安徽終身教育學分銀行建設的進展、困境與出路

李 強，湯詩華，江 麗，李 斌，吳文明

(安徽廣播電視大學，合肥 230022)

一、引言

在當前語境下，“學分銀行”既是一種制度，又是平臺或機構，具體呈現(xiàn)為學分轉換、學分互認、學分累積、學習成果認證與轉換等幾種實踐形態(tài)[1]。從本質(zhì)上講，學分銀行制度是學習成果認證、積累與轉換制度，其主要目標是建立各級各類教育溝通與銜接機制，拓寬學習的途徑與渠道，為學習者提供學習的多種選擇，滿足個人多樣化的學習、發(fā)展需要，推動全民學習、終身學習的學習型社會建設。

黨的十六大提出了“建設全民學習、終身學習的學習型社會”的目標，十七大強調(diào)“發(fā)展遠程教育和繼續(xù)教育，建設全民學習、終身學習的學習型社會”，十八大進一步強調(diào)“積極發(fā)展繼續(xù)教育，完善終身教育體系，建設學習型社會”，十九大持續(xù)強調(diào)“辦好繼續(xù)教育，加快建設學習型社會”。十八屆三中全會明確提出“試行普通高校、高職院校、成人高校之間學分轉換，拓寬終身學習通道”。《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020)》提出“建立學分銀行”“建立繼續(xù)教育學分積累與轉換制度，實現(xiàn)不同類型學習成果的互認和銜接”。教育部連續(xù)數(shù)年的工作要點反復強調(diào)深化“學習成果認證、積累、轉化制度”建設，建立學分銀行。相應地，諸多省市出臺相關文件，明晰省域?qū)W分銀行建設的要求?！栋不帐≈虚L期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020)》也明確提出“建立繼續(xù)教育學分積累與轉換制度，搭建終身學習立交橋”的要求……這些文件精神為安徽終身教育學分銀行建設提供了重要的政策支持。目前，上海、北京、江蘇、云南、廣東等依托當?shù)厥∈虚_放大學建設學分銀行并試運行，其他省份也在陸續(xù)深入推進相關試點。推進學分銀行的研究與實踐已是當前我國高等教育改革和發(fā)展的必然趨勢，是落實規(guī)劃綱要，推進全民學習、終身學習的學習型社會建設的重要舉措。在此背景下，建設安徽終身教育學分銀行，已然是安徽教育發(fā)展的必然選擇。

安徽廣播電視大學(以下簡稱安徽電大)是安徽省唯一的公辦成人本科高校，一直致力于安徽終身學習型社會建設，在安徽終身教育學分銀行的探索上，傾注了大量的研究與實踐?；趯ㄔO安徽終身教育學分銀行必要性的準確研判和安徽電大扎實的前期工作，安徽省教育廳在《安徽開放大學(籌)批復》(皖教秘高〔2016〕18號)中，明確要求安徽電大“在省教育廳指導下建設安徽終身教育學分銀行，面向社會成員開展學習成果認證和學分管理”。在上級主管部門的指導下，安徽電大率先在全省開展安徽終身教育學分銀行的研究與實踐。

二、安徽終身教育學分銀行建設進展

作為安徽終身教育學分銀行的建設主體，安徽電大結合辦學實際，邊研究邊實踐，主要從做好頂層設計、開展關鍵研究、推進基礎試點三方面推進安徽終身教育學分銀行建設進程。

(一)做好頂層設計

安徽電大高度重視安徽終身教育學分銀行建設，將建設學分銀行作為學校發(fā)展轉型和開放大學建設的重要任務。在安徽開放大學建設領導小組中，設立了學分銀行建設項目組，專門推進學分銀行建設工作。在學校黨委、行政的領導和指導下，項目組在注重做好文獻研究，吸收專家意見，借鑒兄弟省份的建設經(jīng)驗基礎上，經(jīng)過協(xié)同攻關，最終編制了安徽終身教育學分銀行建設方案、學分銀行管理辦法、學分銀行學分認證基準框架、學分銀行學習成果認證中心建設方案等系列方案或標準，對安徽終身教育學分銀行的建設意義、基本功能、目標與定位、建設原則、建設內(nèi)容、建設步驟、相關保障等作了整體設計，初步形成較完備的安徽終身教育學分銀行的頂層設計，為后續(xù)分步實施、科學推進指明了方向。

