內(nèi)部控制視角下事業(yè)單位預(yù)算績效管理的相關(guān)思考

劉慧萍

摘要：事業(yè)單位的預(yù)算績效管理體系是其發(fā)揮自身職能，穩(wěn)定社會(huì)發(fā)展的重要機(jī)制，在與內(nèi)部控制相結(jié)合的過程中，尚存在一些不合理、不完善的地方，本論文將針對(duì)這些問題，結(jié)合事業(yè)單位的具體情況，提出一些改進(jìn)措施，建立健全內(nèi)部控制下的預(yù)算管理體系，增強(qiáng)其執(zhí)行力度。

關(guān)鍵詞：內(nèi)部控制；事業(yè)單位；預(yù)算績效管理

一、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制與預(yù)算績效的共同特點(diǎn)

在內(nèi)部控制與預(yù)算績效相融合的過程中，其二者的共同點(diǎn)就起著橋梁作用，因此要想提高內(nèi)部控制視角下的預(yù)算績效管理的效率，就必須明確其共同點(diǎn)。

（一）目標(biāo)具有一致性

預(yù)算績效管理的目的是改進(jìn)預(yù)算管理體系，優(yōu)化資源配置，節(jié)約成本，提高公共產(chǎn)品的質(zhì)量以及提高公共服務(wù)水平。行政事業(yè)單位內(nèi)部控制是以提高公共服務(wù)的效率和效果為最高目標(biāo)。由此可知其二者目標(biāo)具有一致性，同時(shí)內(nèi)部控制的執(zhí)行效果將直接影響預(yù)算績效管理的運(yùn)行狀況。

（二）執(zhí)行貫穿全過程

預(yù)算績效管理體系中預(yù)算績效管理明確強(qiáng)調(diào)預(yù)算管理的各方面、各領(lǐng)域都要以績效考核為導(dǎo)向、為核心，行政事業(yè)單位應(yīng)將績效管理貫穿到預(yù)算管理的全部過程和各個(gè)方面。內(nèi)部控制的原則是內(nèi)部控制應(yīng)貫穿單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的全過程，包括單位活動(dòng)的決策、執(zhí)行及監(jiān)督等，以增強(qiáng)內(nèi)部控制的執(zhí)行力以及擴(kuò)大其影響力。由此可見，內(nèi)部控制與績效管理都強(qiáng)調(diào)事前防范，事中控制和事后監(jiān)督，注重對(duì)單位活動(dòng)整個(gè)過程的掌控。

（三）參與主體全員化

預(yù)算績效管理體系要求實(shí)行預(yù)算的單位負(fù)責(zé)人、領(lǐng)導(dǎo)干部、財(cái)務(wù)部門及預(yù)算具體執(zhí)行部門等的共同參與，相互配合，共同完成績效項(xiàng)目的申報(bào)，績效工作的跟蹤管理及績效評(píng)估等工作。內(nèi)部控制也需要行政單位的全體人員參與，這樣內(nèi)部控制管理工作才能順利開展，為內(nèi)部控制的有效實(shí)施提供有力契機(jī)。從這方面來看，行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制和預(yù)算績效管理都不僅僅是單位一部分人的控制與管理，而是整個(gè)單位全體人員共同的機(jī)制與體系，需要全體人員的積極參與和配合。

二、基于內(nèi)部控制的行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理中存在的問題

我國行政事業(yè)單位的預(yù)算績效體系推行時(shí)間不長，雖已取得一定成果，但在內(nèi)部控制的視角下其在具體開展過程中仍然存在以下幾方面的不足。

（一）認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)不利于預(yù)算管理

由于是新生事物，致使在認(rèn)識(shí)上有些單位可能存在誤區(qū)。例如，內(nèi)部控制的目的是控制單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)，因此廣義上講預(yù)算績效管理屬于內(nèi)部控制的范疇，但是有些單位正是意識(shí)不到這一誤區(qū)而將其二者完全割裂，導(dǎo)致工作人員不能正確認(rèn)識(shí)、對(duì)待預(yù)算完成后還要進(jìn)行績效評(píng)估這一舉措，導(dǎo)致其效率不高。另外，基于現(xiàn)在出臺(tái)的內(nèi)部控制規(guī)范，導(dǎo)致財(cái)務(wù)管理的工作量越來越大，相關(guān)財(cái)務(wù)人員消極應(yīng)付，忽視管理工作要求，工作質(zhì)量也不高，完成率也不理想。還有一些單位不能充分意識(shí)到行政事業(yè)單位實(shí)行業(yè)務(wù)績效管理的必要性與重要性，他們認(rèn)為事業(yè)單位是使用國家財(cái)政資金的，其目的是追求社會(huì)效益，而不是經(jīng)濟(jì)效益，這不同于企業(yè)單位，因而就沒有必要在單位內(nèi)實(shí)行內(nèi)部控制下的預(yù)算績效管理體制，績效更是多此一舉。這些誤區(qū)都阻礙了預(yù)算績效管理在事業(yè)單位的深入推行。

