新常態(tài)下土地財政對保障性住房供給的影響研究

摘要：著力加強保障性住房建設(shè)是經(jīng)濟新常態(tài)下實現(xiàn)均衡發(fā)展的重要內(nèi)容，其中土地財政是影響保障性住房建設(shè)的重要因素之一。因此，文章主要從激勵機制、建設(shè)資金和建設(shè)用地三個層面剖析了土地財政對保障性住房供給的影響機理。研究表明，土地財政模式下地方政府對保障性住房建設(shè)的激勵機制不足、建設(shè)資金和建設(shè)用地都相對缺乏。結(jié)合這一結(jié)論，最后給出了新常態(tài)下增加保障性住房有效供給的政策建議。

關(guān)鍵詞：保障性住房供給；土地財政；地方政府

一、 引言

改革開放以來，近四十年的經(jīng)濟高速增長創(chuàng)造了“中國奇跡”，但長期的粗放型增長方式也導(dǎo)致了區(qū)域發(fā)展不平衡、基本公共服務(wù)供給嚴重不均、房地產(chǎn)市場結(jié)構(gòu)失衡和房價過高等一系列問題。為此，中央提出了供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，中國經(jīng)濟發(fā)展逐步進入了“新常態(tài)”。在此背景下，加強保障性住房建設(shè)是實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化和促進社會平衡發(fā)展的重要內(nèi)容——雖然1998年住房體制改革實施以來，我國初步建立了以經(jīng)濟適用房、廉租房和公共租賃房為主體的住房保障體系，但保障性住房面臨著供給明顯不足的問題，住房保障體制仍然需要完善。鑒于此，十九大報告明確提出“加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度”；2018年政府工作報告要求完善保障性住房供給制度，明確要求今年棚改計劃開工580萬套。由此可見，新常態(tài)下完善住房保障體制和增加保障性住房有效供給成為急需解決的問題。

然而，導(dǎo)致保障性住房有效供給不足的因素較多。其中，土地財政是影響保障性住房供給的重要因素之一。1994年分稅制改革以來，由于“財權(quán)層層上移、事權(quán)層層下放”，相對于中央政府而言，地方政府擁有較少的財權(quán)，卻承擔著地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)提供以及社會保障支出等等較多的事權(quán)支出責任。此外，以GDP為中心的官員考核晉升激勵機制進一步加劇了地方財政支出行為的擴張。但在2014年預(yù)算法制度改革之前，預(yù)算法規(guī)定地方政府禁止發(fā)債，這種財權(quán)和事權(quán)的不匹配導(dǎo)致地方政府只能依賴預(yù)算外收入來保證財力，其中地方政府通過出讓國有土地獲取的預(yù)算外收入成為地方財政收入的主要來源。財政部發(fā)布的中國財政基本情況的數(shù)據(jù)顯示，近年來國有土地出讓收入依然持續(xù)上漲，從2007年的7 285億元增長至2013年的41 250億元，再增長至2017年的52 059億元，增長了約7.1倍。這說明即使在2014年實施新預(yù)算法后（即把地方債務(wù)收支納入全口徑預(yù)算體系，允許地方政府有限額的發(fā)行債券），但在短期內(nèi)地方政府依然沒有擺脫對土地財政的依賴。與此同時，增加保障性住房供給勢必需要增加相應(yīng)的保障性住房建設(shè)用地。但在一定時期內(nèi)，城市的住房建設(shè)用地是相對有限的，因而增加保障性住房建設(shè)用地會產(chǎn)生擠出效應(yīng)，進而導(dǎo)致商品房建設(shè)用地的減少。換言之，在土地財政模式以及有限的住房建設(shè)用地條件下，與增進社會福利的保障性住房建設(shè)相比，地方政府更熱衷于通過“招拍掛”的方式將土地使用權(quán)出讓給房地產(chǎn)商進行經(jīng)營建設(shè)，以期獲取更多土地出讓收入和稅收，這會導(dǎo)致地方政府對保障性住房建設(shè)的激勵不足，同時也間接推動了商品房價格的上漲，這意味著土地財政模式對保障性住房供給會產(chǎn)生較大的影響。因此，探究土地財政對保障性住房建設(shè)的影響機制有利于更好地解決保障性住房供給問題，為新常態(tài)下增加保障性住房有效供給提供經(jīng)驗依據(jù)。

