船舶污染的司法實踐及其立法思考
——以“金玫瑰”輪系列案件為例

李 軍

（青島海事法院，山東 青島 266061）

2018年1月6日20時許,巴拿馬籍油船“桑吉”輪與香港籍散貨船“長峰水晶”輪于長江口以東約160海里處發(fā)生碰撞事故,導致“桑吉”輪全船失火,并于1月14日被確認已經(jīng)沉沒?！吧＜陛喤鲎渤翛]溢油污染事件是進入21世紀10年代以來,繼“康菲”鉆井平臺溢油事故后又一起引起公眾持續(xù)關(guān)注的重大海洋溢油污染案件。作為海事審判機關(guān)的從業(yè)人員,也在積極地思索：當此類案件突發(fā)時,海事法官是否能夠及時準確應對,做好審判實踐工作。若想在大案突至時從容面對,需要平時認真積累相關(guān)法律知識,并且積極從已有的司法實踐中總結(jié)吸取經(jīng)驗。筆者特意梳理了20余宗涉及船舶碰撞后引發(fā)污染損害賠償?shù)南盗邪讣?從中發(fā)現(xiàn)“金玫瑰”輪與“金盛”輪碰撞沉沒海洋污染系列案件最有代表性,對其處理的審判實踐至今仍有較大借鑒意義。通過對該系列案件的詳細研究,對照其他同類案件的審理工作,筆者也產(chǎn)生一些相關(guān)思考,在此進行總結(jié)闡釋,以期對審判實踐工作以借鑒與啟示。

一、“金玫瑰”輪案件的案情

2007年5月12日,圣文森特籍“金盛”輪與韓國籍“金玫瑰”輪遭遇碰撞,碰撞位置屬于山東煙臺海域,“金玫瑰”輪在附近海域沉沒。兩船霧中航行時,沒有按照《避碰規(guī)則》的要求,保持正規(guī)瞭望和使用安全航速；發(fā)現(xiàn)來船后沒有運用適合當時環(huán)境和情況的一切有效手段判斷會遇局面和碰撞危險；在排除碰撞危險之前沒有依據(jù)《避碰規(guī)則》第8條和第19條的規(guī)定運用良好船藝及早地、大幅度地采取轉(zhuǎn)向和減速等避碰行動,任憑兩船進入緊迫局面。在進入緊迫局面之后,兩船違反《避碰規(guī)則》第19條的規(guī)定,未及時減速、停車和停船且在未查核避讓效果的情況下盲目轉(zhuǎn)向,最終導致碰撞。

對于兩船碰撞的發(fā)生,“金盛”輪和“金玫瑰”輪均負有責任。其中,“金盛”輪承擔55%的碰撞責任,后者對此負45%的責任。本案中“金玫瑰”輪不僅起訴了“金盛”輪的船東,也對該油輪的船舶管理人提起訴訟,但是,根據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理船舶碰撞糾紛案件若干問題的規(guī)定》第四條規(guī)定,法院駁回了對船舶管理人的訴訟請求。

關(guān)于人身傷亡損失,兩船已自行和解。關(guān)于非人身傷亡損失,“金盛”輪請求了修理費與船期損失；“金玫瑰”輪請求了打撈費用與船期損失等。法院分別作出了具體認定。

二、“金玫瑰”輪案件中煙臺海事局的訴訟請求

（一）法律依據(jù)

本案主要涉及《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》第五條第三款、《防治船舶污染海洋環(huán)境管理條例》第四條、第四十一條。海事局作為國家海事行政主管部門,對船舶污染事故不僅應依職權(quán)進行調(diào)查處理,還應采取必要措施減輕污染損害。自事故發(fā)生之日起至2007年6月21日,長達四十余日的清污工作在煙臺海事局、煙臺碧海公司、北海救助局協(xié)作中展開,“金玫瑰”輪油污問題基本得到解決,最大限度地減少了污染損害。對于應急反應作業(yè)的相關(guān)費用,三家單位共推煙臺海事局向法院進行主張。煙臺海事局主張：對“金玫瑰”輪船東及保險人請求本次事故發(fā)生應急反應費用合計人民幣18 491 665元：

（二）索賠項目

關(guān)于海洋污染應急反應作業(yè)的費用,一直欠缺權(quán)威統(tǒng)一的具體標準,煙臺碧海公司對于該系列費用制定有《收費標準》,并已在煙臺市物價局進行了備案,因此使得相關(guān)訴訟請求在法院較為順利地獲得大部分支持。今天看起來,相關(guān)的收費項目與標準仍有較強的參考意義。煙臺海事局請求的具體項目包括如下9項：（1）船舶費：682 410元；（2）清污設備和器材費：5 512 862元；（3）清污人員費：1 797 435元；（4）車輛費：181 000元；（5）預測分析費：108 460元；（6）廢棄物處理費：30 000元；（7）雜費：164 000元；（8）管理費；（9）海事管理費。

（三）法院對9項請求項目的認定

青島海事法院認定,“金玫瑰”輪承擔45%的碰撞責任,“金盛”輪負責55%的碰撞責任,均可以享受責任限制。

煙臺海事局要求“金玫瑰”輪的互保協(xié)會對所訴損失承擔連帶責任,于法無據(jù),法院不予支持。

實際發(fā)生的費用14 617 917元（煙臺海事局請求項目第1至7項）,相關(guān)證據(jù)充分,標準明確,數(shù)額準確,法院予以認定。

由于清污行動的民事法律屬性,煙臺海事局、煙臺碧海公司、北海救助局,可依據(jù)或參照煙臺碧海公司的《收費標準》收取合理費用,煙臺海事局主張占15%的實際費用的即2192688元的管理費的請求（煙臺海事局請求項目第8項）合理,法院予以支持。