（二）績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系無法反映內(nèi)部控制規(guī)范的要求

新出臺(tái)的內(nèi)部控制規(guī)范從單位和業(yè)務(wù)兩個(gè)方面明確指出如何進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)防范和管控，內(nèi)部控制的具體要求體現(xiàn)在預(yù)算績效管理的各個(gè)方面。在近幾年的探索實(shí)踐中，黨中央和各級(jí)地方政府的財(cái)政部門共同研究開發(fā)了財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)體系，并對(duì)其進(jìn)行了比較科學(xué)具體的劃分，這主要體現(xiàn)在績效管理貫穿于預(yù)算管理體系的整個(gè)過程、各個(gè)環(huán)節(jié)，但由于時(shí)間較短，該體系還不夠完善，沒有體現(xiàn)出內(nèi)部控制對(duì)國家財(cái)政支出的具體要求。由于缺乏內(nèi)部控制，使得一些單位項(xiàng)目會(huì)出現(xiàn)漏洞，例如即使一些行政事業(yè)單位所執(zhí)行項(xiàng)目的申報(bào)或者批復(fù)的制度不合理，不能有效控制風(fēng)險(xiǎn)，使其降低到最低，但由于對(duì)項(xiàng)目可行性的研究以及項(xiàng)目調(diào)整是否履行相應(yīng)手續(xù)這些問題并沒有納入內(nèi)部控制對(duì)事業(yè)單位重大事項(xiàng)決策的相關(guān)要求中，故沒有違背績效評(píng)價(jià)中對(duì)于項(xiàng)目決策的要求，因而會(huì)最終使績效評(píng)價(jià)的真實(shí)性和客觀性收到影響，也會(huì)給單位造成不必要的損失。

（三）績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系無法與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估控制實(shí)現(xiàn)有效銜接

根據(jù)事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范的具體要求，單位應(yīng)該建立經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)定期評(píng)估的機(jī)制，即對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中可能存在的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行客觀公正的評(píng)估。預(yù)算績效管理體系中，跟蹤管理績效目標(biāo)，就可以通過統(tǒng)計(jì)的績效數(shù)據(jù)，分析預(yù)算的執(zhí)行狀況，就可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的風(fēng)險(xiǎn)，完成風(fēng)險(xiǎn)定期評(píng)估，進(jìn)一步完善內(nèi)部控制。但目前我國行政事業(yè)單位的預(yù)算績效管理和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的工作成果不太理想，其中一部分原因是這些工作都是應(yīng)著單位財(cái)務(wù)部門的組織和要求被動(dòng)開展的，單位對(duì)于預(yù)算績效管理的積極性并不高，從而風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估控制就更不能被順利執(zhí)行了。另一原因是現(xiàn)階段我國行政事業(yè)單位還沒有形成科學(xué)的績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，單位注重評(píng)價(jià)的結(jié)果，卻忽視了細(xì)化評(píng)價(jià)指標(biāo)和效益目標(biāo)，不能科學(xué)合理地對(duì)各部門各項(xiàng)目進(jìn)行財(cái)務(wù)分配，制定合適的績效目標(biāo)以及預(yù)算管理。

（四）信息技術(shù)在績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的應(yīng)用有待加強(qiáng)

在內(nèi)部控制下的預(yù)算績效管理應(yīng)信息化管理經(jīng)濟(jì)活動(dòng)及內(nèi)部控制的流程和措施，從而減少甚至消除人為因素的操縱，保留原始信息。但目前我國事業(yè)單位的預(yù)算績效管理的手段較為落后，在項(xiàng)目決策、管理及反映項(xiàng)目績效上都不能利用信息技術(shù)的便利與優(yōu)勢，而是通過復(fù)雜的人工流程，這既增加了工作量又增加了工作難度，阻礙了預(yù)算績效管理工作的高效進(jìn)展，因此事業(yè)單位提高效率就必須將信息技術(shù)廣泛應(yīng)用到預(yù)算管理的整個(gè)過程。

三、內(nèi)部控制視角下完善行政事業(yè)單位預(yù)算管理的對(duì)策

目前，我國事業(yè)單位的預(yù)算績效管理尚不完善，仍處于探索階段，鼓勵(lì)各級(jí)事業(yè)單位借內(nèi)部控制規(guī)范的東風(fēng)，開拓創(chuàng)新，更新理念，進(jìn)一步完善預(yù)算績效管理體系。

