關(guān)于培育鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力的幾點(diǎn)思考

摘要：習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中提出，要“實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”。實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，既需要國家強(qiáng)大的財(cái)力支持，也需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身財(cái)政發(fā)展的強(qiáng)有力保證。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政作為連接國家與農(nóng)民、城市與鄉(xiāng)村的重要橋梁，在建立公共財(cái)政，提供農(nóng)村公共服務(wù)，保障基本民生，建設(shè)社會主義新農(nóng)中的地位越來越重要，任務(wù)越來越艱巨。然而近年來，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入單一，可用財(cái)力少，增收乏力，與此同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員經(jīng)費(fèi)、民生支出、運(yùn)轉(zhuǎn)開支等大幅增加，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政又一次陷入困境。筆者通過對所在地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力培育情況開展專題調(diào)研，就當(dāng)前工業(yè)落后鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力的薄弱現(xiàn)狀進(jìn)行分析，為培育鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力，緩解基層財(cái)政困難，發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)提出一些意見建議，為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略貢獻(xiàn)一份微薄之力。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力;培育;現(xiàn)狀;問題;思路

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政是政府提供公共服務(wù)，落實(shí)強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策的重要平臺。加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力培育，關(guān)系到鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入的持續(xù)提高，對緩解基層財(cái)政困難，增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)提高公共服務(wù)和民生保障能力，推進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展有著重要意義。

一、當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力的現(xiàn)狀及存在問題

（一）現(xiàn)狀

1.財(cái)政收入單一，可用財(cái)力少。從鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入的構(gòu)成比例來看，真正可供鄉(xiāng)鎮(zhèn)自由調(diào)度的資金總量占地方財(cái)政收入的比例過小。如霞浦縣，2014年度為25.36%，2015年度為22.86%;2016年度僅為11.91%，其中作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級最重要的補(bǔ)充財(cái)源非稅收入返還數(shù)，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本空白。

2.體制財(cái)力嚴(yán)重收不抵支。各級政府部門間事權(quán)錯(cuò)位，財(cái)權(quán)事權(quán)不對等，國家下達(dá)項(xiàng)目大多附帶資金配套條件，既使經(jīng)常性支出，也有配套要求，另一方面，剛性支出不斷擴(kuò)圍提標(biāo)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政不堪重負(fù)。

3.主體稅源缺乏，新增稅源少，持續(xù)增長難度大。鄉(xiāng)鎮(zhèn)自有財(cái)力主要依靠稅性收入，而在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入結(jié)構(gòu)中，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在稅收收入占財(cái)政收入比重低、固定稅源少的現(xiàn)象。如永泰縣，21個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)全靠上級轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助得以基本運(yùn)轉(zhuǎn)，稅性收入不足2萬元。

（二）存在問題分析

1.財(cái)政收支矛盾日益加劇。近幾年來，構(gòu)成鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入的項(xiàng)目相對穩(wěn)定，份額較大的收入或維持平衡或不斷減少，而與此同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政剛性支出卻大幅增加，如美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、安定穩(wěn)定、園區(qū)服務(wù)、招商引資、精準(zhǔn)扶貧、征兵、防汛抗旱、殯葬治理、鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及其他臨時(shí)性事務(wù)費(fèi)用等，基本公共服務(wù)事項(xiàng)不斷擴(kuò)圍，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)出現(xiàn)財(cái)力緊張，收不抵支現(xiàn)象。盡管有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)目前依靠舊村復(fù)墾等專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)能基本維持運(yùn)轉(zhuǎn)，但畢竟資源有限，難以持續(xù)。

2.現(xiàn)行財(cái)政體制無法適應(yīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力實(shí)際需要。現(xiàn)行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制以“保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)、保重點(diǎn)、保穩(wěn)定、促民生”為原則，劃分收入，核定支出。以霞浦縣為例，在收入劃分方面，稅性收入地方分成部分全部劃歸縣級財(cái)政收入;非稅收入全部上繳縣國庫后，由縣財(cái)政按一定比例回?fù)埽瑢?shí)行“收支兩條線管理”。縣級財(cái)政出于各鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的平衡考慮，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)所完成的地方級稅收收入全部劃歸縣財(cái)政，雖然有制定相應(yīng)的獎(jiǎng)補(bǔ)機(jī)制，但因各種條件限制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)能得到的稅收分成少得可憐。這樣的分成機(jī)制，不僅影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)培育稅源的積極性，也制約了鄉(xiāng)鎮(zhèn)在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等其他方面的投入和發(fā)展。