因煙臺海事局在清污行動中并非作為行政管理主體參與其中,而其也主張所采取的清污行為為民事行為,故原告主張就本次行動收取實際發(fā)生總費用的10%的海事管理費（煙臺海事局請求項目第9項）,于法無據(jù),法院不予支持。

“金玫瑰”輪的船舶所有人應當承擔本次溢油污染事故所造成的溢油應急反應費用中 16 810 605元的45%即人民幣7 564 772.25元的賠償責任。

“金盛”輪的船舶所有人應當承擔本次溢油污染事故所造成的溢油應急反應費用中55%即人民幣9 245 832.75元的賠償責任。

（四）法院對煙臺海事局的債權(quán)是否應當在基金中優(yōu)先受償?shù)恼J定

煙臺海事局清污債權(quán)應當在海事賠償責任限制基金中優(yōu)先受償,其提出的法律依據(jù)是《防治船舶污染海洋環(huán)境管理條例》第五十五條。法院認定：依據(jù)《海事訴訟特別程序法》第一百一十八條第三款,依據(jù)《中華人民共和國海商法》以及其他有關(guān)法律以確定海事賠償責任限制基金分配方案中煙臺海事局如何受償?！逗Ｉ谭ā返诙僖皇畻l第一款第（四）項的規(guī)定,并未規(guī)定海事局面臨應急處置、清除污染所支付的必要費用能否優(yōu)先受償；而《海事訴訟特別程序法》規(guī)定的“其他有關(guān)法律”并不包括行政法規(guī),無法適用《防治船舶污染海洋環(huán)境管理條例》的規(guī)定；且海事局沒有提供其他可以優(yōu)先受償?shù)姆梢罁?jù),據(jù)此,煙臺海事局所持的其債權(quán)在基金中優(yōu)先受償?shù)脑V訟請求沒有充分的法律依據(jù),法院不予支持。

（五）煙臺海事局案件最終判項

確認中華人民共和國煙臺海事局對“金玫瑰”輪船舶所有人延成海運公司的債權(quán)為人民幣7 564 772.25元；對金盛船務有限公司的債權(quán)為人民幣9 245 832.75元,自2008年2月29日起按銀行同期貸款利率計算的利息；分別依法自延成海運公司和日本船主責任相互保險協(xié)會設立的“金玫瑰”輪責任限制基金、“金盛”輪海事賠償責任限制基金中分配。

三、“金玫瑰”輪案件中山東省海洋與漁業(yè)廳的訴訟請求

（一）法律依據(jù)

2002年“塔斯曼海”案件中,國家海洋局授權(quán)天津市海洋局提起海洋生態(tài)損失索賠,天津市漁政漁港監(jiān)督管理處代表國家提起漁業(yè)資源損失索賠,這樹立了中國海洋生態(tài)環(huán)境污染損害司法索賠的先例。此后,國家海洋行政主管部門越來越多地走向前臺,進行海洋生態(tài)司法維權(quán)。在“金玫瑰”輪系列案件中,山東省海洋漁業(yè)廳依據(jù)《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》第五條第二款,同時肩負了海洋生態(tài)損害與漁業(yè)資源損失兩項索賠。

（二）索賠項目

2007年5月20日,國家海洋局北海環(huán)境監(jiān)測中心、農(nóng)業(yè)部黃渤海區(qū)漁業(yè)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測中心經(jīng)山東省海洋與漁業(yè)廳所托,對此次碰撞溢油事故引發(fā)的海洋生態(tài)損害與漁業(yè)資源損失進行評估。

同年6月15日,山東省海洋與漁業(yè)廳經(jīng)國漁資環(huán)便[2007]41號《關(guān)于對金玫瑰輪燃油泄漏污染事故進行調(diào)查處理的函》確認,對具體事故緣由等事項進行調(diào)查處理。

同年12月,兩部門共同出具了《韓國“金玫瑰”輪溢油海洋生態(tài)損害和天然漁業(yè)資源損失評估報告書》。

該報告書認為： “此次溢油事故對海洋生態(tài)和漁業(yè)資源造成的損失費用合計1 620.4844萬元。其中對海洋生態(tài)造成的損害898.1644萬元,對天然漁業(yè)資源造成的損害722.32萬元?！?/p>

（三）法院認定

《韓國“金玫瑰”輪溢油海洋生態(tài)損害和天然漁業(yè)資源損失評估報告書》主要依據(jù)是2007年國家海洋局北海環(huán)境監(jiān)測中心編制的《海洋溢油生態(tài)損害評估技術(shù)導則》（HY/T095-2007）,該導則的法律地位為海洋行業(yè)標準,因此是否可以采用成為爭議的焦點。青島海事法院最終完全采納了根據(jù)該標準作出的報告書的結(jié)論。即該起事故造成的損失共計人民幣1 620.4844萬元。

“金玫瑰”輪的船舶所有人應當承擔海洋生態(tài)與漁業(yè)資源損失總額45%的責任,即人民幣7 292 179.8元。“金盛”輪的船舶所有人承擔損失總額55%的責任,即賠償原告人民幣 8 912 664.2元彌補海洋生態(tài)和漁業(yè)資源損失。

