建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系

文_唐芳林

自然保護(hù)地是各級(jí)政府依法劃定或確認(rèn)，對(duì)重要的自然生態(tài)系統(tǒng)、自然遺跡、自然景觀及其所承載的自然資源、生態(tài)功能和文化價(jià)值，實(shí)施長(zhǎng)期保護(hù)的陸域和海域。國(guó)家公園、自然保護(hù)區(qū)、各類(lèi)自然公園都是我國(guó)重要的自然保護(hù)地類(lèi)型。黨的十九大報(bào)告提出要“建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系”，啟動(dòng)了自然保護(hù)地領(lǐng)域的重大改革。為什么要改革自然保護(hù)地管理體制？需要構(gòu)建什么樣的自然保護(hù)地管理體制和國(guó)家公園體制？如何構(gòu)建具有中國(guó)特色的自然保護(hù)地體系？這些都是在改革伊始就必須回答的問(wèn)題。

一、為什么要改革現(xiàn)行自然保護(hù)地管理體制

自然保護(hù)地是我國(guó)實(shí)施保護(hù)戰(zhàn)略的基礎(chǔ)，是建設(shè)生態(tài)文明的核心載體、美麗中國(guó)的重要象征，在維護(hù)國(guó)家生態(tài)安全中居于首要地位。我國(guó)的自然保護(hù)地建設(shè)成績(jī)巨大，歷史遺留問(wèn)題也很多。我國(guó)自1956年就開(kāi)始建立自然保護(hù)區(qū)，改革開(kāi)放以來(lái)，以自然保護(hù)區(qū)為代表的各類(lèi)自然保護(hù)地快速發(fā)展。1978年11月22日，鄧小平在十一屆三中全會(huì)前夕，專(zhuān)門(mén)在《光明日?qǐng)?bào)》內(nèi)參上的一篇關(guān)于呼吁保護(hù)福建崇安縣生物資源的文章上批示，“請(qǐng)福建省委采取有力措施”，并在標(biāo)題“保護(hù)”二字下重重畫(huà)了兩道橫線。次年4月，武夷山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)得以建立。此后，在中央的重視下，全國(guó)各地積極性提高，自然保護(hù)區(qū)數(shù)量快速增長(zhǎng)，森林公園等多種類(lèi)型的自然保護(hù)地也得到快速發(fā)展。到2018年，全國(guó)已經(jīng)建立各級(jí)各類(lèi)自然保護(hù)地達(dá)1.18萬(wàn)處，包括2750個(gè)自然保護(hù)區(qū)、3548個(gè)森林公園、1051個(gè)風(fēng)景名勝區(qū)、898個(gè)國(guó)家級(jí)濕地公園、650個(gè)地質(zhì)公園等，占我國(guó)陸域面積的18%左右，超過(guò)世界平均水平。數(shù)量眾多、類(lèi)型豐富、功能多樣的各級(jí)各類(lèi)自然保護(hù)地，初步形成了以自然保護(hù)區(qū)為主體的保護(hù)地格局，使我國(guó)重要的自然生態(tài)系統(tǒng)和獨(dú)特的自然遺產(chǎn)得以保護(hù)，在保存自然本底、保護(hù)生物多樣性、改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量和維護(hù)國(guó)家生態(tài)安全方面發(fā)揮了巨大作用。

在自然保護(hù)地快速發(fā)展的過(guò)程中，資源保護(hù)與開(kāi)發(fā)利用、生態(tài)保護(hù)與民生發(fā)展之間的矛盾，始終如影相隨，在各個(gè)時(shí)期有不同的表現(xiàn)：在糧食短缺時(shí)期，曾經(jīng)把虎豹豺狼等野獸和麻雀大雁等鳥(niǎo)類(lèi)都視為食物或者害蟲(chóng)加以捕食或消滅，導(dǎo)致生態(tài)系統(tǒng)失衡；在自然保護(hù)地的劃建過(guò)程中，由于觀念理念、技術(shù)粗放等原因埋下了范圍和區(qū)劃不合理等問(wèn)題的種子。這在當(dāng)時(shí)，并不被視為是嚴(yán)重問(wèn)題。1994年《自然保護(hù)區(qū)條例》頒布，這使自然保護(hù)區(qū)管理有法可依。但大多數(shù)自然保護(hù)區(qū)成立在法律頒布以前，區(qū)內(nèi)不符合法律規(guī)定的范圍區(qū)劃和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)普遍存在，基層實(shí)際執(zhí)法時(shí)采取彈性處理措施，保護(hù)與發(fā)展的矛盾沖突還沒(méi)有顯現(xiàn)出來(lái)，為了獲得國(guó)家更多生態(tài)資金補(bǔ)助，各部門(mén)和地方政府建立自然保護(hù)區(qū)的積極性仍然很高。

