PPP項目實施過程中的風險控制策略研究

摘 要：文章分析PPP項目的實施背景和必要性，分析目前PPP項目推進的現(xiàn)狀，重點對PPP項目實施過程中可能存在的不同的風險因素和原因進行重點研究，并提出了相應的PPP項目實施過程中的風險控制策略，以供參考。

關(guān)鍵詞：PPP項目；實施過程；風險控制策略

引言

PPP是我國2013年由財政部提出并重點推廣的一種吸引社會投資的投融資管理模式，其主要目的就是對地方融資平臺的債務問題進行緩解和解決，其主要是通過政府和社會自身進行合作的方式來吸引社會資本投資并起到緩解地方債務的目的。由此一來，我國相繼退出了幾萬億的PPP項目，在近幾年P(guān)PP項目的實施過程中也取得了階段性的成果，不僅對國家治理能力的提升、公共產(chǎn)品供給機制的創(chuàng)新以及公共產(chǎn)品供給效率的提高具有重要作用，而且在目前的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、穩(wěn)定經(jīng)濟增長以及促進民間資本投資等方面都發(fā)揮著重要作用。但是在這幾年P(guān)PP項目的實施的項目決策、審批、建設(shè)以及資金籌措和運營管理等階段中都暴露出較多的亟待解決的問題，不僅導致項目受到損失、使得項目實施的結(jié)果沒有達到預期，而且也出現(xiàn)了較多項目失敗的現(xiàn)象。

一、PPP項目推進的現(xiàn)狀

近年來我國的經(jīng)濟得到了快速發(fā)展，尤其是進入本世紀以來，我國經(jīng)濟的快速發(fā)展也推動了工業(yè)化以及城鎮(zhèn)化進程的不斷加快，更是使得建筑行業(yè)也取得了飛速的發(fā)展和進步。但是近幾年以來，房地產(chǎn)行業(yè)出現(xiàn)了持續(xù)低迷以及我國的制造業(yè)發(fā)展較為緩慢的現(xiàn)象，因此，我國政府針對此現(xiàn)象也提出了要確保經(jīng)濟穩(wěn)步增長以及對結(jié)構(gòu)進行調(diào)整的經(jīng)濟發(fā)展策略，以期通過發(fā)布巨額投資計劃并依靠大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的方式來對經(jīng)濟穩(wěn)定增長發(fā)揮作用。而且在此巨額投資計劃發(fā)布的同時，其中主要是通過PPP模式進行推廣，也希望通過此方式來對社會資本產(chǎn)生吸引。盡管我國國務院以及各個部委，還有地方政府等相關(guān)部門在積極響應和推動PPP模式的開展以及PPP項目的實施，但是目前看來，PPP項目的落實情況還不容樂觀，其主要表現(xiàn)為最終真正簽約的PPP項目總額占我國政府推出PPP項目總額的1/10左右，這與PPP項目實施過程中可能存在的財務和運營維護方面的風險以及項目審批和建設(shè)中的風險是分不開的。

二、PPP項目實施過程中的風險分析

（一）財務和運營方面的風險

此種風險是PPP項目實施過程中比較常見也是比較突出的風險類型，對于前者也就是財務風險來說，主要指的就是金融風險和融資風險，其中的金融風險則主要體現(xiàn)在對于境外的投資人來說，其將貨幣在東道國貨幣與本國貨幣進行互相兌換時會受到外匯可兌換以及匯率變化的影響，而且項目所在國家出現(xiàn)通貨膨脹以及利率變化等問題會導致項目實施中所使用的各種原材料、設(shè)備以及人工價格隨之波動，而以上這些問題就會對PPP項目的成本以及投資人的盈利以及公司的償債能力產(chǎn)生直接的影響，成為影響PPP項目順利實施的金融風險類型。而對于其中的融資風險來說，其通常表現(xiàn)在籌資難度比較大的現(xiàn)象。這主要是由于PPP項目與普通的工程項目最大的不同，就是在招標過程中，政府會直接選定中標人并且與中標人進行特許期協(xié)議的簽署，要求中標人在此期限內(nèi)完成規(guī)定的融資任務，這樣才能保證此協(xié)議的生效，因此，對于中標人來說，就會擔負不能在規(guī)定時間內(nèi)完成融資的風險。

而對于運營方面的風險來說，就是在PPP項目的投產(chǎn)運營的過程中，如果出現(xiàn)生產(chǎn)故障、經(jīng)驗以及管理水平等問題而影響運營公司無法對PPP項目進行有效的管理和運營，而上述風險會直接對服務或者產(chǎn)品的質(zhì)量產(chǎn)生影響而導致其降低，這就會對此PPP項目的最終收益產(chǎn)生不利影響。而這些風險的產(chǎn)生通常是由于項目公司缺乏一定的項目運營經(jīng)驗而導致的。

（二）項目審批風險

PPP項目相較于傳統(tǒng)的普通工程項目來說，其項目審批的過程過于繁瑣，不僅需要花費較多的時間，而且還會由于花費時間而增加成本，而且還會由于成本價格倒掛問題的發(fā)生，這就是由于項目審批風險所造成的問題。