（四）山東省海洋與漁業(yè)廳案件最終判項

確認原告山東省海洋與漁業(yè)廳對被告延成海運公司債權(quán)為人民幣7 292 179.8元,自2010年5月28日起以銀行同期貸款利率計算利息；該限制性債權(quán)依法自被告延成海運公司和被告日本船主責任相互保險協(xié)會設立的海事賠償責任限制基金中分配。

金盛船務有限公司以其責任限制基金支付于省海洋與漁業(yè)廳賠償款人民幣8 912 664.2元,賠償款以該公司所享有的責任限制而確定的省海洋與漁業(yè)廳應獲數(shù)額為限

四、“金玫瑰”輪案件中韓國現(xiàn)代海上火災保險有限公司的請求事項

(一)案件事實認定

“金玫瑰”輪船舶所有人延成海運公司的代理簽發(fā)了延成海運公司為承運人的、編號為270269的清潔提單,提單載明貨物品名數(shù)量為23卷熱軋鋼卷,凈重為630.200公噸,運費預付。涉案貨物經(jīng)檢驗應作全損處理,四票損失總額為CFR韓國唐津港3 128 494.41美元；因該損失為CFR價格損失,運費已包含在內(nèi)；涉案貨物的保險費為5102.61美元。涉案貨物損失計算為3 133 597.02美元?！敖鹗ⅰ陛喌拇瑬|應承擔55%的涉案貨物損害賠償責任,即依法應當賠償貨物損失1 723 478.36美元,“金玫瑰”輪以45%的碰撞責任擔責。

（二）韓國現(xiàn)代海上火災保險有限公司案件最終判項

確認原告現(xiàn)代海上火災保險有限公司對金盛船務有限公司的債權(quán)為1 723 478.36美元,加自2007年6月20日起以銀行同期貸款利率計算的利息。該限制性債權(quán)應自“金盛”輪海事賠償責任限制基金中分配。

五、“金玫瑰”輪案件中基金的最終分配

（一）“金玫瑰”輪債權(quán)人會議分配方案

“金玫瑰”輪可分配基金總額9 274 496.46元,登記債權(quán)人包括金盛船務有限公司、山東省海洋與漁業(yè)廳、煙臺海事局。山東省海洋與漁業(yè)廳債權(quán)比例46.36%,受償約430萬；煙臺海事局53.64%,受償約497萬。

（二）“金盛”輪債權(quán)人會議分配方案

“金盛”輪可分配基金總額13 118 112.32元,登記債權(quán)人包括延成海運公司、山東省海洋與漁業(yè)廳、煙臺海事局、現(xiàn)代海上火災保險有限公司。延成海運公司債權(quán)比例20.57%,受償約270萬；山東省海洋與漁業(yè)廳18.68%,受償約245萬；煙臺海事局24.475%,受償約320萬；現(xiàn)代海上火災保險有限公司36.275%,受償約476萬。

六、“金玫瑰”的司法難題及其立法完善

（一）本案不同索賠主體參加訴訟的依據(jù)

1.《海商法》中的法律規(guī)定。（1）有關(guān)船舶碰撞的第一百六十九條中碰撞造成第三人財產(chǎn)損失的相應索賠權(quán)；（2）有關(guān)海難救助的第一百八十二條中救助方關(guān)于救助報酬、特別補償?shù)恼埱髾?quán)；（3）有關(guān)海上運輸合同的第五十一條和五十四條中承運人對貨損的賠償責任；（4）有關(guān)海上保險合同的第二百五十二條中保險人的代位求償權(quán)。由上述法律規(guī)定可見,對于船舶海上油污索賠,《海商法》并未單獨專章專條專項進行規(guī)定。對此類損害賠償,可以通過不同的法律關(guān)系,經(jīng)由“第三人”相關(guān)的財產(chǎn)損失這一寬泛的途徑介入并進行主張；也可以經(jīng)由具有環(huán)境保護性質(zhì)的海難救助特別補償途徑獲得另行增加的補償。根據(jù)《海商法》的現(xiàn)有體系已有的條文,尚不影響當事人紛紛加入索賠,但并沒有體現(xiàn)針對船舶油污損害的特殊責任,也沒有對減少環(huán)境污染的清污行動進行足夠的特別保護。甚至在第一百八十二條中還是以“取得防止或者減少環(huán)境污染損害效果”作為取得特別補償?shù)那疤?這還是沒有脫離海上救助“無效果無報酬”的基本原則,并不利于防污作業(yè)的開展。隨著海洋環(huán)境保護重要性的凸顯,以及與國際立法接軌的現(xiàn)實需要,對船舶海上油污索賠進行專章立法越來越重要對海上防污進行更多傾斜性保護和支持也勢在必行。