二、 土地財政對保障性住房供給的具體影響機制分析

總體而言，不同時期土地財政對保障性住房建設(shè)的影響也不一樣，甚至作用截然相反。土地財政初期，由于地方政府財權(quán)和事權(quán)不匹配，此時大量的國有土地出讓收入解決了地方財政收入不足的問題，對促進地方經(jīng)濟發(fā)展起到了積極作用，這有利于促進地方社會保障體制的完善，為保障性住房建設(shè)創(chuàng)造了較好的制度環(huán)境，有利于增加保障性住房有效供給。但隨著時間推移，尤其在中國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)下，土地財政模式的不可持續(xù)性特征逐漸顯露出來，商品房價高漲、住宅市場供求失衡等弊端日益凸顯，導(dǎo)致不能為地方政府帶來直接財政收入的保障性住房建設(shè)激勵不足，不利于增加保障性住房供給。具體來說，土地財政對保障性住房供給的影響主要包括以下幾個方面。

1. 土地財政初期促進經(jīng)濟增長，進而健全保障性住房機制。土地財政的開始階段，地方政府通過出讓土地使用權(quán)獲取預(yù)算外收入以彌補財力缺口。由于土地出讓金歸地方政府所有，擁有自主支配的權(quán)利，這使得地方政府具有較高的積極性增加土地出讓收入。因此，地方政府將大量國有土地的使用權(quán)通過“招拍掛”的方式進行招商引資，以獲取更多的土地出讓收入，在一定程度上推動了房地產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展。房地產(chǎn)業(yè)的興起給地方政府帶來較多的土地稅收，增加了財政收入，這進一步加劇了地方政府對“以地生財”模式的依賴，并不斷擴大對國有土地使用權(quán)的出讓數(shù)量。不斷發(fā)展的房地產(chǎn)業(yè)增加了地方就業(yè)，推動了工業(yè)化的進程，促使產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)逐步由以農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)向以工業(yè)和服務(wù)業(yè)為主，促進了土地、勞動力、資本等生產(chǎn)要素的有效配置，進而推動全要素生產(chǎn)率的增長，對地方經(jīng)濟發(fā)展起到了積極作用。不斷擴張的城市邊界推進了中國城市化的進程，新增的就業(yè)崗位使得大量的勞動力從農(nóng)村涌入城市，在一定程度上緩和了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。由此可見，土地財政初期對中國工業(yè)化、城市化起到積極的作用，也成為推動地方經(jīng)濟增長的發(fā)動機和加速器。在經(jīng)濟增長時期，地方政府還會利用土地儲備向銀行進行貸款融資，用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、提供更多的公共服務(wù)和保障民生，間接推動了社會保障體系的完善，為保障性住房建設(shè)提供了有利經(jīng)濟條件和制度環(huán)境。此外，土地財政模式下大量土地資源的開發(fā)和利用，在一定時期內(nèi)增加了住房建設(shè)用地的相對供給量，房地產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展也增加了住房的絕對供給量，有利于增加保障性住房的供給。因此，在一定時期內(nèi)，土地財政模式帶動了產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，加速推動了工業(yè)化和城市化進程，促進了經(jīng)濟增長，間接完善了社會保障體系，這為保障性住房建設(shè)提供了經(jīng)濟基礎(chǔ)，也為保障性住房機制的健全營造了良好的制度環(huán)境。

