農(nóng)村精準扶貧工作中政府角色定位研究

牛軍軍

摘要：當前精準扶貧規(guī)模越來越大，資助資金越來越充足，扶貧工作已經(jīng)開始重視扶貧工作者的效率和質(zhì)量，尤其是作為扶貧主要執(zhí)行者和管理者的政府，其在農(nóng)村扶貧工作中的角色一定程度上影響著農(nóng)村扶貧的績效和質(zhì)量。在這個大背景下，從馬克思主義倫理視角下分析政府及其行政人員在扶貧中存在的倫理道德缺失造成的角色錯位、倫理制度建設落后導致角色越位以及扶貧績效管理體系不健全造成的角色缺位等問題，并指出在此理論的基礎上，應該加強政府及其行政人員的倫理道德教育，形成正確的扶貧績效觀念；強化倫理制度建設，規(guī)范政府扶貧行為；完善政府扶貧績效考核體系，健全績效管理流程，以期對政府在農(nóng)村扶貧工作中的角色進行準確定位，提高政府在農(nóng)村精準扶貧的績效，從而推進精準扶貧工作的開展和目標任務的實現(xiàn)。

關鍵詞：馬克思主義倫理；農(nóng)村精準扶貧；倫理困境；路徑分析

中圖分類號：F320；F323.8 文獻標識碼：A

文章編號：0439-8114（2018）19-0019-05

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2018.19.004 開放科學（資源服務）標識碼（OSID）：

Research on the Role Definition of Government in the Targeted Poverty Alleviation Work of Rural from the Perspective of Marxist Ethics

NIU Jun-jun

（College of Public Administration， Hohai University，Nanjing 211100，China）

Abstract： At present， the scale of targeted poverty alleviation is getting bigger and bigger， and the funding is more and more sufficient. The work of poverty alleviation has begun to pay attention to the efficiency and quality of the poverty alleviation workers， especially the government as the main executive and manager of the poverty alleviation. The role in the rural poverty alleviation work affects the performance and quality of the poverty alleviation in rural areas to a certain extent. Under this background， from the perspective of Marxist Ethics， during the poverty alleviation， some questions of the government and its administrative staff were analyzed， such as the role mismatches led by moral failing， the role offside because of backward construction of the ethnical system， and the absence of the role for the unsound performance management system of poverty alleviation， and points out on the basis of this theory， the ethical and moral education of the government and its administrative personnel should be strengthened， so as to form the correct concept of poverty alleviation； strengthen the construction of the ethical system， standardize the government's poverty alleviation； improve the performance appraisal system of the government and improve the performance management process， so that to improve the government's role definition and enhance the government performance in the rural poverty alleviation work， in conclusion， the carrying out of targeted poverty alleviation and the realization of objectives and tasks will be boost.

Key words： Marxist Ethics； targeted poverty alleviation in rural areas； ethical dilemma； path analysis

1 農(nóng)村精準扶貧與馬克思主義倫理

2013年11月，習近平總書記到湖南湘西進行工作考察時提出了“實事求是、因地制宜、精準扶貧”的指導思想，并首次提出了“精準扶貧”的概念[1]。隨后，通過充分的調(diào)研，中共中央對精準扶貧的工作模式在設計、工作機制等方面進行了全面細致的規(guī)劃，由此精準扶貧工作得以全面開展。2015年11月，習近平總書記在中共中央扶貧工作會議上對精準扶貧、精準脫貧戰(zhàn)略的闡釋，標志著習近平精準扶貧思想的正式形成[2]，精準扶貧思想由此成為指導全國開展扶貧工作的思想開關，在國家的整體扶貧工作中，農(nóng)村的發(fā)展是其基礎部分，實現(xiàn)農(nóng)村振興，必然需要政府的支持，而且隨著近年來農(nóng)村扶貧規(guī)模的不斷擴大，扶貧資金越來越充足，農(nóng)村的扶貧工作不僅注重扶貧的力度，也逐漸重視政府及其行政人員扶貧的績效和質(zhì)量，即農(nóng)村扶貧效益是否真正落實到扶貧對象。