2.《海洋環(huán)境保護法》中的法律規(guī)定?！逗Ｑ蟓h(huán)境保護法》第五條規(guī)定了國務院環(huán)境保護行政主管部門、國家海洋行政主管部門、國家海事行政主管部門、國家漁業(yè)行政主管部門、軍隊環(huán)境保護部門五類國家機關(guān)的海洋環(huán)保職責,并且進行了細致的分工。但從第八十九條來看,僅僅授予了“行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門”代表國家的索賠權(quán),該部門應為上述國家海洋環(huán)境主管部門?！渡罨h和國家機構(gòu)改革方案》對于國家海洋局的該項職能進行了調(diào)整。具體為：“（二十五）組建生態(tài)環(huán)境部。將環(huán)境保護部的職責,……國家海洋局的海洋環(huán)境保護職責,……整合,組建生態(tài)環(huán)境部,作為國務院組成部門。主要職責是,擬訂并組織實施生態(tài)環(huán)境政策、規(guī)劃和標準,統(tǒng)一負責生態(tài)環(huán)境監(jiān)測和執(zhí)法工作,監(jiān)督管理污染防治、核與輻射安全,組織開展中央環(huán)境保護督察等。不再保留環(huán)境保護部?！蹦壳翱磥?《海洋環(huán)境保護法》的修改已勢在必行。原先地方海洋與漁業(yè)廳（局）同時向法院主張海洋生態(tài)損害與漁業(yè)資源損失索賠可能將成為歷史,生態(tài)環(huán)境部與農(nóng)業(yè)部下屬的國家漁業(yè)行政機關(guān)如何協(xié)調(diào)進行海洋生態(tài)環(huán)境索賠,需要法律予以規(guī)范。

（二）新的訴訟主體加入海洋污染索賠的依據(jù)

在“金玫瑰”輪系列案件之后,青島海事法院審理的“暢通”輪、“華順88”輪等海洋污染損害案件中,又有新的訴訟主體成功地加入訴訟程序,作為索賠主體進行訴訟。其中最典型的是養(yǎng)殖戶和船舶污染清除單位。

1.《中華人民共和國海域使用管理法》中的法律規(guī)定

《物權(quán)法》第四十六條規(guī)定：“礦藏、水流、海域?qū)儆趪宜??！薄逗Ｓ蚴褂霉芾矸ā芬?guī)定：“國務院代表國家行使海域所有權(quán)；單位和個人使用海域,必須依法取得海域使用權(quán)?！薄逗Ｓ蚴褂霉芾矸ā芬环矫鎻娬{(diào)了海域所有權(quán)屬于國家,另一方面規(guī)定了海域使用權(quán)的取得和喪失途徑。隨著越來越多的集體和個人積極參與海洋的開發(fā)和利用,在發(fā)生船舶油污損害時,養(yǎng)殖戶等用海主體也積極主動地參與到索賠中來,例如青島海事法院審理的“暢通”輪海上污染系列案件中,多家養(yǎng)殖集體與個人提出索賠請求并成功獲償。

對于養(yǎng)殖戶參與海上污染索賠,需要注意的重點為：1.養(yǎng)殖的合法性問題。2.是否與海洋行政主管機關(guān)的索賠存在重合與沖突。《海域使用管理法》第二十五條規(guī)定海域使用權(quán)最高期限,其中養(yǎng)殖用海十五年?！逗Ｓ蚴褂霉芾矸ā奉C布于2001年,據(jù)該法取得的證書已經(jīng)會產(chǎn)生超出15年的超期證書,這正逐步成為現(xiàn)實存在的問題。對于超期證書,是否可以接受頒證機關(guān)的相關(guān)說明認定其繼續(xù)有效,還是嚴格按照法律根據(jù)證書表面顯示的有效期來進行認定?筆者認為,應該考察超期原因是由于持證人造成還是頒證機關(guān)造成,如系后者原因,可適當放寬；如系前者問題,即使有頒證機關(guān)認可,也不應認可其有效性,否則會動搖相應的行政管理制度,也會影響中國法院和行政機關(guān)在國際上的公信力。另外,假如計算海洋環(huán)境修復期超出了海域使用權(quán)證期限,索賠主體如何確定?筆者認為,法院在審查養(yǎng)殖戶證書和《評估報告》后,如發(fā)現(xiàn)上述問題,不宜直接駁回養(yǎng)殖戶相應的超期訴訟請求,而應通知發(fā)證機關(guān)代表國家參加訴訟。

2.交通行政法規(guī)

（1）《中華人民共和國船舶污染海洋環(huán)境應急防備和應急處置管理規(guī)定》應緩行。該管理規(guī)定新設了“船舶污染清除單位”這一概念,第十三條規(guī)定：“船舶污染清除單位是指具備相應污染清除能力,為船舶提供污染事故應急防備和應急處置服務的單位。”第十四條、第十五條規(guī)定了從事船舶污染清除的單位應當具備法定條件的應急清污能力,能制定污染清除作業(yè)方案、污染物處理方案,受海事管理機構(gòu)的監(jiān)督檢查,并應將有關(guān)報告、方案報海事管理機構(gòu)。第二十條規(guī)定該單位應按國家海事管理機構(gòu)公布的協(xié)議樣本簽訂船舶污染清除協(xié)議。由上述應急管理規(guī)定的具體條文可見,船舶污染清除單位是船舶污染清除協(xié)議的簽訂主體,并且此類單位并非國家海事行政機關(guān)本身。這標志著國家在船舶污染清除領域由國家行政機關(guān)為主轉(zhuǎn)為社會民事主體為主,這與“金玫瑰”輪系列案件完全由海事局包辦完全不同。