2. 土地財政模式下保障性住房建設(shè)的激勵機制不足。自“土地財政”誕生以來，地方財政收入就與房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展息息相關(guān)，房地產(chǎn)業(yè)的繁榮是地方政府“以地生財”的基礎(chǔ)。其中蘊藏的邏輯鏈條是：1994年分稅制改革以來，“財政層層上移、事權(quán)層層下放”導(dǎo)致地方政府財權(quán)和事權(quán)不匹配，而舊預(yù)算法明文禁止地方政府發(fā)債的硬約束促使地方政府不得不依靠出讓土地使用權(quán)來獲取預(yù)算外收入；1998年推行的住房改革，停止了福利住房包分配的模式，支持房地產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展，逐步建立完善健全的住房交易市場，標志著住房供給從此走向市場化、商品化，為房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供了制度支撐；住房供應(yīng)的市場化意味著房地產(chǎn)商從中看到了利潤和商機，從而會增加對土地要素（即商品房建設(shè)用地）需求，地方政府也從房地產(chǎn)業(yè)的興起中看到了獲取大量預(yù)算外收入從而解決地方財力不足問題的途徑，會通過“招拍掛”的方式將大量國有土地使用權(quán)出讓給房地產(chǎn)商以期獲取更多的土地出讓金以及稅收收入，居民對住房的剛性需求在某種程度上推升了房價，這讓有利可圖的房地產(chǎn)商加大了對土地要素（即商品房建設(shè)用地）的引致需求，進一步推動了土地財政規(guī)模的擴大。為增加財政收入，提高財政能力，地方政府不斷提高土地使用權(quán)出讓價格獲取更高的土地出讓金，這拉動了房價的上漲，從而又增加了房地產(chǎn)相關(guān)稅收收入，進一步加劇了地方政府對房地產(chǎn)業(yè)的依賴。因此，在土地財政模式下，地方政府為獲取更多財政收入、房地產(chǎn)商為獲取高額利潤，共同推動了土地要素價格和住房價格的上漲，并且二者相互影響，呈螺旋上升趨勢。此外，以GDP為中心的官員晉升考核機制強化了地方政府通過出讓土地使用權(quán)進行招商引資的動機，大量商業(yè)用地、工業(yè)園區(qū)和房地產(chǎn)商的出現(xiàn)，帶動了地方經(jīng)濟快速發(fā)展。而在保障性住房建設(shè)方面，盡管1998年國務(wù)院頒布的《關(guān)于進一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》規(guī)定不再實行福利性住房分配制度，提出住房供應(yīng)商品化、市場化，旨在通過市場化的手段對住房資源進行有效配置，同時也要求逐步建立以經(jīng)濟適用房、廉租房和公共租賃房為主體的多層次住房保障體系，確保中低收入群體住有所居。但是在土地財政模式下，如前所述，面臨財政壓力和政績考核的雙重約束，地方政府會出讓大量的土地使用權(quán)用于招商引資、商品房建設(shè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，因而沒有足夠的動力花大量財力和物力來進行保障性住房建設(shè)，用以增加社會福利性質(zhì)的保障性住房供給。因此，逐步擴張的土地財政使得保障性住房建設(shè)處于一種遲緩低效的狀態(tài)，從而抑制了保障性住房的有效供給。

