立案權(quán))，唯有如此，才能將“監(jiān)察案件”納入刑事訴訟程序之中并繼續(xù)下去。具體而言，在立案條件上，由于移送到檢察機(jī)關(guān)的“監(jiān)察案件”乃是檢察機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)隸而來(lái)(即傳統(tǒng)意義上的檢察機(jī)關(guān)的自偵案件)，但其并未改變這類案件的本質(zhì)屬性，并且，“轉(zhuǎn)隸”的意義之一亦在于在程序上改變以往檢察機(jī)關(guān)自行偵查、自行監(jiān)督的窠臼，因而，借鑒檢察機(jī)關(guān)多年辦理自偵案件的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，可以考慮由檢察機(jī)關(guān)參照《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第183條和《刑事訴訟法》第110條的規(guī)定從實(shí)質(zhì)條件和法律條件兩個(gè)方面對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)移送過(guò)來(lái)的“監(jiān)察案件”的案件事實(shí)及證據(jù)情況進(jìn)行審查，為了避免監(jiān)察調(diào)查立案和刑事立案的重復(fù)性，考慮證明要求的基本理論，“法法銜接”的立案標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)高于監(jiān)察調(diào)查立案標(biāo)準(zhǔn)低于刑事定罪標(biāo)準(zhǔn)。審查后，符合立案條件，予以立案，開啟審查起訴程序。

2. 建立留置與刑事強(qiáng)制措施對(duì)接機(jī)制。一是在人民檢察院實(shí)行“捕訴合一”的辦案模式下，落實(shí)誰(shuí)批捕、誰(shuí)起訴、誰(shuí)負(fù)責(zé)的司法責(zé)任制改革要求，倒逼辦案人員審慎采取強(qiáng)制措施。為了保證這種“審慎”不影響監(jiān)察監(jiān)督的實(shí)效性，規(guī)避因監(jiān)察機(jī)關(guān)單方面作出留置措施帶來(lái)的違法風(fēng)險(xiǎn)，筆者贊成有學(xué)者提出的“嘗試檢察機(jī)關(guān)適當(dāng)、有限地介入”監(jiān)察調(diào)查程序的觀點(diǎn)[16]，對(duì)于存在侵犯被留置人憲法所賦予的基本權(quán)利包括實(shí)體權(quán)利與程序權(quán)利情形的，檢察機(jī)關(guān)可以履行法律監(jiān)督職能，提出口頭或書面意見。二是人民檢察院應(yīng)當(dāng)根據(jù)案情的實(shí)際情況采取強(qiáng)制措施，對(duì)于監(jiān)察委員會(huì)采取留置措施的案件，當(dāng)案件移送至人民檢察院立案后，留置措施自動(dòng)解除，由人民檢察院先行拘留，但至于是否采取與留置相對(duì)應(yīng)的逮捕措施，亦或是取保候?qū)彙⒈O(jiān)視居住強(qiáng)制措施，則由人民檢察院自行、如實(shí)審查決定；如果是犯罪嫌疑人未被采取留置措施的案件，當(dāng)案件移動(dòng)至人民檢察院后，人民檢察院可以直接作出是否采取強(qiáng)制措施的決定，包括不采取或?qū)ζ洳扇〕潭容^輕的強(qiáng)制措施。三是羈押場(chǎng)所的變更。當(dāng)案件移送至人民檢察院立案后，鑒于被調(diào)查人的身份已經(jīng)轉(zhuǎn)換為犯罪嫌疑人，被羈押的場(chǎng)所應(yīng)當(dāng)從留置場(chǎng)所變更至看守所，為訴訟活動(dòng)的開展提供便利，同時(shí)也有助于避免發(fā)生侵犯被羈押人人權(quán)的情況。