隨著社會的發(fā)展，社會上存在的各種思潮已流向農(nóng)村，作為農(nóng)村主要扶貧工作者的政府也不斷受不良社會思潮和形成的特定工作作風環(huán)境的影響，在扶貧工作中出現(xiàn)由道德缺失引起的政府角色錯位等困境，降低了農(nóng)村精準扶貧的績效，面對政府角色定位的倫理困境，馬克思主義倫理學為政府扶貧工作者的倫理道德問題提出了啟發(fā)和借鑒。馬克思主義倫理學運用歷史唯物主義和辯證唯物主義對社會的道德現(xiàn)象進行了全面的剖析和研究，指出一切事物和現(xiàn)象的研究起點是人，還指出“我們的出發(fā)點是從事實際活動的人，從現(xiàn)實的、有生命的個人本身出發(fā)[3]?！薄叭说谋举|(zhì)并不是單個人所固有的抽象物。在其現(xiàn)實性上，它是一切社會關系的總和[4]?！瘪R克思主義倫理學不僅將人作為研究一切事物的邏輯起點，更在歷史唯物主義的基礎上指出“人”是在現(xiàn)實中實際存在的“人”，這種“現(xiàn)實的人”在實踐中也是存在道德需要的人，馬克思還指出“人們總是通過每一個人追求他自己的、自覺預期的目的來創(chuàng)造他們的歷史[5]”，所以作為有意識的社會的“人”，都有自己的利益訴求，而存在的這種利益訴求就使得道德的約束和規(guī)范成為了一種必要?；谝陨戏治?，可知馬克思主義倫理學與農(nóng)村扶貧中政府角色扮演及其扶貧績效提高具有一定的契合性，其倫理學中的道德要義對農(nóng)村扶貧中政府角色定位的倫理困境具有重要的啟示和實踐價值。

2 馬克思主義倫理與政府在農(nóng)村精準扶貧工作中角色定位的內(nèi)在關聯(lián)

2.1 馬克思主義倫理的道德內(nèi)容為政府角色定位提供一種規(guī)范和導向

馬克思主義倫理強調(diào)人的道德[6]，屬于一種行為道德規(guī)范，這一倫理的道德因素為政府及其行政人員的行為規(guī)范以及在農(nóng)村扶貧中的角色定位指明了方向。

首先在個人道德上，表現(xiàn)為政府及其行政人員內(nèi)化于心的一種道德品質(zhì)，即政府人員在辦公時高度的道德責任感和大公無私的道德職操，政府及其行政人員能夠正確認識和行使現(xiàn)有的權力，不濫用已掌握的權力，只履行自己的職責，全心全意做好本職工作，而政府又是由部門機構以及相應的人員組成，所以只要政府人員形成了這些道德品質(zhì)，就能從內(nèi)心里自覺遵守扶貧的規(guī)章制度，對外樹立一個杜絕貪污腐敗的屏障，在農(nóng)村的扶貧工作中必然也能夠自覺約束其行為，實現(xiàn)政府角色的理性定位。

其次在職業(yè)道德上，主要是規(guī)范政府及其行政人員在行使權力進行事務管理、處理工作間人際關系以及利益得失時的選擇和行為，馬克思主義倫理將人作為邏輯起點，所以政府人員行政職業(yè)道德的養(yǎng)成會在政府部門中形成良好的工作風氣，使得政府在扶貧工作中能夠不偏離倫理道德軌道，正確認識農(nóng)村扶貧中的職責以及合理定位在扶貧中的角色，從而真正落實扶貧效益，提高農(nóng)村精準扶貧的績效和質(zhì)量。

最后在組織的倫理道德上，主要是協(xié)調(diào)個人、組織與社會的關系，并在此基礎上規(guī)范人們的行為，在農(nóng)村的精準扶貧工作中，涉及到各級政府之間的競爭、社會組織和企業(yè)等非政府組織的競爭以及農(nóng)村扶貧戶的競爭等，在這些利益之爭中，可能會存在扶貧業(yè)績的“上位”、利用私權謀取個人利益的“假貧困認定”等腐敗行為，所以政府及其行政人員在工作中必須時刻以倫理道德為基準，堅守公平公正的道德原則，自覺規(guī)范行為，協(xié)調(diào)各方的利益關系，以避免政府角色定位不能朝著正確的方向發(fā)揮效用，影響農(nóng)村扶貧的實際效益。