(二)開展關鍵研究

1.安徽省學習成果認證基準框架的整體設計

學分銀行的核心功能，就是對不同類型學習成果進行規(guī)范認證[2]，而搭建學習成果認證基準框架又是實現(xiàn)學習成果得到科學認證的基礎和關鍵?！秶抑虚L期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020)》指出，“繼續(xù)教育是終身學習體系的重要組成部分”“建立繼續(xù)教育學分積累與轉換制度，實現(xiàn)不同類型學習成果的互認和銜接”。鑒于此，本著有限目標、重點突破的原則，以繼續(xù)教育為重點領域，探索構建安徽終身教育學分銀行學習成果認證的基準框架。

為實現(xiàn)各級各類學習成果之間的互認，成果在不同院校和機構之間的認證與轉換，以及學分銀行之間的學分互認，參考國家開放大學相關研究基礎上[3-4]，結合我省實際，初步設計安徽終身教育學分銀行學習成果認證的基準框架，形成了學歷教育學習成果與非學歷繼續(xù)教育學習成果的等級對應框架，由認證單元和認證標準等模塊組成的學習成果認證基準框架，以此對不同類型學習成果進行規(guī)范的認證管理。

2.非正式學習成果認證的初步探索

要打通終身學習立交橋，非正式學習成果的認證是必須要攻克的難題。安徽電大結合自身教學和管理，尤其是實踐教學方面的經(jīng)驗積累，借鑒國內(nèi)外先前學習評價的實證研究經(jīng)驗，進行了成人學習者非正式學習成果與學歷教育學分轉換的科學性與可行性研究。

以學前教育為樣本專業(yè)，通過召集學習者座談的方式，廣泛調(diào)研學習者工作技能情況。初步探索出具有一定可行性的學習者工作技能認證及與學歷課程轉換的途徑和工作流程。明確了參與認證工作的各類人員的工作職責和工作流程，針對工作技能編制了任務清單、任務方案表、任務完成效果評價表等。通過由學科和行業(yè)專家參與的細致討論與多次論證，提出了工作技能和課程的認證標準，為學前教育專業(yè)培養(yǎng)模式改革、教學改革、課程結構調(diào)整、實踐教學的內(nèi)容設置、教學評價體系的改革等提供了參考依據(jù)。

3.學習者工作技能認定標準的個案研究

學習者未經(jīng)正規(guī)教育，在實踐中養(yǎng)成的工作技能，應該是被學分銀行成果認證體系認可的學習成果[5]。通過一定的認證標準和流程將工作技能轉換成學歷教育或非學歷繼續(xù)教育的標準學分，是學習成果認證標準建設的重要內(nèi)容，也是基準框架在具體領域的落實和細化。

選擇學前教育本科為樣本專業(yè)，結合具體選題，初步形成個案專題對應的“學習成果”的認定標準與規(guī)范。具體研究內(nèi)容包括：從知識、技能、知識和技能的運用三個維度，對學前教育專業(yè)一門專業(yè)課程所涉及的“學習成果”進行了分層細化，形成課程信息表；選擇一個常見的主題作為內(nèi)容模塊，從知識、技能、知識技能的運用三個方面，對“學習成果”進行層次劃分，開發(fā)出適用于各類幼教機構的學習成果信息表；制定適用于工作技能轉換學歷教育學習成果的規(guī)則；設計適用于工作技能與國家開放大學學歷課程成果轉換的“能力目標分解表”等相關表格；基于統(tǒng)整視角，編制學前教育專業(yè)學習者工作技能標準制定方案及認定工作流程。