近年來(lái)，經(jīng)過(guò)多年的高強(qiáng)度開(kāi)發(fā)，資源約束趨緊，環(huán)境污染加劇，生物多樣性喪失，我國(guó)生態(tài)環(huán)境問(wèn)題越來(lái)越突出。為此，國(guó)家加大了管理、監(jiān)督和執(zhí)法力度，各種問(wèn)題開(kāi)始集中暴露出來(lái)。以自然保護(hù)區(qū)為例，許多自然保護(hù)區(qū)邊界范圍不合理，功能區(qū)劃不科學(xué)，留下許多遺留問(wèn)題。把一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)、廠礦、耕地、人工林、商品林、集體林都劃入其中，一些在自然保護(hù)區(qū)成立之前就存在的合法的生產(chǎn)生活活動(dòng)，一些祖祖輩輩就生活在里面的原住居民，突然間與自然保護(hù)區(qū)管理規(guī)定產(chǎn)生矛盾，于是產(chǎn)生抵觸情緒，隨著執(zhí)法力度的加大，一些地方甚至到了“談保護(hù)區(qū)色變”的程度。這折射出我國(guó)自然保護(hù)地普遍存在定位模糊、多頭設(shè)置、交叉重疊、邊界不清、區(qū)劃不合理、權(quán)責(zé)不明、人地沖突嚴(yán)重等問(wèn)題。在嚴(yán)峻的形勢(shì)面前，雖然保護(hù)生態(tài)環(huán)境已成為社會(huì)共識(shí)，但在一些具體問(wèn)題上，相關(guān)監(jiān)督管理部門(mén)如履薄冰，當(dāng)?shù)鼐用癜l(fā)展受限，保護(hù)區(qū)工作人員叫苦不迭，地方政府深受困擾，無(wú)所適從。

究其原因，客觀上，一方面是我國(guó)人口眾多，除了高原和荒漠等不適宜人類(lèi)居住的地區(qū)，許多生物多樣性豐富的區(qū)域都有人居住；另一方面是一些重要的野生動(dòng)植物物種和自然生態(tài)系統(tǒng)需要采取“搶救性保護(hù)”措施。主觀上，我國(guó)的自然保護(hù)地大多由部門(mén)主導(dǎo)、地方自下而上申報(bào)而建立，其產(chǎn)生過(guò)程中缺乏系統(tǒng)的規(guī)劃。由于對(duì)自然保護(hù)地的認(rèn)識(shí)還不夠全面，加上地方分割、部門(mén)分治的管理體制，使得自然保護(hù)地體系的頂層設(shè)計(jì)不完善、空間布局不合理、分類(lèi)體系不科學(xué)、管理體制不順暢、法律法規(guī)不健全、產(chǎn)權(quán)責(zé)任不清晰。許多人當(dāng)時(shí)對(duì)自然保護(hù)區(qū)的認(rèn)識(shí)不深刻，操作有偏差，往往將建立自然保護(hù)地視為爭(zhēng)取投資項(xiàng)目的機(jī)會(huì)，事前調(diào)查研究不充分，設(shè)立過(guò)程中工作不細(xì)致，未充分征求相關(guān)利益群體意見(jiàn)，評(píng)審專(zhuān)家參與面窄，價(jià)值取向單一。主客觀因素綜合作用的結(jié)果，使得在自然保護(hù)區(qū)領(lǐng)域存在大量的歷史遺留問(wèn)題。保護(hù)空缺和交叉重疊同時(shí)存在，完整的生態(tài)系統(tǒng)被人為分割，碎片化現(xiàn)象突出，自然保護(hù)地只形成了數(shù)量上的集合，完整性和聯(lián)通性不夠，尚未形成整體高效、有機(jī)聯(lián)系的自然保護(hù)地體系。