此類模式也面臨新的問題。從法律層面來說,第一,海事管理行政機關(guān)退居后臺,但是船舶污染清除協(xié)議的權(quán)威樣本尚未問世；即使推出合同樣本,推廣和應用過程中也會有后續(xù)問題爭端不斷涌現(xiàn)；第二,船舶污染清除的收費標準尚無依據(jù),遇到船舶污染應急情況,怎么有時間再討價還價?第三,海事管理行政機關(guān)目前仍必須在船舶污染清除協(xié)議中擔任至少類似于聯(lián)絡、中介的角色,但這些工作并不采用任何書面行政文書進行規(guī)范,如船方和清污單位在清污合同履行中出現(xiàn)問題,行政機關(guān)如何能置身事外?第四,在出現(xiàn)多家船舶清污單位同時進行作業(yè)時,如何協(xié)調(diào)分工?如果指定某家清污單位擔任總指揮,與船方簽訂總的清污合同,在進行款項交接后出現(xiàn)費用分配問題,海事局能否輕易擺脫?從經(jīng)濟層面來說,將船舶清污作業(yè)市場化,發(fā)展趨勢是正確的,但要看到船舶清污工作投入成本較大,偶然發(fā)生的清污作業(yè)收費能否支持船舶日常維護的支出?在多數(shù)船舶污染案件都可以申請海事賠償責任限制基金的情況下,包括清污單位在內(nèi)的債權(quán)人只能按比例受償,這就存在入不敷出的風險。長此以往,如何能保證在出現(xiàn)突發(fā)油污事件時,海事管理行政機關(guān)能夠迅速召集社會海上清污企業(yè)積極參與?

有鑒于此,筆者建議,首先,應加快制定海上清污合同標準格式,并積極進行試點推廣；其次,應推出與國際接軌的清污收費標準,收費標準過低難以吸引社會力量投入清污行業(yè)；最后,應設定一定的過渡期,在過渡期內(nèi)仍由海事局主導清污作業(yè),再逐步向社會企業(yè)移交清污重任。

（2）《防治海洋工程建設項目污染損害海洋環(huán)境管理條例》亟待修正?！斗乐魏Ｑ蠊こ探ㄔO項目污染損害海洋環(huán)境管理條例》第二十六條將其調(diào)整的“固定式平臺和移動式平臺”定義為“海洋油氣礦產(chǎn)資源勘探開發(fā)作業(yè)中所使用的鉆井船、鉆井平臺、采油平臺和其他平臺”。在第三十九條中,對海洋工程造成海洋環(huán)境污染事故,規(guī)定了兩層報告制度,并將消除污染的責任歸為規(guī)定縣級以上人民政府和有關(guān)主管部門。

第一,作為規(guī)范海洋工程的條例,在第二十六條中出現(xiàn)了“鉆井船”,鉆井船既然被稱作船,應該具有船的屬性,其在海上航行,對應的管理機關(guān)應為海事行政管理機關(guān),而海洋工程建設項目的管理機關(guān)應為海洋行政管理機關(guān)。第二,隨著科技的發(fā)展,越來越多的鉆井平臺具備了自身動力,例如我國建造的全球最先進的超深水鉆井平臺——“藍鯨1號”,自投入使用以來,總航程近2263公里,航行7.1天,航速之快達8.27節(jié)。[1]鉆井平臺已經(jīng)逐步脫離了被拖帶航行的笨重面貌,越來越具有船舶屬性。第三,鉆井平臺的屬性在法律定義上也存在沖突。我國于1983年7月1日加入了《國際防止船舶造成污染公約及其議定書》,該公約規(guī)范的“船舶”系指在海洋環(huán)境中固定的或浮動運行的各種類型的船舶,包括水翼船、氣墊船、潛水船、浮動船艇和固定的或浮動的工作平臺。根據(jù)該定義,“船舶”完全包含了上述條例第二十六條第三款當中的“固定式平臺和移動式平臺”。第四,越來越多的鉆井平臺開始進行船舶登記。例如：2018年4月4日,中海油田服務股份有限公司的“海洋石油982”鉆井平臺獲湛江海事局簽發(fā)的船舶所有權(quán)證書和國籍證書。[2]第五,如果鉆井平臺發(fā)生污染事故,根據(jù)《防治海洋工程建設項目污染損害海洋環(huán)境管理條例》應由沿海地方政府為主進行分工防制,而根據(jù)《船舶污染海洋環(huán)境應急防備和應急處置管理規(guī)定》行政機關(guān)是居于幕后的,而船舶污染清除單位本身應為清污的主要力量,出現(xiàn)事故后如何進行協(xié)調(diào)?清污是否還需要現(xiàn)場簽約?第六,在有可能出現(xiàn)的鉆井平臺溢油污染訴訟中,如何選擇適用《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境侵權(quán)責任糾紛案件適用法律若干問題的解釋》或《最高人民法院關(guān)于審理船舶油污損害賠償糾紛案件若干問題的規(guī)定》?這兩個司法解釋在舉證責任、賠償范圍等方面規(guī)定仍存在差異,而后者對船舶的定義為“非用于軍事或者政府公務的海船和其他海上移動式裝置,包括航行于國際航線和國內(nèi)航線的油輪和非油輪”,鉆井平臺是否包括在海上移動式裝置中,還需要更加明確的解釋。

《中華人民共和國船舶污染海洋環(huán)境應急防備和應急處置管理規(guī)定》的制定單位為交通運輸部,《防治海洋工程建設項目污染損害海洋環(huán)境管理條例》的制定單位是國務院,前者制定時間較晚,新法優(yōu)于后法還是國務院法規(guī)效力大于部門規(guī)章?《國際防止船舶造成污染公約及其議定書》系我國已加入的國際公約,我國在將有關(guān)國際公約轉(zhuǎn)化為國內(nèi)法時的做法是采用國際公約的法律效力高于本國立法的法律適用辦法。上述存在矛盾的條文,在行政執(zhí)法和司法實踐中,確實存在引發(fā)混亂的風險,希望能夠進行統(tǒng)一。

