以法治思維深化黨和國家機構(gòu)改革成效

文_李志強

黨和國家機構(gòu)改革是全面深化改革的重要內(nèi)容，立足于實現(xiàn)全面深化改革，黨的十九屆三中全會審議通過了《中共中央關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》，為機構(gòu)改革作出了制度安排和規(guī)范保障。習近平總書記在深化黨和國家機構(gòu)改革總結(jié)會議上強調(diào)，要堅持改革和法治相統(tǒng)一相協(xié)調(diào)，要用好機構(gòu)改革創(chuàng)造的有利條件，推動全面深化改革向縱深發(fā)展，以深化黨和國家機構(gòu)改革新成效，推動開創(chuàng)全面深化改革新局面。進一步鞏固和擴大改革的各項成果，必須在法理界限范圍內(nèi)深入推進黨和國家機構(gòu)改革成效，堅持以法治思維和法治方式推進國家治理現(xiàn)代化。

一、全面深化改革視野下黨和國家機構(gòu)改革

黨的十八大以來逐步開啟了全面深化改革的戰(zhàn)略部署，這是立足于轉(zhuǎn)型國情的重大戰(zhàn)略選擇。全面深化改革是堅持中國道路的重要歷史節(jié)點，是實現(xiàn)中國夢的重要保證。全面深化改革對于國家治理現(xiàn)代化具有決定性意義，推進國家治理現(xiàn)代化依賴于全方位的深化改革。在全面深化改革實踐中需要勇于突破，但必須堅持法治思維和法治方式，在法治的軌道上推進政治、經(jīng)濟、社會、文化、環(huán)境等的系統(tǒng)改革。以法治規(guī)范改革，有助于降低改革的成本和風險，從而凝聚改革共識、鞏固改革成果，全面深化改革也為法治注入了持續(xù)發(fā)展的動力。運用法治思維和法治方式來整體設(shè)計全面深化改革的框架與舉措，這本身對中國法治建設(shè)具有深遠意義，同時也是對中國特色社會主義道路的引領(lǐng)與優(yōu)化。

改革開放以來，我國已進行了多次機構(gòu)改革，其中包括7次行政機構(gòu)改革、4次黨的機構(gòu)改革。這幾次機構(gòu)改革只限于行政機構(gòu)和黨的機構(gòu)，并未涉及其他領(lǐng)域的機構(gòu)改革。當前推進的第8次機構(gòu)改革，涉及所有公共機構(gòu)。在此，也需要對黨和國家機構(gòu)形成全面的認識。從體系上看，涉及黨的領(lǐng)導(dǎo)體系、政府治理體系、武裝力量體系以及黨的群團工作體系。從機構(gòu)上看，涉及黨、政、軍、群四大機構(gòu)系統(tǒng)。從領(lǐng)域看，要深化黨中央機構(gòu)、全國人大機構(gòu)、國務(wù)院機構(gòu)、全國政協(xié)機構(gòu)、行政執(zhí)法體制、跨軍地、群團組織、地方機構(gòu)這八大領(lǐng)域的改革。因此，本輪黨和國家機構(gòu)改革是涵蓋面最廣的一次改革，是對以往機構(gòu)改革的深化和拓展。

構(gòu)建科學(xué)合理的現(xiàn)代機構(gòu)制度是國家強盛的重要制度保障，機構(gòu)制度現(xiàn)代化是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的前提所在。機構(gòu)改革是全面深化改革的重要組成部分，同時也是全面深化改革的組織依賴和保障。國家職能變遷是機構(gòu)改革的基本依據(jù)，職能是機構(gòu)設(shè)置的前提基礎(chǔ)，機構(gòu)改革及運行往往也是對職能的創(chuàng)新、整合。因此，本輪機構(gòu)改革緊緊抓住轉(zhuǎn)變和優(yōu)化職能這個關(guān)鍵，嚴格按照“一類事項原則上由一個部門統(tǒng)籌，一件事情原則上由一個部門負責”要求，加強有關(guān)機構(gòu)配合聯(lián)動，通過實行合并、合署、調(diào)整、撤銷等多種方式，避免政出多門、責任不明、推諉扯皮。具體來看，在中央層面，國務(wù)院先后成立組建自然資源部、生態(tài)環(huán)境部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等19個新部門。為此，國務(wù)院正部級機構(gòu)減少8個，副部級機構(gòu)減少7個。從而進一步厘清了部門職責邊界，有效解決了政府職能沖突、權(quán)責不清問題。在地方層面，按照突出不同層級職責特點的要求。此次地方黨政機構(gòu)的調(diào)整中，一批因地制宜、體現(xiàn)地方特色的機構(gòu)紛紛掛牌成立。通過重構(gòu)黨和國家機構(gòu)，整合資源、優(yōu)化力量，職責同構(gòu)，進一步保證了國家權(quán)力運轉(zhuǎn)暢通、執(zhí)行有力、監(jiān)督到位，從而達致“優(yōu)化協(xié)調(diào)高效”的職能體系改革目標，推動國家機構(gòu)改革的現(xiàn)代化。