2.2 政府角色定位的精準是馬克思主義倫理價值實現(xiàn)的現(xiàn)實途徑

在農(nóng)村扶貧工作中對政府角色進行理性定位的活動其實屬于管理的一種，而對政府角色精準定位，避免角色失衡的前提又是政府人員道德素質(zhì)的沉淀，馬克思主義倫理學強調(diào)要將積累的美德和智慧運用到實踐中去[7]，所以人的倫理道德契合于政府的管理工作，但是在其工作中也要輔之以一種特殊的管理活動，即人性的倫理道德，這種管理有助于在政府內(nèi)部形成一種倫理精神的管理秩序，堅定政府的服務角色，當嚴格的硬性的規(guī)章制度受到政府人員抵制時，倫理道德可以通過人的心理等精神方面的整合提高行政人員的思想覺悟，并提供工作的目標期望和行動指引，使得彼此之間互相信任，促進合作，也只有創(chuàng)造這種充滿倫理情懷的管理才能使得政府以及行政人員把農(nóng)村的扶貧工作當作自己的家園去建設，去發(fā)展，在工作中產(chǎn)生對倫理道德的傾向，形成從善行為的工作作風，進而規(guī)范政府的角色。從政府的外部管理來看，同樣需要堅守倫理道德，管理的本質(zhì)是協(xié)調(diào)，在農(nóng)村的扶貧工作中，政府人員要始終將自己的行為和政府扶貧的最終目標保持一致，協(xié)調(diào)各層級部門之間的關系，社會各界以及扶貧戶之間的關系，在關系處理的利益得失之間做好扶貧的價值選擇和個人的道德選擇，做好扶貧資源的利用和分配，實現(xiàn)農(nóng)村扶貧精準性和效益的真正提高。

3 馬克思主義倫理視角下政府在農(nóng)村精準扶貧工作中角色定位的倫理困境及因素分析

3.1 農(nóng)村精準扶貧工作中政府角色定位的倫理困境

3.1.1 政府人員倫理道德的缺失造成政府角色錯位 在精準扶貧的大環(huán)境下，還有部分政府人員缺乏倫理道德意識，思想觀念落后，在扶貧工作中對職責認識不清。一方面有些政府人員認為自己的職責就是做好扶貧資源的配置，至于扶貧資源從哪里來，怎么爭取就不是自己職責范圍內(nèi)的事情，即在扶貧中缺乏工作的積極主動性，對資源的補給只有“等、靠、要”思想，沒能扮演好自身在扶貧中的角色和發(fā)揮角色的效用[8]，而且因為對自身角色和職責缺乏道德上的深刻認識，在農(nóng)村扶貧政策的宣傳上不到位，在宣傳手段上也只是靠著行政命令的強制性在推行，沒有真正和貧困戶進行溝通，對村民的扶貧疑惑也難以做出及時有效的回應，導致了扶貧效益的滯后性。另一方面，部分政府官員在處理利益得失問題上的道德素質(zhì)較低，容易傾向于個人利益的獲得，在價值選擇時造成了角色的錯位，例如國家近年來尤其重視農(nóng)村的扶貧問題，提供了大量的扶貧資金，對有些政府人員來說，農(nóng)村的扶貧工作中存在巨大的經(jīng)濟利益，所以他們彼此之間相互勾結，在扶貧資金到達貧困戶之前就已經(jīng)被部分截斷，導致了資金使用效率的降低，再加上農(nóng)村的扶貧績效與政府官員的職位晉升是相關聯(lián)的，所以有些政府領導人員為了自身利益就將扶貧資格和扶貧資源優(yōu)先給予那些短期內(nèi)可以凸顯扶貧效果的村戶，而那些真正需要幫扶的貧困戶卻失去了應有的幫扶資源，由此造成了農(nóng)村扶貧對象識別的不精準，進而影響了扶貧的效果和進程。