（三）兩船碰撞后造成污染是承擔連帶責任還是漏油方單方責任問題

“金玫瑰”輪系列案件以及青島海事法院審理的船舶碰撞導致溢油污染案件,均為權(quán)利人同時分別起訴碰撞雙方。碰撞雙方中,往往產(chǎn)生溢油的一方是承擔次要責任的、噸位較小的、碰撞受損較重甚至沉沒的船舶。而設立基金的多數(shù)是碰撞雙方均分別設立。單方設立基金的情況也是由碰撞受損較輕、未發(fā)生溢油船舶的所有人設立。而《最高人民法院關(guān)于審理船舶油污損害賠償糾紛案件若干問題的規(guī)定》施行后,該規(guī)定的出臺對上述糾紛處理原則產(chǎn)生了沖擊和爭論。筆者認為,對該規(guī)定特別是第三、第四條需要較為謹慎地理解和執(zhí)行。

1.該規(guī)定第三條規(guī)定：“兩艘或者兩艘以上船舶泄漏油類造成油污損害,受損害人請求各泄漏油船舶所有人承擔賠償責任,按照泄漏油數(shù)量及泄漏油類對環(huán)境的危害性等因素能夠合理分開各自造成的損害,由各泄漏油船舶所有人分別承擔責任；不能合理分開各自造成的損害,各泄漏油船舶所有人承擔連帶責任。但泄漏油船舶所有人依法免予承擔責任的除外?！痹摋l的前半部分仍沿用了各自造成損害分別承擔責任的原則,但設置了“能夠合理分開”這一前提；而后半句出現(xiàn)了各泄漏油船舶所有人承擔連帶責任的規(guī)定。但筆者認為,連帶責任并不應被視為是經(jīng)常普遍適用的原則。該條款應認為是更強調(diào)對于溢油來源的追溯與追責的重視。在嫌疑肇事船范圍明確的情況下,可以通過提取嫌疑船所載燃油,對照污染海域提取的油樣,通過油指紋比對技術(shù)進行對比分析,并根據(jù)衛(wèi)星定位、追蹤等技術(shù)確定污染的范圍,大多數(shù)情況下,各自造成的損害“能夠合理分開的”,即應該分別承擔責任；對于“不能合理分開”承擔連帶責任的情況,限于筆者知識范圍及想象能力所及,應該是兩船泄漏油類在海上發(fā)生混合,且污染范圍重合。

《中華人民共和國立法法》第一百零四條規(guī)定：“最高人民法院、最高人民檢察院作出的屬于審判、檢察工作中具體應用法律的解釋,應當主要針對具體的法律條文,并符合立法的目的、原則和原意?！?該司法解釋制定的規(guī)則原則應有可以針對的具體法律條文,而不能自創(chuàng)歸責原則。筆者認為,該條款應根據(jù)對應的法律條文進行限制性解釋。首先,該條文應符合《侵權(quán)責任法》第八章環(huán)境污染責任中第六十七條的規(guī)定,即“兩個以上污染者污染環(huán)境,污染者承擔責任的大小,根據(jù)污染物的種類、排放量等因素確定?！逼浯?該條文第一句前后兩部分的不同歸責原則還可以在《侵權(quán)責任法》更基本的歸責原則中找到依據(jù),即第二章“責任構(gòu)成和責任方式”第十條確定的原則,“二人以上實施危及他人人身、財產(chǎn)安全的行為,其中一人或者數(shù)人的行為造成他人損害,能夠確定具體侵權(quán)人的,由侵權(quán)人承擔責任；不能確定具體侵權(quán)人的,行為人承擔連帶責任”。

2.該規(guī)定第四條規(guī)定：“船舶互有過失碰撞引起油類泄漏造成油污損害的,受損害人可以請求泄漏油船舶所有人承擔全部賠償責任?！钡珜υ摋l文的理解不能脫離既有法律。根據(jù)《立法法》第一百零四條的原則,第四條規(guī)定針對的具體法律條文是《海商法》第一百六十九條。因此,對第四條的正確理解,必須在不違反《海商法》的基礎上進行。按照《海商法》第一百六十九條,船舶互有過失碰撞,各船按照過失程度的比例負賠償責任或者平均負賠償責任。既然是互有過失,就不可能存在一方全責的情況,也就是說不可能出現(xiàn)單方承擔全部責任的情況?！逗Ｉ谭ā返谝话倭艞l已明確“碰撞造成第三人財產(chǎn)損失的,各船的賠償責任均不超過其應當承擔的比例”。因此即使司法解釋第四條規(guī)定“受損害人可以請求泄漏油船舶所有人承擔全部賠償責任”,也只能是受損害人單方的一面之詞。如果泄漏油船舶所有人自愿履行就皆大歡喜；但如果向法院作為訴訟請求提出,則該請求的權(quán)利只能停留在“請求權(quán)”階段,不能獲得法院的支持。與該司法解釋第四條異曲同工的條款是：《中華人民共和國海上交通安全法》第四十條,該條也僅將主管機關(guān)強制打撈清除沉船等的費用承擔者限于沉船一方的所有人、經(jīng)營人。