(三)推進基礎試點

1.國家開放大學學習成果認證中心(安徽)建設

經(jīng)國家開放大學批準，2013年底安徽電大成立國家開放大學學習成果認證中心(安徽)。隨后，安徽電大在深入文獻研究和集體研討基礎上，探索和驗證國家開放大學繼續(xù)教育學習成果認證分中心的準入條件、核心職能、組織架構、管理機制和運行機制，先后形成中心試點建設方案、中心建設標準、中心基本服務標準和業(yè)務規(guī)范、中心繼續(xù)教育學習成果學分認定標準與轉換規(guī)則、中心繼續(xù)教育成果認證、積累和轉換流程等。

加強制度建設的同時，根據(jù)建設需要，開展了繼續(xù)教育學習成果的基礎調(diào)研工作。選取學前教育專業(yè)作為調(diào)研對象，調(diào)研學生已獲得的資格證書、能力證書和獲獎證書三大類繼續(xù)教育學習成果情況。結果顯示，在學生已獲得的繼續(xù)教育學習成果中，排名前三位的分別是普通話水平測試等級證書、幼兒園教師資格證書和計算機相關證書。借鑒相關研究[6]，以《幼兒園語言教育專題》和《教師口語》兩門與普通話水平測試要求匹配度較高的課程為對象，探索普通話水平測試等級證書向成人學歷教育學習成果(課程學分)的轉換。

安徽電大還試點開展了學分認證與轉換業(yè)務。為開放教育學前教育專業(yè)部分學生建立終身學習檔案，并出具了學分認證證明。隨后，中心進一步擴大學習成果認證實踐范圍，試點范圍和專業(yè)覆蓋面不斷擴大，參與成果認證和學分轉換的學員規(guī)模不斷增加。

2.學分銀行服務于學習型組織建設

在對“學分銀行服務學習型組織建設”進行專題研討基礎上，結合《教育部關于辦好開放大學的意見》精神，確定項目實施方案，擬定調(diào)研計劃。選取多家處于不同發(fā)展階段的學習型企業(yè)作為調(diào)研對象，重點調(diào)查企業(yè)內(nèi)部對于實現(xiàn)學歷文憑與職業(yè)資格證書、工作能力等非正式學習成果對接互認必要性的認識與需求，企業(yè)認可的證書類型與來源，企業(yè)對于建立學習成果認證體系的意見等。

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，企業(yè)總體認同對接學歷文憑、職業(yè)資格證書與工作能力的理念，但根據(jù)崗位特點和需要，需求各有側重。企業(yè)對于技能類工種，從業(yè)資歷、經(jīng)驗遠比證書重要，工作崗位上的具體表現(xiàn)成為員工職業(yè)能力認定的首選依據(jù)和最主要標準。企業(yè)強調(diào)員工的崗位勝任能力，包括員工的通用素質(zhì)、職業(yè)素養(yǎng)和專業(yè)能力。企業(yè)對于提高崗位職業(yè)能力有豐富的實踐經(jīng)驗和個性化認識，對由經(jīng)驗產(chǎn)生的能力認定有適應企業(yè)實情的獨特做法。企業(yè)以績效和能力為導向建立培訓體系，但大量培訓課程未被計入繼續(xù)教育學時。部分企業(yè)開展了綜合認定員工各類學習成果的實踐，但尚未建立有明確標準和規(guī)范的認定體系。與此同時，多數(shù)企業(yè)內(nèi)部尚未建立有較為完善的職業(yè)能力認定標準，對于學歷證書、職業(yè)資格證書、培訓證書也尚未有完整的認定體系。企業(yè)認為以行業(yè)能力建立標準體系，實現(xiàn)學歷、證書、培訓、工作經(jīng)歷等方面的互通是未來發(fā)展方向。