3.1.2 倫理制度建設的落后導致政府角色越位 在農(nóng)村的扶貧工作中，政府扮演著非常重要的主導和執(zhí)行角色，發(fā)揮著統(tǒng)籌的作用，但是即使政府了解自身職責，如果缺乏相應制度的約束，也會造成角色的失衡，正如馬克思所說的“社會存在決定社會意識”，政府人員的倫理道德意識極易受社會環(huán)境的影響，而當前中國政府的倫理制度建設還相對落后，導致政府在農(nóng)村扶貧工作中權力相對集中，總攬著大大小小的許多事情，扶貧工作也失去了靈活性，嚴重阻礙了其工作的順利開展。一方面政府在開展工作時，忽視了農(nóng)民和社會組織在扶貧中的重要作用，在采取具體行動時總是下達強制性的命令，沒有考慮農(nóng)民的切實需要，削弱了政府與農(nóng)民之間的關系，也打擊了社會組織參與扶貧的積極性，這種過多的扶貧干預也正是倫理制度弱化的原因。另一方面，政府在制定農(nóng)村扶貧政策和安排扶貧工作時受“官本位”思想的影響，很少會聽取和農(nóng)民有直接聯(lián)系、了解農(nóng)民情況的基層干部和專家學者的意見，獨自做出的扶貧決定常常造成扶貧資源配置混亂以及同一個地方因扶貧資源的重復覆蓋而導致的資源浪費。另外，由于政府的工作缺乏有效的制度監(jiān)督，所以一些政府官員就與基層實施者勾結，利用“特權”，幫助親朋好友評上貧困戶，這種權力的運用不合規(guī)章制度的規(guī)定，也超出了政府應有的職權，進而加重了農(nóng)村脫貧的壓力。

3.1.3 政府扶貧績效管理體系的不健全造成政府角色缺位 扶貧績效管理體系一定程度上對政府行為具有規(guī)范作用，能夠有效促使政府扶真貧，提高扶貧效益，但是由于政府人員對自身負責或承擔的責任沒有落實到位，不僅造成外部扶貧角色偏離服務宗旨，內(nèi)部管理也缺乏相應的監(jiān)督。例如政府在扶貧績效考核的具體工作中，對考核主體的選定和責任分工并不規(guī)范，一般都是由被考核對象的部門領導進行考核，但這樣會造成在考核中部門領導容易出于主觀意愿、私人情感因素對被考核的政府人員進行情感考核，這種考核結果就不能真實反映被考核者扶貧的實際績效，而政府人員處于這樣的績效管理體系和考核環(huán)境中，在農(nóng)村的扶貧工作中就有脫離群眾的傾向，在實際的扶貧工作中缺少實地調(diào)研，對農(nóng)民貧困的原因不了解，在具體實施扶貧幫扶時就容易出現(xiàn)政府缺位現(xiàn)象，即某些貧困問題沒有觸及和解決，而且部分政府扶貧工作者侵害村民利益，存在扶貧對象識別弄虛作假，村民信訪舉報回應不及時或不回應等問題。另外，一些政府人員為了搜刮扶貧資金，相互勾結，在考核結果上相互打掩護，而且他們?yōu)榱四軌蛞恢狈值梅鲐氋Y金，相背于國家的扶貧發(fā)展計劃和目標，在扶貧工作上不作為，任由貧困問題惡化，再加上政府道德獎懲激勵機制的缺乏，政府人員的不良道德行為不易受到懲罰，所以就造成了政府在很多扶貧工作中的懶政行為和角色的缺位。