倘若根據(jù)第四條和《海上交通安全法》第四十條這兩個條款的這兩個條文的精神修改《海商法》,在執(zhí)行時面對的現(xiàn)實問題就是：漏油船、沉沒船往往是碰撞事故的弱勢一方、受損嚴重一方、清償能力較弱一方,甚至支付清污費、打撈費都捉襟見肘,而碰撞另外一方卻沒有條款可以追究責任。

（四）被忽視的“非限制性債權(quán)”

依據(jù)《海商法》第二百零七條,船舶碰撞導致燃油泄漏基本都符合限制性債權(quán)的條件,但是在“金玫瑰”輪系列案件及青島海事法院此后審理的類案中,還涉及到沉船打撈、防污救助等非限制性債權(quán)的問題。

根據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理海事賠償責任限制相關(guān)糾紛案件的若干規(guī)定》第十七條,打撈為非限制性債權(quán)；根據(jù)《海商法》第二百零八條、《最高人民法院關(guān)于審理船舶油污損害賠償糾紛案件若干問題的規(guī)定》第十一條,救助也為非限制性債權(quán)。在船舶碰撞油污損害中,救助與防污的雙重目的常常難以區(qū)分主次,打撈沉船同時也要防止擴大污染或產(chǎn)生新的污染,因此在此類案件中,非限制性債權(quán)是客觀存在不應忽視的。然而,我國現(xiàn)有的法律在設計的時候,過于注重突出船舶責任的限制性,忽略了非限制性債權(quán)的存在。

1.“任何人”團滅一切

《海商法》第二百一十四條規(guī)定：“責任人設立責任限制基金后,向責任人提出請求的任何人,不得對責任人的任何財產(chǎn)行使任何權(quán)利；已設立責任限制基金的責任人的船舶或者其他財產(chǎn)已經(jīng)被扣押,或者基金設立人已經(jīng)提交抵押物的,法院應當及時下令釋放或者責令退還?！痹摋l的問題在于過分突出責任限制基金的設立效果,在立法概念的外延上未加適當限制,因而不當?shù)夭捎谩叭魏稳恕边@樣的表述排除了非限制性債權(quán)人的權(quán)利,甚至還排除了與責任人有關(guān)的其他并非因為事故產(chǎn)生的普通債權(quán)人的權(quán)利,例如船員工資、船舶抵押貸款等等。而《最高人民法院關(guān)于審理海事賠償責任限制相關(guān)糾紛案件的若干規(guī)定》對規(guī)定在一定程度上修復了該條文的不良影響。根據(jù)該規(guī)定第八條,海事賠償責任限制基金設立后,海事請求人基于責任人依法不能援引海事賠償責任限制抗辯的海事賠償請求,仍可以對責任人的財產(chǎn)申請保全。

2.不登記不應以為放棄債權(quán)

《海事訴訟特別程序法》第一百一十二條將債權(quán)限制為“與特定場合發(fā)生的海事事故有關(guān)的債權(quán)”,這樣排除了與船舶相關(guān)的普通債權(quán),這在立法技術(shù)上已經(jīng)比《海商法》中的“任何人”有了進步,但仍然存在未充分考慮到非限制性債權(quán)的問題。該條規(guī)定：“公告期間屆滿不登記的,視為放棄債權(quán)?！睂嶋H上迫使非限制性債權(quán)人也必須進行基金的債權(quán)登記。

實踐中,不論是否是非限制性債權(quán),各種與事故相關(guān)的債權(quán)人均會積極參加登記并分配。即使是非限制性債權(quán)人,也很少在設立基金后采取扣押船舶和其他財產(chǎn)等手段。筆者認為,首先,就是《海商法》和《海事訴訟特別程序法》這些未加充分考慮的條文客觀上對司法實踐起到了影響作用,當事人及其委托代理人（即便是海事專業(yè)律師）都積極遵守現(xiàn)行法律制定的規(guī)則；其次就是此類案件多為涉外案件,在不能扣押船舶的情況下,除基金外境外當事人可執(zhí)行的財產(chǎn)難以取得。筆者強烈建議,對《海商法》進行修改時,應考慮到文義上存在的問題,使用更嚴謹?shù)牧⒎ㄕZ言進行規(guī)范。

（五）船舶溢油損害公益訴訟問題

1.公益訴訟的法律依據(jù)。目前被廣泛引用作為介入海洋環(huán)境方面對于公益訴訟的規(guī)定主要源自《中華人民共和國民事訴訟法》第五十五條、《中華人民共和國環(huán)境保護法》第五十八條。需要注意的是,“金玫瑰”輪等系列案件中海事局、海洋與漁業(yè)局作為原告請求防污費用、海洋油污損害賠償是依法履職后代表國家進行的民事訴訟,而目前提起公益訴訟并具有原告資格的只有檢察院。

2.《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》規(guī)定,提起檢察公益訴訟的途徑有兩個,分別是民事公益訴訟和行政公益訴訟,相應的程序規(guī)定簡述就是民事的需要辦理公告,行政的需要進行檢察建議,主要涉及第十三條和第二十一條。

3.檢察機關(guān)在非海事法院實現(xiàn)的海洋環(huán)境公益訴訟突破

根據(jù)筆者所了解的情況,青島海事法院尚未審理過檢察機關(guān)作為原告提起的海洋環(huán)境公益訴訟,已經(jīng)公開宣傳推廣的全國及全省海洋生態(tài)環(huán)境公益維權(quán)的第一案,在程序上都存在瑕疵。