以上問(wèn)題的存在，使得自然保護(hù)地管理的有效性降低，保護(hù)與發(fā)展的矛盾在自然保護(hù)地領(lǐng)域尤其突出，影響了保護(hù)效能的發(fā)揮，自然保護(hù)地提供優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品和支撐經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)還很脆弱。在新時(shí)代，人民對(duì)優(yōu)美生態(tài)環(huán)境的需要與生態(tài)產(chǎn)品供給不平衡不充分的矛盾越來(lái)越突出，生態(tài)產(chǎn)品短缺成為全面建設(shè)小康社會(huì)的短板，迫切需要深入分析梳理我國(guó)自然保護(hù)地建設(shè)管理存在的突出問(wèn)題，提出解決方案，進(jìn)行大刀闊斧的改革。

二、明確自然保護(hù)地管理體制改革方向

自然保護(hù)地是我國(guó)實(shí)施保護(hù)戰(zhàn)略的基礎(chǔ)，國(guó)家公園是最重要的自然保護(hù)地類(lèi)型，國(guó)家公園體制改革是自然保護(hù)地領(lǐng)域一場(chǎng)系統(tǒng)性、重構(gòu)性的變革，這是貫徹落實(shí)習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想的重要舉措，是落實(shí)為中國(guó)人民謀幸福、為中華民族謀復(fù)興的初心使命的具體行動(dòng)。習(xí)近平總書(shū)記親自領(lǐng)導(dǎo)和推動(dòng)了國(guó)家公園建設(shè)，他的一系列有關(guān)指示和批示，明確了國(guó)家公園建設(shè)的主要目的，指明了國(guó)家公園體制建設(shè)的方向，表明了用最嚴(yán)格的制度和最嚴(yán)密的法治保護(hù)生態(tài)環(huán)境的堅(jiān)強(qiáng)意志和堅(jiān)定決心。

中國(guó)的目標(biāo)不單是建立若干個(gè)國(guó)家公園實(shí)體單元，而是針對(duì)自然保護(hù)存在的突出問(wèn)題，在現(xiàn)有自然保護(hù)地基礎(chǔ)上整合建立若干國(guó)家公園實(shí)體，由若干實(shí)體單元組成國(guó)家公園體系，改革現(xiàn)行管理體制，建立國(guó)家公園體制，構(gòu)建國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)制度，建立歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)管理制度，形成系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，用最嚴(yán)格的制度和最嚴(yán)密的法治為生態(tài)環(huán)境保護(hù)修復(fù)提供可靠保障，實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化，形成一條清晰的改革邏輯和思路目標(biāo)。建立國(guó)家公園體制是手段；完善國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系是方法和路徑；構(gòu)建生態(tài)文明體制，推進(jìn)自然資源科學(xué)保護(hù)和合理利用，保持一個(gè)健康穩(wěn)定的自然生態(tài)系統(tǒng)和維護(hù)生物多樣性，促進(jìn)人與自然和諧共生、建成美麗中國(guó)是目標(biāo)。改革必須站在中華民族永續(xù)發(fā)展的高度，以習(xí)近平生態(tài)文明思想為指導(dǎo)，從解決歷史遺留問(wèn)題入手，通過(guò)建立國(guó)家公園體制，構(gòu)建完善的生態(tài)文明制度，保護(hù)中華民族賴以生存的生態(tài)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化，為當(dāng)代人提供優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品，為子孫留下自然遺產(chǎn)，為中華民族永續(xù)發(fā)展提供綠色生態(tài)屏障。

三、加快建立統(tǒng)一規(guī)范高效的國(guó)家公園體制

當(dāng)前要按照《建立國(guó)家公園體制總體方案》《關(guān)于建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系指導(dǎo)意見(jiàn)》等有關(guān)文件，對(duì)標(biāo)生態(tài)文明制度建設(shè)目標(biāo)，加快國(guó)家公園體制試點(diǎn)，總結(jié)可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗(yàn)，全面建立具有中國(guó)特色的國(guó)家公園體制。

（一）建立統(tǒng)一管理機(jī)構(gòu)

根據(jù)黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案，組建國(guó)家林業(yè)和草原局，加掛國(guó)家公園管理局牌子，統(tǒng)一管理國(guó)家公園及自然保護(hù)地。隨著“三定方案”的落實(shí)，國(guó)家和省級(jí)層面的各項(xiàng)改革措施已基本到位，各項(xiàng)任務(wù)正在落實(shí)。