3.2 政府角色定位存在倫理困境的因素分析

首先是政府行政人員對農(nóng)村精準扶貧工作缺乏道德認識和倫理意識。主要是因為隨著社會的發(fā)展，人們受存在的各種思潮的影響致使思想混亂，并錯誤地認為只要政府改善地方經(jīng)濟發(fā)展狀況，幫助人們擺脫貧困，提高生活水平，那么政府人員的精神道德素質(zhì)則無需過多在意，在人們這種“包容”的態(tài)度下，政府人員思想怠慢，“放飛自我”，不再注重自身思想素質(zhì)和道德意識的培養(yǎng)，對農(nóng)村扶貧工作的責任意識也慢慢偏離了正確的方向。另外，在實際的扶貧工作中，政府在行政人員的扶貧績效考核方面并沒有完全把倫理道德作為其中的一部分，即政府其實沒有完全把人民的幸福和滿意作為其工作的最終追求，沒有從內(nèi)心重視農(nóng)村的扶貧工作，忽視了馬克思主義倫理本身的內(nèi)在規(guī)范作用，這種自律性的缺失，導致政府部分行政人員在思想上對農(nóng)村扶貧工作存在錯誤的認識，淪為了政府工作中的工具。

其次是受市場經(jīng)濟負面效應的影響，一些政府行政人員出現(xiàn)了倫理道德失衡的問題，市場經(jīng)濟固有的競爭性使政府部門之間為了績效和評優(yōu)在工作中不擇手段，既不利于行政人員個人倫理道德意識的培養(yǎng)，也不利于政府部門形成良好的工作風氣。而且在社會組織、企業(yè)等非政府組織之間，為了爭奪政府的扶貧資源，獲得政府的扶持，他們會向政府人員行賄，使其做出與道德選擇和價值選擇相背的決定，導致政府在配置扶貧資源上存在不公正和重復分配的混亂現(xiàn)象[9]。另外在扶貧戶的識別上，基于以上不良競爭風氣的形成，部分農(nóng)民為了獲得扶貧資金，就會制造貧困假象，或者依靠親緣關系獲得幫扶資格，導致政府對扶貧對象識別、幫扶和管理的不精準，削弱了扶貧效果。

最后是中國還沒有比較完善的關于農(nóng)村精準扶貧的績效計劃和監(jiān)督問責制度，往往只是突出績效考核的一個方面，沒有建立起完整的扶貧績效管理體系，而且扶貧績效管理具有流動性，一般扶貧績效做得好的政府部門主要是領導的推動和激勵作用，如果領導被調(diào)換很大可能會影響或取消原本實行的績效管理方法，對部門人員保持和提高農(nóng)村扶貧績效造成沖擊。另外政府扶貧績效管理的監(jiān)督體系也有待完善，道德意識不足的政府部門常常會忽視農(nóng)民在扶貧中的作用，農(nóng)民對政府工作參與和監(jiān)督力度的不足，為部分政府人員在工作中出現(xiàn)道德敗壞行為創(chuàng)造了有利環(huán)境，久而久之政府人員的倫理道德意識受大環(huán)境的影響也被逐漸淡化[10]。

4 馬克思主義倫理視角下政府在農(nóng)村精準扶貧工作中角色定位的路徑分析

4.1 加強政府人員的倫理道德教育，樹立正確的扶貧績效觀念

首先，要定期對政府人員進行個人道德和職業(yè)倫理道德方面的教育培訓，確保道德倫理的培訓不是只流于形式，更注重的是實際的效用，在道德的教育中，要特別明確一種正確的意識，即扶貧績效不是政府人員洋洋自得的滿足感，而是為貧困人民謀幸福的自豪感，要把農(nóng)民群眾的切實脫貧作為政府扶貧績效的目的和行為的指標，精準定位自己的扶貧角色，不再走濫用權力為自身謀私利的老路[11]。

其次，政府人員除了接受定期的倫理培訓之外，還要發(fā)揮自身的主觀能動性，根據(jù)所負責的扶貧事務和所處部門的職責要求，積極主動地閱讀相關書籍，參與能夠正確引導扶貧思想意識的會議、專題講座等，從而積累沉淀自身的倫理道德素質(zhì)，內(nèi)化于心，深入農(nóng)民群眾的生活，真正了解農(nóng)民的內(nèi)心需求，在農(nóng)村的扶貧中自覺遵守職責道德，杜絕扶貧腐敗行為。