（1）全國海洋生態(tài)環(huán)境公益維權(quán)的第一案

中國海警局2017年1號督辦案件。2018年3月22日,灌南縣人民檢察院經(jīng)批復向該縣人民法院提起刑事附帶民事公益訴訟,以被告在禁漁期及禁漁區(qū)以禁止方式非法捕撈水產(chǎn)品提起訴訟,根據(jù)有關(guān)水產(chǎn)資源法規(guī)請求以非法捕撈水產(chǎn)品罪追究被告（榮成偉伯漁業(yè)有限公司和被告人何延青、王文波等18人）的刑事責任。并請求判令被告以可行性方式,修復海洋環(huán)境或賠償環(huán)境修復費用1.3億余元及損害調(diào)查、評估費用,并公開道歉。[3]

（2）山東海洋環(huán)境公益訴訟第一案

2018年4月12日,山東招遠檢察院在巡查工作中認為在招遠市偉龍漁業(yè)有限公司擅自建造小碼頭一案招遠市海洋與漁業(yè)局存在不完全履職行為。2018年6月21日,煙臺市人民檢察院在組織專業(yè)人員進行涉案海域勘查中,發(fā)現(xiàn)偉龍漁業(yè)有限公司違法以石料填海搭建構(gòu)筑物即非透水式構(gòu)筑物,在辛莊鎮(zhèn)海埠村以北海域違建鉗形臨時停船碼頭。其后,招遠市檢察院成立了專項活動工作領導小組,抽調(diào)出庭經(jīng)驗豐富的檢察官,購置相關(guān)技術(shù)設備,通過無人機航拍優(yōu)勢以高空視角及動態(tài)且廣闊的拍攝面加之細節(jié)捕捉涉案海域受侵害之現(xiàn)狀。

山東招遠檢察院委托煙臺市檢察院對煙臺市海洋與漁業(yè)局發(fā)出調(diào)查函,查明了該局的未依法履職情形即未向上級提報相關(guān)說明材料或申請移交查處。經(jīng)上級檢察院批準,山東招遠檢察院以招遠市海洋與漁業(yè)局為被告,為督促被告依法全面履行職責保護公共利益,提起行政公益訴訟,請求判令被告履行法定監(jiān)管職責,對上述偉龍漁業(yè)有限公司的違法行為依法進行行政處罰。8月6日,該案作為山東省首例海洋環(huán)境資源領域行政公益訴訟案件公開宣判,判決被告履行職責即在該判決生效后三十日內(nèi)對招遠市偉龍漁業(yè)有限公司在招遠市辛莊鎮(zhèn)海埠村以北未經(jīng)批準實施填海施工建設碼頭的行為,依法作出行政處罰。[4]

從上述兩個案例來看,均存在不同程度的程序問題。1.兩個案件中檢察機關(guān)均應起訴至海事法院,屬地管轄分別歸屬上海海事法院和青島海事法院；2.全國首例公益案件系民事公益訴訟,但檢察機關(guān)沒有進行公告即提起公訴,而且檢察機關(guān)應該了解相應的職權(quán)應屬于當?shù)睾Ｑ笈c漁業(yè)局,當?shù)睾Ｑ笈c漁業(yè)局是《海洋環(huán)境保護法》確定的民事索賠主體；3.全省首例公益訴訟案件系行政公益訴訟,但檢察機關(guān)未提出檢察建議,并且檢察機關(guān)已經(jīng)明知對應的行政機關(guān)應為當?shù)乜h級海洋與漁業(yè)局；4.上述兩個案件均是在兩高司法解釋開始施行后提起的公訴,作為程序性法律,應該自施行后立即產(chǎn)生效力。遺憾的是,兩地的法院和檢察院都選擇忽視了兩高司法解釋的明文程序規(guī)定。希望隨著兩高司法解釋的全面深入推行,可以看到更多更加規(guī)范的案例出現(xiàn)。

4.社會組織進行海洋環(huán)境保護公益訴訟沒有法律依據(jù),第一,《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》第八十九條有明文規(guī)定：“對破壞海洋生態(tài)、海洋水產(chǎn)資源、海洋保護區(qū),給國家造成重大損失的,由依照本法規(guī)定行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門代表國家對責任者提出損害賠償要求”。據(jù)此,海洋環(huán)境污染的民事索賠權(quán)僅限于特定國家機關(guān)。第二,《環(huán)境保護法》最新修訂時間為2014年4月24日,《海洋環(huán)境保護法》在此后三年多才完成修訂（2017年11月4日）,但沒有引入《環(huán)境保護法》第五十八條類似的公益訴訟條款。第三,從實踐上看,社會組織提出的訴訟請求缺少法律依據(jù)。例如,某社會組織的訴訟請求為因某海上溢油事件,要求污染方在三個月內(nèi)制定并實施科學的生態(tài)修復方案,否則應設立基金生態(tài)修復專項基金,基金使用由專業(yè)的公益公募基金會監(jiān)管。這既沒有法律規(guī)定支持,也很難以進行司法執(zhí)行。第四,相對海洋環(huán)境監(jiān)管部門,社會組織缺少舉證能力,欠缺科學手段、物質(zhì)條件,對海上污染損失污染來源、損失確定方面證明能力較弱。第五,個別社會組織不顧海洋環(huán)境監(jiān)管部門已經(jīng)進行了行政監(jiān)管并已代表國家進行索賠的事實,仍堅持提起平行的訴訟請求,對污染方構(gòu)成重復索賠。