二、深化黨和國家機構(gòu)改革遵從的法理依據(jù)

在充分肯定黨和國家機構(gòu)改革所具有的重大現(xiàn)實價值的同時，我們也要清醒地認識到黨和國家機構(gòu)改革是一項憲法層面的重大改革。而改革和法治之間本身存在巨大張力，因而需要認真對待黨和國家機構(gòu)改革帶來的改革與法治的關(guān)系問題。一般而言，法治代表著一種相對保守的、穩(wěn)定的、意在維持現(xiàn)有秩序的思維傾向；而改革則代表著創(chuàng)新的、突破性的、意在變革現(xiàn)有秩序的思維傾向。兩者在邏輯上存在著一定的矛盾，但實踐中，尤其是在社會改革和法治建設(shè)同步展開的國家而言，這兩者卻是相伴而行的。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）旗幟鮮明地指出執(zhí)政黨在法治與改革關(guān)系上的鮮明立場：“實現(xiàn)立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)、立法主動適應(yīng)改革和經(jīng)濟社會發(fā)展需要。實踐證明行之有效的，要及時上升為法律。實踐條件還不成熟、需要先行先試的，要按照法定程序作出授權(quán)。對不適應(yīng)改革要求的法律法規(guī)，要及時修改和廢止?！薄稕Q定》在黨政指導(dǎo)思想層面厘清了改革和法治的關(guān)系——要求法治先于改革，而如何落實這一思想還需要在實踐中不斷地摸索，從這個角度看，此次黨和國家機構(gòu)改革又是一次重要的踐行。例如在改革之初，全國人大常委會就通過作出授權(quán)改革的法律決定，及時調(diào)整與改革沖突的法律規(guī)定，解決法定職責調(diào)整和法律實施主體的變化問題，從而充分踐行了法治引領(lǐng)改革觀。

因此，黨和國家機構(gòu)改革涉及改變原有國家機構(gòu)的憲法安排，實踐層面是憲法技術(shù)問題，但更深層次是我們對改革和法治關(guān)系的認識問題?！吧罨h和國家機構(gòu)改革，必須處理好改革和法治的關(guān)系，統(tǒng)籌考慮各類機構(gòu)設(shè)置，完善國家機構(gòu)組織法，運用法治方式構(gòu)建起系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運行高效的黨和國家機構(gòu)職能體系，全面提高國家治理能力和治理水平?！薄靶聲r代黨和國家機構(gòu)改革堅持改革和法治相促進，要求依法完善黨和國家機構(gòu)職能，既發(fā)揮法治規(guī)范和保障改革的作用，在法治下推進改革，做到重大改革于法有據(jù)，又通過改革加強法治工作，做到在改革中完善和強化法治?！睆母母锉Ｕ蟻砜?，當下中央和地方立法機關(guān)應(yīng)盡快啟動有關(guān)法律法規(guī)的立、改、廢程序，尤其要緊密結(jié)合中央新審議通過的《中國共產(chǎn)黨機構(gòu)編制工作條例》，對機構(gòu)改革涉及的行政機關(guān)職責整合問題進行立法層面的確認。將此次機構(gòu)改革取得的重要成果用法治方式加以固化。在構(gòu)建起系統(tǒng)完備的黨和國家職能體系的同時，科學(xué)合理劃分職責權(quán)力，加快推進機構(gòu)法治建設(shè)。