3. 建立與完善監(jiān)察程序與司法程序之間的證據(jù)銜接機(jī)制。監(jiān)察證據(jù)在刑事訴訟中的使用問(wèn)題主要規(guī)定在《監(jiān)察法》第33條之中，該條通過(guò)三個(gè)條款對(duì)監(jiān)察程序與刑事程序的證據(jù)銜接問(wèn)題做了框架性的規(guī)定：第1款明確規(guī)定了監(jiān)察證據(jù)在刑事訴訟中的證據(jù)資格，為證據(jù)的銜接設(shè)定了可行性；第2款對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)處理證據(jù)的運(yùn)用標(biāo)準(zhǔn)做了界定，提出了證據(jù)銜接的具體要求；第3款則針對(duì)非法證據(jù)做了禁止性的排除規(guī)定。由于監(jiān)察證據(jù)直接關(guān)系到刑事訴訟中司法機(jī)關(guān)對(duì)職務(wù)犯罪案件事實(shí)的查明和責(zé)任認(rèn)定，因而從司法實(shí)踐的需求來(lái)看，盡管這三項(xiàng)條款勾勒出了監(jiān)察程序中證據(jù)銜接的基本輪廓，但相比《刑事訴訟法》第5章有關(guān)證據(jù)方面的16個(gè)條文，《監(jiān)察法》對(duì)證據(jù)制度的構(gòu)建顯然過(guò)于粗疏，特別是該法第33條第2款規(guī)定的監(jiān)察機(jī)關(guān)針對(duì)證據(jù)“應(yīng)當(dāng)與刑事審判關(guān)于證據(jù)的要求與標(biāo)準(zhǔn)相一致”的標(biāo)準(zhǔn)，更是抬高了監(jiān)察證據(jù)轉(zhuǎn)化為刑事訴訟證據(jù)的準(zhǔn)入門檻，亦不符合訴訟過(guò)程中證明標(biāo)準(zhǔn)由低到高的證明規(guī)律。除此之外，《監(jiān)察法》第33條第1款對(duì)實(shí)物證據(jù)和言詞證據(jù)的移送轉(zhuǎn)化在性質(zhì)上不加區(qū)分以及監(jiān)察法和刑事訴訟法對(duì)證據(jù)轉(zhuǎn)化后的審查機(jī)制的缺失，都嚴(yán)重妨礙了監(jiān)察證據(jù)向刑事訴訟證據(jù)的轉(zhuǎn)化。對(duì)此，改革的思路是：構(gòu)建標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一和程序統(tǒng)一的監(jiān)察與司法程序的證據(jù)銜接機(jī)制。具體而言，一是在證據(jù)收集的標(biāo)準(zhǔn)上，應(yīng)當(dāng)根據(jù)案件性質(zhì)選擇相應(yīng)的證據(jù)適用標(biāo)準(zhǔn)，避免在證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)上的“高不成低不就”，并將證據(jù)按照二分法進(jìn)行劃分，對(duì)于那些按低標(biāo)準(zhǔn)收集的實(shí)物證據(jù)可以直接采納，但對(duì)于言詞證據(jù)則需要按照較高標(biāo)準(zhǔn)重新收集；二是在證據(jù)的調(diào)查手段上，有條件的話可以采取全程錄音錄像，并隨案移送。這對(duì)后期監(jiān)察證據(jù)的移送和審查能起到重要保障作用。三是在監(jiān)察證據(jù)轉(zhuǎn)化為刑事證據(jù)的審查判斷上，要充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)的制約和法律監(jiān)督作用，檢察機(jī)關(guān)可以通過(guò)介入監(jiān)察調(diào)查程序引導(dǎo)監(jiān)察機(jī)關(guān)辦案。此外，在監(jiān)察證據(jù)移送到檢察機(jī)關(guān)后，檢察機(jī)關(guān)可以組織聽證程序?qū)ο嚓P(guān)證據(jù)進(jìn)行核實(shí)，對(duì)經(jīng)審查不符合刑事證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)的，檢察機(jī)關(guān)有權(quán)不予采納。四是人民檢察院審查案件認(rèn)為可能存在以非法方式收集證據(jù)情形的，可以要求監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)證據(jù)收集的合法性作出說(shuō)明。對(duì)于監(jiān)察委員會(huì)拒絕說(shuō)明的，人民檢察院可以不作為案件證據(jù)移送至人民法院，并在起訴書中予以說(shuō)明。

四、 結(jié) 語(yǔ)

監(jiān)檢關(guān)系構(gòu)建及良性運(yùn)行事關(guān)監(jiān)察體制改革的實(shí)效性，不是一蹴而就的，既需理論支撐亦需實(shí)踐檢驗(yàn)與修正。盡管監(jiān)察機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)所行使的權(quán)力都屬于監(jiān)督性權(quán)力，但由于兩者所維護(hù)的秩序結(jié)構(gòu)不同，使得兩者具有了質(zhì)的不同，在由中央組織領(lǐng)導(dǎo)的構(gòu)建性秩序中，監(jiān)察監(jiān)督是通過(guò)專門機(jī)構(gòu)的設(shè)置實(shí)行由上及下的控制來(lái)實(shí)現(xiàn)的，而在由獨(dú)立主體構(gòu)成的規(guī)范性秩序中，檢察監(jiān)督則是通過(guò)主張權(quán)力之主體以國(guó)家身份充當(dāng)原告履行刑事追訴職責(zé)來(lái)實(shí)現(xiàn)的。鑒于兩者所處“場(chǎng)域”的專業(yè)性差異，要實(shí)現(xiàn)監(jiān)檢關(guān)系運(yùn)轉(zhuǎn)通暢，在未來(lái)制度和程序設(shè)計(jì)上，必須重視兩者的相互配合和制約，前者是程序無(wú)縫銜接的前提，后者是程序運(yùn)行法治規(guī)范的保障，不得有失偏頗。