3.資源匱乏制約財(cái)力培育。以土地資源為例，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有集體土地資源，如霞浦縣，大部分閑置房屋都屬于原糧食系統(tǒng)、供銷系統(tǒng)或其他單位，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級基本無權(quán)過問。此外，原屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的諸如林場、電站、水廠等，由于經(jīng)營不善連年虧損，再加上當(dāng)時(shí)財(cái)政吃緊，大部分均已出售或已被20年、30年一次性出租。同時(shí)受資金、政策等影響，鄉(xiāng)村兩級均無法從事風(fēng)險(xiǎn)投資，難以產(chǎn)生其他非稅收入。大部分建制村財(cái)力匱乏，也加大了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力負(fù)擔(dān)。

4.鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)財(cái)稅知識底蘊(yùn)不足導(dǎo)致財(cái)力培育創(chuàng)新意識缺乏。在現(xiàn)行財(cái)政體制下，一些經(jīng)濟(jì)比較落后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，由于沒有制定財(cái)政收入目標(biāo)考核機(jī)制，助長了等、靠、要等不作為思想。另外，現(xiàn)行行政體制為干部任期制，一屆任期五年。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府事務(wù)繁雜，精力財(cái)力有限，在任期內(nèi)忙著應(yīng)對各項(xiàng)考核檢查，把完成好上級下達(dá)的各項(xiàng)任務(wù)指標(biāo)作為第一要?jiǎng)?wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的領(lǐng)導(dǎo)對財(cái)稅知識不重視，不了解，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展無長遠(yuǎn)規(guī)劃，自身造血功能喪失，影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力培育的原動力。

二、促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力培育的思路與對策

（一）建立考核機(jī)制，調(diào)動鄉(xiāng)鎮(zhèn)積極性

縣級政府要建立財(cái)政收入目標(biāo)考核機(jī)制，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入目標(biāo)嚴(yán)格考核并建立重獎(jiǎng)重懲機(jī)制，促使黨政一把手把主要精力放在抓財(cái)源建設(shè)和組織財(cái)政收入上。同時(shí)實(shí)行收支掛鉤的管理措施，縣財(cái)政根據(jù)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入進(jìn)度撥付公用經(jīng)費(fèi)，完成得好多撥，完成得不好少撥或不撥。同時(shí)，要將鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政工作業(yè)績作為干部提拔、調(diào)動的重要依據(jù)，以調(diào)動鄉(xiāng)鎮(zhèn)抓財(cái)政收入的積極性，形成縣鄉(xiāng)兩級共同抓財(cái)政收入的合力。

（二）調(diào)整財(cái)政體制，增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)活力

要著力改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)“權(quán)力無限小，責(zé)任無限大，最弱的肩膀扛最重的擔(dān)”，以及財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配的狀況?？茖W(xué)劃分事權(quán)、財(cái)權(quán)和收入渠道，建立科學(xué)合理的縣鄉(xiāng)財(cái)政體制。既要給夠鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)利，也要明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)的責(zé)任，既要給鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)有的運(yùn)作空間，也要增加適當(dāng)?shù)膲毫Γ瑥捏w制設(shè)計(jì)上、執(zhí)行落實(shí)上做到消除惰性、提高積極性。