（二）科學(xué)編制國(guó)家公園發(fā)展規(guī)劃，整合建立國(guó)家公園

在現(xiàn)有自然保護(hù)地基礎(chǔ)上，進(jìn)行梳理、評(píng)價(jià)分析、科學(xué)分類(lèi)，以我國(guó)自然地貌為基礎(chǔ)，根據(jù)生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)系統(tǒng)完整性、系統(tǒng)性及其內(nèi)在規(guī)律，統(tǒng)籌考慮自然生態(tài)各要素，按照國(guó)家公園標(biāo)準(zhǔn)，制訂國(guó)家公園發(fā)展規(guī)劃和布局規(guī)劃，將符合國(guó)家公園建設(shè)條件的重點(diǎn)自然資源納入國(guó)家公園，整合建立一批國(guó)家公園。

（三）明晰自然資源歸屬，理順自然資源管理體制

結(jié)合全民所有自然資源資產(chǎn)管理體制改革，對(duì)自然生態(tài)空間進(jìn)行統(tǒng)一確權(quán)登記?？茖W(xué)確定全民所有和集體所有各自的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，合理分割并保護(hù)所有權(quán)、管理權(quán)、特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，實(shí)現(xiàn)歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確。

（四）建立和健全國(guó)家公園法律法規(guī)體系

加快制訂國(guó)家公園法。制訂國(guó)家公園“一園一法”。組織編制一整套科學(xué)、完整的包括國(guó)家公園保護(hù)、監(jiān)測(cè)、管理、巡護(hù)、游憩、建設(shè)等內(nèi)容的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系。健全國(guó)家公園資金保障機(jī)制，建立國(guó)家公園人事管理制度，制訂國(guó)家公園的申報(bào)制度、嚴(yán)格保護(hù)管理制度、特許經(jīng)營(yíng)制度、責(zé)任追究制度等制度，為國(guó)家公園建設(shè)提供制度保障。

四、建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系

（一）對(duì)現(xiàn)有自然保護(hù)地進(jìn)行科學(xué)分類(lèi)

世界自然保護(hù)聯(lián)盟（IUCN）將全球紛繁復(fù)雜的自然保護(hù)地類(lèi)型濃縮簡(jiǎn)化為六類(lèi)：嚴(yán)格自然保護(hù)區(qū)和原野保護(hù)區(qū)、國(guó)家公園、自然文化遺跡或地貌、棲息地/物種管理區(qū)、陸地景觀/海洋景觀保護(hù)區(qū)、自然資源可持續(xù)利用保護(hù)區(qū)。這是一個(gè)實(shí)用的分類(lèi)分析工具，但鑒于原有自然保護(hù)地類(lèi)型在分類(lèi)指南出臺(tái)之前就已經(jīng)存在，同樣名稱在各國(guó)有截然不同的管理目標(biāo)，以處于第二類(lèi)的“國(guó)家公園”為例，各國(guó)的冠以“國(guó)家公園”名稱的自然保護(hù)地在以上六類(lèi)中均有分布?，F(xiàn)實(shí)中，這個(gè)分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)難以作為管理工具在中國(guó)套用，必須另辟蹊徑。按照自然生態(tài)系統(tǒng)原真性、整體性、系統(tǒng)性及其內(nèi)在規(guī)律，我國(guó)依據(jù)管理目標(biāo)與效能并借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)重新構(gòu)建自然保護(hù)地分類(lèi)系統(tǒng)，將自然保護(hù)地分為國(guó)家公園、自然保護(hù)區(qū)、自然公園三類(lèi)，其中國(guó)家公園處于第一類(lèi)。把現(xiàn)有的森林公園、濕地公園、地質(zhì)公園等歸入自然公園類(lèi)。相比之下，中國(guó)特色的自然保護(hù)地分類(lèi)既照顧了歷史，又吸收了國(guó)際有益經(jīng)驗(yàn)，更加簡(jiǎn)潔明了，易于操作，在國(guó)際上獨(dú)樹(shù)一幟，符合中國(guó)國(guó)情。