3.安徽繼續(xù)教育網(wǎng)絡園區(qū)“學分銀行系統(tǒng)”建設

為深入推進安徽終身教育學分銀行建設，擴展安徽繼續(xù)教育網(wǎng)絡園區(qū)的資源共享與學分互認功能，安徽電大依托園區(qū)公共服務平臺，以高等學校為主體，打造具備學分認證、存取、轉換等功能的“學分銀行系統(tǒng)”，為全省高等教育學分認定和轉換探索路徑積累經(jīng)驗。具體工作包括：構建用戶信息庫、用戶學習成果庫、學分認證記錄庫，支持學習者在學歷教育、職業(yè)技能等終身學習過程中的學習成果的記錄、認證、累積及學分轉換；構建學分銀行系列標準庫，具體包括學歷教育標準課程庫、職業(yè)培訓標準庫等。在此基礎上，以學分銀行兌換規(guī)則為指導，完成從各類學習成果到標準學分的認定流程。為不同層級、不同類型的管理員提供學習者及其學習成果的管理(包括成果的記錄、審核、認定等)權限，運用兩級審核機制，支持高校(分部)到中心的分級管理模式。為管理者提供學分銀行系列標準建立、維護的信息化平臺，并提供標準數(shù)據(jù)接入規(guī)范，接收來自不同高校的批量數(shù)據(jù)導入等。

該系統(tǒng)建成后將提供學習跟蹤記錄服務和學分認證、轉換與存取服務，實現(xiàn)學歷教育與非學歷繼續(xù)教育之間的學分互認與轉換,促進不同類型學習成果的溝通與銜接，激勵并提高我省各類社會成員參與終身學習的積極性。為將來安徽終身教育學分銀行系統(tǒng)的順利運作提供平臺支持。

此外，安徽電大還積極推動了安徽省中小學繼續(xù)教育培訓學分制管理改革試點，探索在中小學繼續(xù)教育培訓中實現(xiàn)學分制管理。

三、安徽終身教育學分銀行建設中存在的困難與問題

(一)體制機制不完善

目前，支撐學分銀行實施的體制機制還不完善。首先，現(xiàn)行教育體制中的一些因素制約了學分銀行實施。目前教育體系主要采用固定學制或?qū)W年制，人才培養(yǎng)與教育教學靈活性不夠。學習者必須在規(guī)定的時間和固定的地點完成指定課程內(nèi)容的學習，學習結果體現(xiàn)為未經(jīng)認證、受認可范圍有限的準學分，各類學習成果之間不能實現(xiàn)有效轉換。其次，現(xiàn)行的勞動制度也不利于學分銀行建設。學習者在職業(yè)規(guī)劃的指引下進入特定專業(yè)學習，很難實現(xiàn)多學科融通，勞動者進入職業(yè)領域后難以獲得脫產(chǎn)學習的制度支持，在職進修學習的機會也很少。再次，教育管理部門與勞動管理部門缺乏有效對接，職業(yè)資格證書與學歷證書以及學分之間未形成換算體系，不利于學分認證、積累與轉換。最后，勞動、人事、教育等部門的信息系統(tǒng)仍不夠開放，也一定程度上影響了學分銀行的實踐推進。

(二)相關法律法規(guī)缺失

法律法規(guī)是新興事物快速發(fā)展的基礎環(huán)境和必要條件。當前，國家相關文件雖然多次強調(diào)要建設學分銀行，但專門的學分銀行法律法規(guī)仍未出臺，有利于學分銀行建設的制度環(huán)境尚未真正形成。就我省而言，省教育廳在《安徽開放大學(籌)批復》中指定安徽電大在其指導下建設安徽終身教育學分銀行，明確了安徽電大作為安徽終身教育學分銀行建設的主體地位，近期又出臺《安徽省教育廳關于推進高等學歷繼續(xù)教育學分認定和轉換工作的實施意見》(皖教高〔2017〕9號)，為高等學歷繼續(xù)教育學分認定和轉換指明了方向，但學分銀行建設的制度性障礙仍待進一步清除。學分銀行制度環(huán)境的進一步優(yōu)化，仍值得期待。