三、深化黨和國家機構(gòu)改革的法理界限

黨和國家機構(gòu)改革是進一步深化全面性改革的重要切入點，系統(tǒng)性改革需要在法理界限范圍內(nèi)展開。法理是一個綜合性、普適性概念，凝聚了法的價值、法的美德、法的傳統(tǒng)、法的公理，法理是良法善治的晶體，良法善治是當代中國法理體系的精髓。在法律理性與經(jīng)驗基礎(chǔ)上鍛造的法治之理，構(gòu)成了法治決策的理由系統(tǒng)，支配著人們的行為方式。通過法治之理的傳播可以構(gòu)建法治中國建設(shè)所需要的法治意識形態(tài)。深化黨和國家機構(gòu)改革，必須恪守法治之理。黨和國家機構(gòu)的體制重構(gòu)，本身便意味著原有體制在實踐中存在著諸多法理弊端，嚴重制約了機制的有效運行。國家公權(quán)的規(guī)范化運行，對政治生態(tài)也產(chǎn)生了凈化功能，同時有助于強化公眾對國家的信任，從而整體上具有了重塑國家形象的信用功能?；谥贫确ɡ淼亩嘀乜剂?，深化黨和國家機構(gòu)改革也意味著國家戰(zhàn)略決心與戰(zhàn)略定力。我國形成了世界治理史上相對獨特的體制文化，需要借鑒體制改革的歷史經(jīng)驗和教訓(xùn)。黨和國家機構(gòu)改革的法理界限，基于對傳統(tǒng)與域外的淵源繼受，有益經(jīng)驗的合理借鑒有助于更加積極穩(wěn)妥地推進改革。

重視黨和國家機構(gòu)改革的法理界限，并不是改革的終點。而是要進一步推動基于法理的國家機構(gòu)現(xiàn)代化。習近平總書記指出：“完成組織架構(gòu)重建只是解決了‘面’上的問題，真正要發(fā)生‘化學(xué)反應(yīng)’，還有大量工作要做。”必須鞏固機構(gòu)改革的成果，尤其要緊緊抓住轉(zhuǎn)變和優(yōu)化職能這個關(guān)鍵，在機構(gòu)職能深度融合上下功夫，科學(xué)合理配置資源，從而不斷提升改革的整體效能。當然鞏固和深化機構(gòu)改革成效也面臨諸多法理難題。特別是黨和國家機構(gòu)改革是一項系統(tǒng)性、復(fù)雜性工程，根本所指在于構(gòu)建高效權(quán)威的公權(quán)運行體系，并進一步優(yōu)化國家機關(guān)的職能配置。黨和國家機構(gòu)改革帶來國家機構(gòu)及其職能的結(jié)構(gòu)變化，由此也產(chǎn)生了諸多法理問題，例如黨和國家機構(gòu)之間的職能界限問題等。這些難題首先與基本概念分歧有關(guān)，需要對黨和國家機構(gòu)作進一步的概念梳理與明確。

黨和國家機構(gòu)改革的重要目標是滿足人民日益增長的美好生活需要。在法理界限內(nèi)，不斷推進和深化機構(gòu)改革，還應(yīng)更注重提高國家機構(gòu)的辦事效率，把以滿足人民對美好生活的需要作為著力點，推進黨和國家機構(gòu)改革方案的落地落實。因此，在改革過程中部門合并、人員減少只是表象，簡政放權(quán)、提升行政效率、方便群眾辦事才是真正目的所在。為此今后鞏固和擴大機構(gòu)改革成效，需要深入推進行政審批制度改革，進一步提升政務(wù)效率。在法律和政策允許的范圍內(nèi)，進一步精簡和規(guī)范審批，嚴格依法行政，降低制度成本。全面落實中央深化“放管服”改革的要求，推行一窗辦理，大幅縮短審批流程，提高行政審批效率。同時要繼續(xù)深化“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”改革，積極運用大數(shù)據(jù)、云計算、物聯(lián)網(wǎng)等信息技術(shù)手段，加強電子政務(wù)建設(shè)，實現(xiàn)部門數(shù)據(jù)共享。在數(shù)字中國建設(shè)背景下，黨和國家機構(gòu)改革不再是簡單意義上的撤并重組，而集中體現(xiàn)為如何更好推進全局性、體系性的數(shù)據(jù)資源建設(shè)。因而有必要在全國推行統(tǒng)一的電子證照卡包服務(wù)。整合各類證照信息，取消內(nèi)部互相證明，實現(xiàn)讓數(shù)據(jù)多跑路，群眾少跑路。真正讓群眾、企業(yè)到政府辦事“只進一扇門”“最多跑一次”，從而提高“放管服”辦事效率。

推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，同黨和國家機構(gòu)設(shè)置、職能配置、履職能力密切相關(guān)，需要通過不斷擴大黨和國家機構(gòu)改革成效來回答。必須在準確把握改革方向、厘清改革思路、完善改革路徑的基礎(chǔ)上，推進改革成果系統(tǒng)集成，做好成果梳理對接，從整體上推動各項制度更加成熟更加定型，更好地增強執(zhí)政的合法性、提升執(zhí)政的科學(xué)性。