（二）突出國(guó)家公園的主體地位

國(guó)家公園的主體地位體現(xiàn)在維護(hù)國(guó)家生態(tài)安全關(guān)鍵區(qū)域中的首要地位、在保護(hù)最珍貴、最重要生物多樣性集中分布區(qū)中的主導(dǎo)地位以及保護(hù)價(jià)值和生態(tài)功能在全國(guó)自然保護(hù)地體系中的主體地位。也就是說(shuō)，國(guó)家公園是我國(guó)自然生態(tài)系統(tǒng)中最重要、自然景觀最獨(dú)特、自然遺產(chǎn)最精華、生物多樣性最富集的部分，保護(hù)范圍大，生態(tài)過(guò)程完整，具有全球價(jià)值、國(guó)家象征，國(guó)民認(rèn)同度高。根據(jù)國(guó)家公園空間布局規(guī)劃，按照資源和景觀的國(guó)家代表性、生態(tài)功能重要性、生態(tài)系統(tǒng)完整性、范圍和面積適宜性等指標(biāo)要求，并綜合考慮周邊經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，自上而下統(tǒng)籌設(shè)立國(guó)家公園。將名山大川、重要自然和文化遺產(chǎn)地作為國(guó)家公園設(shè)立優(yōu)先區(qū)域，優(yōu)化國(guó)家公園區(qū)域布局。重點(diǎn)推動(dòng)西南西北六省區(qū)建立以保護(hù)青藏高原“亞洲水塔”“中華水塔”生態(tài)服務(wù)功能的“地球第三極”國(guó)家公園群，在東北地區(qū)研究整合建立濕地類(lèi)型國(guó)家公園，在長(zhǎng)江等大江大河流域、在生物多樣性富集的代表性地理單元，重點(diǎn)選擇設(shè)立國(guó)家公園。

（三）構(gòu)建完善管理體系

通過(guò)國(guó)家公園體制建設(shè)促進(jìn)我國(guó)建立層次分明、結(jié)構(gòu)合理與功能完善的自然保護(hù)體制，構(gòu)建完整的以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地管理體系，永久性保護(hù)重要自然生態(tài)系統(tǒng)的完整性和原真性，野生動(dòng)植物得到保護(hù)，生物多樣性得以保持，文化得到保護(hù)和傳承。制訂配套的法律體系，構(gòu)建統(tǒng)一高效的管理體系，完善監(jiān)督體系。增加財(cái)政投入，形成以國(guó)家投入為主、地方投入為補(bǔ)充的投入機(jī)制。搭建國(guó)際科研平臺(tái)，構(gòu)建完善的科研監(jiān)測(cè)體系。構(gòu)建人才保障體系、科技服務(wù)體系、公眾參與體系。制定特許經(jīng)營(yíng)制度，適當(dāng)建立游憩設(shè)施，開(kāi)展生態(tài)旅游等活動(dòng)，使公眾在體驗(yàn)國(guó)家公園自然之美的同時(shí)，培養(yǎng)愛(ài)國(guó)情懷，增強(qiáng)生態(tài)意識(shí)，充分享受自然保護(hù)的成果。

（四）完善治理體系

全面貫徹落實(shí)習(xí)近平生態(tài)文明思想，推動(dòng)形成人與自然和諧共生的自然保護(hù)新格局，立足我國(guó)現(xiàn)實(shí)，對(duì)接國(guó)際做法，大膽改革創(chuàng)新，通過(guò)深入分析，提出解決方案，構(gòu)建中國(guó)特色的自然保護(hù)地管理體制，確保占國(guó)土面積約1／5的生態(tài)空間效能發(fā)揮，確保國(guó)家生態(tài)安全。從分類(lèi)上，構(gòu)建科學(xué)合理、簡(jiǎn)潔明了的自然保護(hù)地分類(lèi)體系，解決牌子林立、分類(lèi)不科學(xué)的問(wèn)題。從空間上，通過(guò)歸并整合、優(yōu)化調(diào)整，解決邊界不清、交叉重疊的問(wèn)題。從管理上，通過(guò)機(jī)構(gòu)改革，解決機(jī)構(gòu)重疊、多頭管理的問(wèn)題，做到一個(gè)保護(hù)地、一套機(jī)構(gòu)、一塊牌子，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一管理。逐步形成以國(guó)家公園為主體、自然保護(hù)區(qū)為基礎(chǔ)、各類(lèi)自然公園為補(bǔ)充的自然保護(hù)地體系，以政府治理為主，共同治理、公益治理、社區(qū)治理相結(jié)合的自然保護(hù)地治理體系。到2020年，建立國(guó)家公園體制試點(diǎn)基本完成，整合設(shè)立一批國(guó)家公園，分級(jí)統(tǒng)一的管理體制基本建立，國(guó)家公園總體布局初步形成，到2030年建立完善的、以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系。