(三)投入嚴重不足

學分銀行建設是一項長期系統(tǒng)的浩大工程，需要有大量的人力、物力、財力作為支撐。安徽終身教育學分銀行建設缺乏穩(wěn)定的經(jīng)費來源，當前經(jīng)費投入較為薄弱；專門從事學分銀行建設的工作人員奇缺，前期的研究和實踐主要依靠安徽電大部分同志兼職完成。隨著開放大學轉型和學分銀行建設的推進，安徽電大設立學分銀行管理中心，集中專門力量推進學分銀行的研究與實踐，經(jīng)費投入也將隨之加大，但相對于學分銀行建設的需要，外部的經(jīng)費投入亟待加強。

(四)理論研究有待深入

理論是實踐的先導。沒有理論的深入，實踐的推進將缺乏清晰的方向。安徽終身教育學分銀行的實踐深入，需要理論研究的有效指導。由于國內(nèi)學界對學分銀行的研究起步較晚，現(xiàn)有研究更多是偏向?qū)嵤┖蛻谜归_，相關基礎理論研究不充分，尚未形成較為成熟完善的理論體系。針對安徽終身教育學分銀行的理論探討，更需要深入和加強。

(五)社會公眾的認知不夠充分

新生事物只有真正走進大眾的視野，才有可能被接受，新生事物得到接受，其更快更好的發(fā)展才有了群眾基礎。在我國，學分銀行近年才開始受到關注，雖然學術界和媒體給予了相當力度的報道，但大多社會公眾對此并不熟悉，認知不充分。甚至社會公眾對學分銀行存在誤解，一些人認為學分銀行是金融機構，還有人將學分銀行等同于學分制，更多的民眾就沒有聽說過學分銀行的概念。公眾對于學分銀行的認知不充分，不利于良好輿論環(huán)境的形成，不利于公眾對學分銀行的接受和認可，不利于學分銀行的實踐推進。

(六)研究和實踐不夠集中

學分銀行建設涉及面比較廣泛，但最核心的工作無非集中在兩個方面，即一方面是圍繞學分認證標準作深入學理研究，提出學習成果認證的基準框架和各學科可操作的學分認證標準，另一方面是圍繞學分認證、積累與轉換的完整過程，做好職責分明的組織架構，設計可操作的流程，制定科學合理的規(guī)章制度，建立認證高校(機構)間協(xié)調(diào)機制并著力在實踐中推行。作為安徽終身教育學分銀行的建設主體，安徽電大積極進行了相關理論與實踐方面的雙重探索，為安徽終身教育學分銀行的建立和運營積累了有益的經(jīng)驗。總體來看，這些探索活動戰(zhàn)線略長，重點不夠突出。大量工作是圍繞學分銀行核心工作展開的，但也有部分探索活動，雖然均歸屬在“學分銀行”范疇之內(nèi)，且在初期的試點探索中是必要的和富有價值的，但還是略顯基礎和邊緣，后續(xù)建設工作還需要進一步的聚焦和集中。

四、安徽終身教育學分銀行建設的對策

(一)切實推進政策落地

首先，政府及有關部門亟須對國家層面關于學分銀行的政策進行研究部署，形成操作性較強的行動方案，并對安徽終身教育學分銀行建設所需要的組織機構框架、法律制度框架、標準框架等制定實施規(guī)劃；其次，根據(jù)實施規(guī)劃有效推進學分銀行的組織建設，使改革任務與組織的職能分工相匹配。例如，省教育廳可依據(jù)《安徽開放大學(籌)批復》的精神，以及我校開展的安徽終身教育學分銀行建設的前期工作，明確規(guī)定將安徽終身教育學分銀行“學分認證辦公室”設在安徽電大，“學分認證標準”由安徽電大負責牽頭制定等；最后，建議省政府盡快批準省教育廳設立專門的安徽終身教育學分銀行辦事機構，協(xié)調(diào)勞動部門、教育機構等，共同助力推進安徽終身教育學分銀行建設。