（一）加強(qiáng)內(nèi)部控制

首先應(yīng)加大宣傳教育的力度，減少事業(yè)單位對(duì)預(yù)算績效管理在認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)，要求全體單位人員認(rèn)真學(xué)習(xí)內(nèi)部控制和預(yù)算績效管理的具體要求，提高對(duì)其的重視程度。同時(shí)擴(kuò)大培訓(xùn)范圍，提高全體人員的能力素質(zhì)，從而提高單位預(yù)算績效管理和內(nèi)部控制的執(zhí)行力。最關(guān)鍵的是要統(tǒng)籌兼顧、合理配置資源，結(jié)合事業(yè)單位的具體情況，制定科學(xué)可行的工作方案，強(qiáng)調(diào)內(nèi)部控制與預(yù)算績效管理不是兩個(gè)系統(tǒng)，不能將其割裂開來，在工作中應(yīng)將其融合起來一手抓，相互配合，共同推進(jìn)。

（二）結(jié)合內(nèi)部控制要求，細(xì)化績效指標(biāo)體系

預(yù)算績效管理的核心環(huán)節(jié)是績效評(píng)價(jià)，因此績效指標(biāo)是否科學(xué)合理，直接影響預(yù)算績效管理能否順利開展工作。在行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范中對(duì)預(yù)算績效管理也提出新的要求，要求單位識(shí)別預(yù)算績效管理的外部風(fēng)險(xiǎn)和內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)，并明確各個(gè)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，有針對(duì)有目的地修改和完善績效評(píng)價(jià)指標(biāo)。首先在項(xiàng)目決策過程中，項(xiàng)目目標(biāo)設(shè)定是政府的職能范圍，建立健全集體研究和專家論證及技術(shù)咨詢相結(jié)合的決策議事機(jī)制。對(duì)于重大的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，應(yīng)集體決策或者制定評(píng)審制度等。其次在預(yù)算管理中，建立健全政府采購制度和內(nèi)部管理制度，定期分析預(yù)算的執(zhí)行情況。最后在項(xiàng)目績效評(píng)估中也要建立健全預(yù)算考核制度，定期對(duì)預(yù)算的執(zhí)行情況進(jìn)行考核，通過動(dòng)態(tài)監(jiān)視實(shí)時(shí)調(diào)整預(yù)算，以避免紙上談兵。

（三）加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行管理，實(shí)現(xiàn)預(yù)算的風(fēng)險(xiǎn)控制

由于績效管理貫穿與預(yù)算管理的整個(gè)過程和各個(gè)環(huán)節(jié)，所以不僅僅要重分配，在過程和產(chǎn)出中也要予以重視，切實(shí)落實(shí)預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)的管理工作。其一建立預(yù)算執(zhí)行通報(bào)制度，根據(jù)預(yù)算執(zhí)行的進(jìn)度和項(xiàng)目的績效結(jié)果，在單位內(nèi)定期通報(bào)，以利于內(nèi)部信息有效溝通，對(duì)各部門的績效管理起到激勵(lì)和約束作用。其二建立預(yù)算執(zhí)行追蹤制度，要求財(cái)務(wù)管理部門監(jiān)督實(shí)施項(xiàng)目單位的預(yù)算執(zhí)行，并且定期總結(jié)分析情況。其三是適時(shí)采取必要措施，發(fā)現(xiàn)在具體執(zhí)行過程中偏離預(yù)算目標(biāo)的要及時(shí)糾正，同時(shí)在具體執(zhí)行過程中發(fā)現(xiàn)預(yù)算不合理的也要根據(jù)預(yù)算調(diào)整程序適時(shí)做出合理調(diào)整。

（四）積極推進(jìn)信息化建設(shè)，提高預(yù)算績效管理的效率

在行政事業(yè)單位實(shí)行預(yù)算績效管理的過程中必須積極推進(jìn)信息化的建設(shè)，在績效目標(biāo)的設(shè)置，預(yù)算編制，執(zhí)行效果的追蹤管理，績效評(píng)價(jià)報(bào)告的提交以及結(jié)果應(yīng)用等領(lǐng)域應(yīng)實(shí)現(xiàn)計(jì)算機(jī)技術(shù)全覆蓋，在信息的收集比較分析共享等當(dāng)面充分發(fā)揮信息技術(shù)的高效性與實(shí)效性，以節(jié)省事業(yè)單位的人力物力資源，提高預(yù)算績效管理的工作效率。

四、結(jié)語

事業(yè)單位要想長久發(fā)展，追求更大的社會(huì)效益，就要在內(nèi)部控制視角下提高預(yù)算績效管理工作的效率和質(zhì)量。要減少認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)，充分理解其二者的關(guān)系，對(duì)于在內(nèi)部控制下預(yù)算績效管理中出現(xiàn)的問題，事業(yè)單位要積極解決，迎難而上，不能采取消極的態(tài)度，逃避問題。要切實(shí)落實(shí)績效管理在行政事業(yè)單位的有效性，而不是響應(yīng)政府的面子工程，最終促進(jìn)事業(yè)單位各項(xiàng)活動(dòng)的有序開展。

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