（三）建設(shè)風險

PPP項目實施中的建設(shè)風險數(shù)量比較多且種類繁雜，是PPP項目實施中比較容易出現(xiàn)的風險類型，其主要產(chǎn)生與項目建設(shè)的整個過程中，而由于項目建設(shè)的周期較長其涉及多種不同的部門和環(huán)節(jié)，由此所產(chǎn)生的建設(shè)風險類型主要有土地不可獲得的風險、完工的風險、建設(shè)成本及變更的風險、供應風險、技術(shù)風險以及環(huán)境保護等方面的風險，其次還有在建設(shè)過程中遇到的其他自然因素的風險等。而且由于PPP項目通常屬于大規(guī)模且投資比較大的大型項目，其不僅建設(shè)周期較長，而且通常具有較高的技術(shù)含量和較為復雜的建設(shè)環(huán)境，容易由于建設(shè)技術(shù)以及建設(shè)環(huán)境等問題而影響項目的實施工期，從而導致融資成本的增加而導致盈利的降低，甚至會導致項目最終失敗。

除此之外，在PPP項目的實施過程中還會受到一定的政治風險、建造風險、法律以及合約風險、金融風險以及環(huán)境風險等風險因素的影響，主要表現(xiàn)在項目排他性、法律變更以及政府延期付款等政治風險，以及PPP公司破產(chǎn)、違反融資合同、項目合同變更等法律及合約風險。此外，自然災害、氣象以及氣候的變化也會大致PPP項目變得難以順利推進。

三、控制PPP項目實施過程中風險的措施

（一）按照法律法規(guī)來進行PPP項目合同的簽訂

針對PPP項目實施過程中可能存在的諸多風險，首先的風險應對和控制措施就是進行PPP項目合同依法簽訂的方式。這就要進行多名具有豐富經(jīng)驗專家和顧問的聘請來進行PPP項目內(nèi)容的制定，其中主要包括項目的建設(shè)內(nèi)容、規(guī)模、成本、建設(shè)方式以及質(zhì)量指標和工期等內(nèi)容的定義和解釋，還要對PPP項目投資人進行嚴格的篩查。此外，為了確保PPP項目合同的順利簽署，還需要在合同簽訂之前做好相應的保障措施以及實施計劃的合理制定。尤其是在PPP項目的公開招標階段，需要秉持公平、公正、公開透明等原則來選擇多家符合條件的投標單位進行公平競標，嚴格執(zhí)行招投標的相關(guān)法律法規(guī)，確保中標人在符合項目要求的同時，其投資金額最小。

（二）進行回購保障機制的建設(shè)

回購保障機制就是在進行PPP項目的制定過程中，國家政府應該通常采取一些的支付資金的擔保方式。優(yōu)惠措施以及保障機制等措施來營造一個健康和諧的PPP項目投資環(huán)境，通過回購保障機制的建立和實施，也能對私營企業(yè)的投資積極性進行有效提高，確保PPP項目涉及各方形成互信的合作關(guān)系，并且有效預防上述風險的發(fā)生。

（三）加強對項目實施的監(jiān)管

為了確保PPP項目的順利實施需要加強對項目實施的監(jiān)管，而且對PPP項目的監(jiān)理單位也需要通過公開招標的方式來選擇和確定，而且最終的選擇權(quán)利是由政府部門以及PPP投資方來共同決定的，確保監(jiān)理單位選擇的透明度和公平度。此外，還要針對PPP項目實施過程中可能存在的分包以及轉(zhuǎn)包等過程中的問題進行相應的質(zhì)量控制方案的制定。還要加強政府與PPP投資方之間的溝通過與交流，通過定期協(xié)調(diào)會議的方式以及對PPP項目的實施進行定期或不定期的巡查等方式，實現(xiàn)對資金投入以及使用情況的了解以及對項目施工進度和質(zhì)量的掌握。

（四）對中介結(jié)構(gòu)的作用進行加強

由于PPP項目通常具有較大的規(guī)模以及較大的資金量，而且項目資金運轉(zhuǎn)的各個環(huán)節(jié)也比較多，所以在PPP項目的實施過程中僅通過政府以及項目投資公司、其他相關(guān)的私營公司以及銀行等單位來滿足其資金運轉(zhuǎn)的要求來說具有較大的難度。此時就需要會計事務所、律師事務所、審計事務所等中介機構(gòu)在嚴格執(zhí)行國家相關(guān)法律法規(guī)和規(guī)章制度的基礎(chǔ)上行，對項目的邊界條件進行設(shè)計，避免項目涉及各方出現(xiàn)違反法律法規(guī)以及政策等現(xiàn)象而導致出現(xiàn)各種風險與損失的問題。此外，還要按照政府項目招標以及談判等工作順利開展為最終目的來進行實用性、適用性等比較強的財務模型的構(gòu)建，實現(xiàn)PPP項目運行不必要風險的規(guī)避。

四、結(jié)束語

PPP項目與傳統(tǒng)的普通項目來說具有獨特的優(yōu)勢，但是根據(jù)目前的實施效果來看也突顯出較多的財務和運營風險、項目審批風險、建設(shè)風險以及其他政治風險和環(huán)境風險等不同類型的風險因素以及引發(fā)的問題，這就需要為了規(guī)避上述風險，需要依法進行PPP項目合同的簽訂、回購保障機制的建設(shè)、項目監(jiān)管力度的加大、以及中介結(jié)構(gòu)的充分重視和作用的發(fā)揮。

參考文獻：

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[2]王樹槐.PPP項目風險控制的自償率機制研究[D].北京交通大學，2017.

作者簡介：藺文虎，中鐵建設(shè)集團有限公司。