(二)加快相關法律和制度建設

政府及相關部門應加大安徽終身教育學分銀行法律與制度建設力度。第一，調(diào)研學分銀行建設與實施過程中的制約因素，提出改革建議，逐步清除法律和制度層面的障礙。第二，修訂現(xiàn)有法律和制度，使其更加有利于學分銀行的實施，如建立彈性學制、學習者信息共享機制，在相關法規(guī)中增補有利于學分銀行的條款等。第三，構建學分銀行實施所必需的法律法規(guī)體系，比如建立學分銀行管理條例等。

(三)建立有效的經(jīng)費投入機制

安徽終身教育學分銀行建設是一項復雜的大工程，也是一項惠及全省的公益工程，需要大量的科學研究、軟件硬件設施、平臺開發(fā)、專業(yè)人才等方面的投入，更需要有足夠的經(jīng)費作為保障。據(jù)悉，部分省份已撥付專款作為學分銀行建設的專項經(jīng)費，大大促進了當?shù)貙W分銀行建設進程。基于安徽終身教育學分銀行建設的迫切需要，借鑒其他省份的經(jīng)驗，我省也應研究建立有效的經(jīng)費投入機制。可根據(jù)我省經(jīng)濟水平和實際情況，建立以政府撥款為主、多方籌措的學分銀行建設經(jīng)費保障機制，依進度需要給予分期撥款，以保障安徽終身教育學分銀行建設的順利推進。

(四)加強理論研究和創(chuàng)新

一是要系統(tǒng)地研究國內(nèi)外學分銀行的相關理論，分析學分銀行形成的動因，梳理歷史發(fā)展脈絡，總結經(jīng)驗教訓，從而提高理論借鑒的效度；二是要系統(tǒng)建構適合中國國情和我省省情的學分銀行理論框架。結合我國的經(jīng)濟體制、教育體制、勞動人事體制等的改革趨勢，分析當前產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展的人才需求結構和社會大眾發(fā)展的教育需求結構，創(chuàng)建本土化的學分銀行基本理論體系；三是要系統(tǒng)地建構學分銀行標準體系。體系應包括各類學習成果的資格框架與認定標準、學分銀行的設置標準和業(yè)務規(guī)范標準等。

(五)提升社會公眾認識水平

社會公眾對學分銀行的認知，亟待政府及相關部門的宣傳和引導。第一是出臺文件，政府和相關部門應及時出臺文件，闡釋意義、明確分工、強化責任、協(xié)調(diào)督辦、號召動員等；第二是廣泛宣傳，利用廣播、電視、報刊、網(wǎng)絡等多種渠道對社會大眾進行廣泛宣傳，使公眾對學分銀行形成全面、準確的認知；第三是定向培訓，可對政府及相關部門工作人員開展專門培訓，進行知識普及。

(六)聚焦核心任務，有限目標重點突破

參考相關研究[7-8]，結合相關實踐總結，學分銀行建設面臨最大的難點和關鍵點至少包括設計科學合理的學分轉換框架(標準)和體制性障礙的破除兩方面。安徽終身教育學分銀行建設應在穩(wěn)步推進各領域試點的同時，集中優(yōu)勢力量，有限目標重點突破，緊密圍繞這兩個方面展開。一方面依托上級政府主管部門集合全省學科力量，廣泛開展學習成果轉換的研究，探索出臺具體學科的學習成果轉換標準，另一方面積極開展體制機制方面的研究，梳理體制機制障礙，努力打通各行政領域之間、高校(機構)之間的溝通屏障，基于充分溝通形成多方認可的利益機制和操作規(guī)程等。

建設安徽終身教育學分銀行是我省深化高等教育改革的重要舉措，也是一項充滿著機遇與挑戰(zhàn)的新嘗試。安徽電大在安徽終身教育學分銀行建設過程中投入了大量的精力，作了扎實的探索。但這些研究還不夠深入，實踐進展還不夠快，發(fā)現(xiàn)的問題還不夠全面，提出的對策還不夠精準。總之，學分銀行建設是一項長期、復雜、艱巨的系統(tǒng)工程，需要省內(nèi)全體社會成員和相關機構積極關心、共同參與、協(xié)同完成。

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