3. 土地財政模式下保障性住房建設(shè)的資金不足。隨著土地財政規(guī)模的擴張和政績考核的需要，地方政府容易陷入土地財政模式的死循環(huán)，即為獲取更多財政收入而想方設(shè)法提高土地出讓價格，增加了商品房建設(shè)的成本，進而推動了房價上漲，從而獲取更多房地產(chǎn)業(yè)相關(guān)的稅收收入。一方面，房價上漲拉動了房地產(chǎn)商對住宅建設(shè)用地的需求，從而倒逼土地要素價格的上漲和土地出讓成交量的擴大；另一方面，為達到政績考核的要求，地方政府把大量的財力用于能夠拉動GDP增長的房地產(chǎn)業(yè)和服務(wù)業(yè)等相關(guān)產(chǎn)業(yè)的扶持或激勵支出，此外，地方政府還承擔了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、醫(yī)療保障和教育等惠及民生方面的支出，因而需要更多的財力支持，最終導(dǎo)致新一輪土地財政規(guī)模的擴張，房價繼續(xù)上漲，財政支出繼續(xù)擴大，地方政府將對房地產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生過度依賴。這種對土地出讓金、房地產(chǎn)業(yè)的高度依賴，決定了地方政府對住房供應(yīng)中商品房和經(jīng)濟適用等保障性住房的態(tài)度，即如果將大部分土地出讓收入用于保障性住房建設(shè)，保障性住房供應(yīng)量的增加會間接導(dǎo)致商品房價的下跌從而導(dǎo)致房地產(chǎn)商對商品房建設(shè)用地需求的減少，導(dǎo)致土地出讓價格下跌，土地出讓收入減少，最終地方政府出現(xiàn)財力缺口。因此，土地財政模式下，土地出讓價格和商品房價格相互推漲，提高政績的財政支出不斷擴大，這些都無益于保障性住房建設(shè)，地方政府沒有激勵和充實的資金儲備來完善和健全多層次的保障性住房體系。

4. 土地財政模式下保障性住房建設(shè)用地相對緊缺。由于土地財政對房地產(chǎn)業(yè)的過度依賴，地方政府利用各種手段進行“圈地運動”，將大量國有土地使用權(quán)以“招拍掛”的方式出讓給房地產(chǎn)商進行商品房建設(shè)，再加上保障性住房建設(shè)用地一般是無償劃撥的，因而地方政府更沒有激勵增加保障性住房建設(shè)用地的供應(yīng)量。在一定時期內(nèi)，城市住宅建設(shè)用地是相對有限的，增加商品房建設(shè)用地必然會擠出保障性住房建設(shè)用地供應(yīng)量。根據(jù)歷年中國國土資源統(tǒng)計年鑒給出的國有土地的供應(yīng)情況可知，2003年～2014年供地總量、普通商品房建設(shè)用地面積和經(jīng)濟適用房建設(shè)用地面積（用以代表保障性住房建設(shè)用地面積），均值分別為430 766.5公頃、68 407.01公頃和10 767.48公頃，其中普通商品房建設(shè)用地面積遠大于經(jīng)濟適用房建設(shè)用地面積。2003年～2013年國有土地供應(yīng)總量呈明顯上升趨勢，同時與土地出讓收入密切相關(guān)的普通商品房供地面積也在持續(xù)上漲，且增長速度明顯大于國有土地供應(yīng)總量的增長速度，從2003年的36 251.44公頃增長至2013年的112 913.41公頃，增長了約3倍。房地產(chǎn)業(yè)的超速發(fā)展恰好說明土地財政規(guī)模的擴張，地方財政對土地財政的依賴程度有增無減。而經(jīng)濟適用房建設(shè)用地面積，在2003年～2008年供應(yīng)面積較小且保持穩(wěn)定，在2009年～2013年供應(yīng)面積呈上升趨勢，這可能與近年來中央提出的一系列加強保障性住房建設(shè)的措施有關(guān)，比如2008年中央提出的“4萬億財政刺激計劃”中，加強保障性住房建設(shè)就是其中一項重要內(nèi)容。盡管如此，我們可以注意到經(jīng)濟適用房供地面積占供地總量的比值依然很小，均值為0.02；而普通商品房供地面積占供地總量比值的均值為0.16，普通商品房供地面積與經(jīng)濟適用房供地面積比值的均值為7.52，這進一步反映了土地財政模式下保障性住房建設(shè)用地的相對不足，不利于增加保障性住房的有效供給。值得注意的是，2014年供地總量、普通商品房建設(shè)用地面積和經(jīng)濟適用房建設(shè)用地面積均出現(xiàn)明顯下降，這可能與“2014年土地財政審計風暴”有關(guān)，迫使地方政府縮減了土地供應(yīng)量。此外，2014年通過了新預(yù)算法，允許地方政府適度發(fā)債，為地方財政籌集財力提供了新的路徑，在這種預(yù)期下，新預(yù)算法有利于緩解地方政府對土地財政的依賴程度，從而也會縮減土地供應(yīng)量。