最后，在農(nóng)村的扶貧中，部分政府人員責任意識不強，對扶貧政策宣傳的不到位和扶貧政策反饋的不及時導致了扶貧績效的降低，所以還要加強政府人員責任公平意識的培養(yǎng)，使得政府在實施具體政策前能夠充分考慮村民的心理和需求，提供多種渠道收集民眾意見進而完善扶貧政策，實現(xiàn)人民滿意的扶貧工作。

4.2 強化政府倫理制度建設，規(guī)范政府精準扶貧行為

政府人員在農(nóng)村扶貧中行為的選擇受周圍環(huán)境的影響，政府人員內(nèi)在的倫理道德也需要外在的制度加以規(guī)范，只有這樣才能在利益得失之間做好道德和價值的選擇。政府一方面在農(nóng)村扶貧工作中要有一個完整的屬于自己的倫理制度體系，這個制度體系的建立是在對馬克思主義倫理的正確認識和結合所轄地區(qū)農(nóng)村的實際需要而得來的，具有很強的行為規(guī)范價值，不論對政府人員本身還是對當?shù)氐呢毨癖姸季哂辛己玫膶W習價值，通過對倫理制度的了解來規(guī)范政府自身的扶貧行為，引導扶貧思維的善的取向，使其具有全面的社會規(guī)范作用。另一方面國家頒布的扶貧相關文件，如《關于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》和《地方組織法》在大范圍內(nèi)規(guī)定了各級政府所享有的權力和應該承擔的職責，《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011—2020年）》也規(guī)定了地方政府是所轄行政區(qū)扶貧工作的總負責，但是這些都只是從宏觀的角度對各級政府進行職責和任務的分配，并沒有從道德等微觀層面對政府行為進行規(guī)范，因此政府在制定相關制度時有必要將倫理道德考慮進去，將倫理道德分為不同的等級，并對每一等級的道德要求進行準確的文字性描述，然后不同等級的政府官員按照實際情況遵循不同層次的要求制定倫理自評制度，使其在實施扶貧政策時可以參照這些制度做令農(nóng)民群眾滿意的工作[12]，也有利于形成正確的倫理觀，提高倫理修為，從而規(guī)范政府官員的扶貧行為。

4.3 完善政府扶貧績效的考核體系，健全扶貧績效管理流程

在績效考核的內(nèi)容上，可以將政府人員在扶貧工作中的道德素質(zhì)添加到考核范圍里，在實施前通過實地調(diào)查和研究，根據(jù)部門工作性質(zhì)和內(nèi)容的不同設立扶貧道德底線，以季度為時間點，每個季度都對政府人員的道德素質(zhì)進行考核，通過考核的有一定的獎勵，并將考核結果作為職位晉升的考慮因素，而在考核結果中排名較靠后的將會受到相應處罰，以此來督促政府人員扶貧行為的端正和道德素質(zhì)的自覺培養(yǎng)[13]。

在績效考核的主體上，不能局限于政府內(nèi)部，必須擴大考核主體的范圍，作為切實感受政府扶貧效果的農(nóng)民必須參與到政府扶貧人員的績效考核中來，政府與農(nóng)民和其他考核者共同就考核方式方法溝通，提出改進意見，增強政府扶貧能力。在此基礎上，政府還可以利用先進的互聯(lián)網(wǎng)技術搭建更多能夠讓群眾對政府人員扶貧績效進行考核的平臺窗口，實時發(fā)布扶貧項目的實施情況，讓群眾對項目的開展進行監(jiān)督和評價，在這個過程中政府還要及時收集群眾的意見以便對扶貧政策和措施進行調(diào)整和完善。

在考核結果的運用上，政府對有效的考核管理方法要保留，不能隨著政府主要領導的職位調(diào)動就改變或更換扶貧績效考核方法；再者政府需要對扶貧人員的考核結果進行審視和比較，在此基礎上優(yōu)劣互補，完善政府部門的扶貧政策和措施；最后，政府可以將考核結果理想的扶貧人員樹立為榜樣，給予實質(zhì)性的獎勵，并鼓勵其他扶貧人員學習，以在整個政府部門形成良好的扶貧作風。

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