（三）突出激勵(lì)機(jī)制，促進(jìn)招商引資

一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)要加大力度抓好招商引資工作，通過引進(jìn)或創(chuàng)辦規(guī)模含稅企業(yè)，改變落后鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政狀況，促進(jìn)培育財(cái)源。二是調(diào)整企業(yè)稅收縣鄉(xiāng)分成比例，激發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)招商引資積極性。提高財(cái)政體制結(jié)算的保障程度，制定合理的稅收分成辦法，在縣鄉(xiāng)稅收分成方面應(yīng)大幅提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)的分成比例。三是設(shè)立招商引資貢獻(xiàn)獎(jiǎng)、績效獎(jiǎng)。對在招商引資中做出突出貢獻(xiàn)的中介機(jī)構(gòu)、民間團(tuán)體組織、民營企業(yè)和個(gè)人，按落戶企業(yè)所創(chuàng)地方級稅收規(guī)模給予不同的獎(jiǎng)勵(lì)，營造“以商招商”、“親情招商”、“中介招商”等全員參與的新局面。對在招商引資中作出突出貢獻(xiàn)的單位組織或干部，按落戶企業(yè)規(guī)模給予不同等次招商引資績效獎(jiǎng)。

（四）強(qiáng)化引導(dǎo)扶持，促進(jìn)自主培育

加快培育鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力，需立足鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)際，進(jìn)一步強(qiáng)化引導(dǎo)，可通過充分挖掘各類資源，重點(diǎn)扶持，部門配合，采取有效措施，科學(xué)統(tǒng)籌整合，實(shí)現(xiàn)資源效益最大化。一是盤活閑置資產(chǎn)。建議由縣級政府牽頭，相關(guān)部門參與，對各系統(tǒng)下屬單位搬遷后閑置在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的房產(chǎn)、土地和其他資產(chǎn)進(jìn)行全面清查，制定部門與鄉(xiāng)鎮(zhèn)相互協(xié)調(diào)的盤活方案、利潤分成辦法并加以實(shí)施。同時(shí)要加快關(guān)停企業(yè)“騰籠換鳥”。由縣政府牽頭，協(xié)調(diào)各有關(guān)部門，處理好關(guān)停企業(yè)閑置廠房、地塊等資產(chǎn)的權(quán)屬問題，通過重新拍賣、剝離、資產(chǎn)重組、承包經(jīng)營、股份制改造等方式，變“存量資金”為“帳面資金”，避免資產(chǎn)閑置浪費(fèi)。二是落實(shí)農(nóng)村土地“三權(quán)分置”。明確農(nóng)村土地“三權(quán)”主體，引導(dǎo)農(nóng)戶采取“轉(zhuǎn)包”、資源入股等形式，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，推進(jìn)土地規(guī)?；?、集約化生產(chǎn)經(jīng)營。同時(shí)充分利用現(xiàn)有國家土地政策，用好返撥資金、項(xiàng)目資金，預(yù)先做好土地收儲，增加土地存量，積極做好稅源培育前期工作。如柘榮縣雙城鎮(zhèn)、東源鄉(xiāng)通過爭取用地指標(biāo)、土地整理項(xiàng)目、舊村復(fù)墾等土地政策，清理閑置土地，做好征遷拆等土地儲備前期工作，在此基礎(chǔ)上打出“中國長壽之鄉(xiāng)”等文化牌，有針對性地開展招商引資，集中向好項(xiàng)目、大項(xiàng)目供地。東源鄉(xiāng)在提前做好土地儲備的基礎(chǔ)上，著力打造高速公路互通口物流倉儲中心，并投入建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)廠房，方便企業(yè)“拎包入駐”。三是充分挖掘補(bǔ)充性財(cái)源。非稅收入是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力的重要補(bǔ)充，也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力培育的重中之重，鄉(xiāng)鎮(zhèn)可通過出租、承包等方式，多渠道盤活資產(chǎn)，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)培育穩(wěn)定的財(cái)源。如福安市下白石鎮(zhèn)有效解決當(dāng)?shù)睾Ｌ翙?quán)屬，通過公開招投標(biāo)向外出租，年收入達(dá)359萬元。四是大力發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)。引導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村在合理規(guī)劃基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮自然風(fēng)光和民間文化的自身優(yōu)勢，通過股份合作、土地租賃或入股等方式，結(jié)合全域旅游，促進(jìn)三產(chǎn)融合發(fā)展。

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作者簡介：鄭雅琴，霞浦縣政協(xié)辦公室。