隨著經(jīng)濟進入新常態(tài)，由于多年來地方政府盲目推動房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，導(dǎo)致商品房市場供求失衡，有些人口較少的城市積壓大量的商品房庫存，甚至出現(xiàn)“鬼城”，而有些人口較多住房需求較大的城市商品房卻供給不足，土地財政模式越來越難以為繼，加劇了保障性住房建設(shè)的激勵機制不足、建設(shè)資金和建設(shè)用地的相對缺乏等問題，土地財政對保障性住房建設(shè)的抑制作用越來越凸顯。

三、 政策建議

以上影響機制分析表明，增加保障性住房有效供給的核心在于要求地方政府擺脫對土地財政的依賴，保證足夠的保障性住房建設(shè)資金和建設(shè)用地，并規(guī)范和完善保障性住房建設(shè)體制，通過制度改革以增強地方政府對保障性住房建設(shè)的激勵，具體如下：

1. 擺脫土地財政依賴，從根本上解決地方財政收入來源問題，保證足夠的保障性住房建設(shè)資金和建設(shè)用地。在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的大背景下，去產(chǎn)能、去庫存、去杠桿是當務(wù)之急，因此房地產(chǎn)業(yè)過剩的產(chǎn)能和庫存已不能再給地方政府帶來較大的土地出讓收益，地方政府必須尋找新的財政收入來源。中央應(yīng)當深化財稅體制改革，適度提高共享稅中的地方稅收的比重，合理開征新的地方稅種（如房地產(chǎn)稅），增加地方稅收收入，讓地方政府走出財力不足、長期“以地生財”的困境。在此基礎(chǔ)上，多渠道融資解決保障性住房建設(shè)的資金問題，比如，把土地出讓的一部分收入、住房公積金增值的部分收益用于保障性住房建設(shè)，還可以通過發(fā)債等渠道籌集建設(shè)資金。此外，還應(yīng)進行土地制度改革，規(guī)范商品房交易市場，避免對保障性住房供給產(chǎn)生擠出效應(yīng)，并適度增加保障性住房建設(shè)用地的劃撥面積以確保建設(shè)用地的相對充足。

2. 規(guī)范和完善保障性住房建設(shè)體制，構(gòu)建保障性住房供給的長效激勵機制。通過制度改革和頂層設(shè)計，建立科學(xué)有效的保障性住房體制和有利于保障性住房建設(shè)的政策支持體系，是實現(xiàn)保障性住房有效供給的前提和基礎(chǔ)。在以經(jīng)濟增長為中心的官員晉升考核機制下，保障性住房建設(shè)不僅不會直接拉動經(jīng)濟增長，還會增加地方財政支出來保證物力和財力，也增加了管理成本。因此，地方政府沒有動力增加保障性住房供給。此外，監(jiān)管機制的低效和央地之間的信息不對稱，不能對地方政府進行有效監(jiān)督和準確反映保障性住房的需求情況，也導(dǎo)致保障性住房建設(shè)收效甚微。因此，一方面，要適當加強監(jiān)管力度，規(guī)范保障性住房的規(guī)劃布局、供給數(shù)量和分配制度，確保低收入家庭住有所居，形成對地方政府加強保障性住房建設(shè)的硬約束。另一方面，可以把保障性住房供給完成數(shù)量和質(zhì)量作為官員政績考核的一部分，有利于激勵地方政府加強保障性住房建設(shè)，增加保障性住房的有效供給。

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作者簡介：羅理恒（1991-），男，漢族，湖南省邵陽市人，中國人民大學(xué)財政金融學(xué)院博士生，研究方向為財政理論與政策、宏觀經(jīng)濟理論與政策。

收稿日期：2018-09-25。