宅基地閑置成因及解決路徑探究

華心如

摘要：農(nóng)村宅基地是農(nóng)村居民生活的空間，也是農(nóng)民的生活保障。隨著中國(guó)城鎮(zhèn)化和工業(yè)化進(jìn)程加速，大量農(nóng)村富余勞動(dòng)力涌入城鎮(zhèn)等原因，部分農(nóng)村出現(xiàn)房屋閑置、宅基地“空心化”“一戶多宅”等不良現(xiàn)象，農(nóng)村土地浪費(fèi)嚴(yán)重，土地得不到充分合理的利用。主要分析了農(nóng)村宅基地出現(xiàn)閑置的成因，并提出了針對(duì)性的解決途徑，旨在為實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展提供參考。

關(guān)鍵詞：宅基地閑置；現(xiàn)狀；成因；宅基地有償退出

中圖分類號(hào)：F301.11 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：0439-8114（2018）19-0035-04

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2018.19.007 開(kāi)放科學(xué)（資源服務(wù)）標(biāo)識(shí)碼（OSID）：

On the Causes of Homestead's Idle and the Way to Solve

HUA Xin-ru

（College of Public Administration，Hohai University，Nanjing 211100，China）

Abstract： Rural residential land is a space for rural residents to live in， and it is also a guarantee for the lives of farmers. As the process of urbanization and industrialization in our country accelerates and large numbers of rural surplus labor force flood into towns and cities， some rural areas have seen unfavorable phenomena such as idle houses， hollowed-out homesteads， and one-family multi-family homes. The waste of rural land is serious. Not fully and reasonably used. This paper analyzes the reasons for the idleness of rural housing sites and proposes targeted solutions to provide reference for the realization of social stability and long-term development in rural areas.

Key words： homestead idle； status； cause； homestead paid exit隨著中國(guó)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化加快，城市擴(kuò)張占用了大量土地，人地矛盾越來(lái)越尖銳。而在中國(guó)大部分農(nóng)村地區(qū)，卻依然存在著大量農(nóng)用地空置、利用率低的現(xiàn)象，農(nóng)戶宅基地也存在著一戶多宅，住宅空心化等問(wèn)題，這種大量閑置的農(nóng)村宅基地和房屋危害了中國(guó)土地合理利用，對(duì)糧食安全的實(shí)現(xiàn)、農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定、農(nóng)村土地的充分利用產(chǎn)生不良影響，嚴(yán)重阻礙了地區(qū)間的協(xié)調(diào)發(fā)展。因此，政府和學(xué)術(shù)界關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題之一就是尋求解決宅基地閑置辦法。

1 有關(guān)閑置宅基地相關(guān)概念的界定

1.1 宅基地概念

明確宅基地的概念，不僅有利于宅基地產(chǎn)權(quán)管理，而且利于宅基地的合理及充分利用。現(xiàn)行不論是法律或?qū)W術(shù)界，對(duì)宅基地的概念都比較模糊，沒(méi)有統(tǒng)一的劃定。有學(xué)者認(rèn)為農(nóng)村宅基地是指已經(jīng)建造完成建筑物或者構(gòu)筑物，或者決定在將來(lái)用于建設(shè)房屋的土地，其中有曾經(jīng)已建房屋但其上已無(wú)覆蓋物而不能居住的土地、建過(guò)房屋且其上有可住所的土地，以及意圖用來(lái)建造住宅的土地三種類型[1]。還有觀點(diǎn)以為，農(nóng)村村民用于建設(shè)住宅以及建設(shè)與日常居住相關(guān)的建筑物、配套服務(wù)設(shè)施的用地，才是所謂的宅基地，即住宅用地和相關(guān)的配套設(shè)施用地[2]。楊杰[3]則認(rèn)為，在農(nóng)村建設(shè)用地上建設(shè)了個(gè)人住宅的土地為宅基地，這種個(gè)人住宅是由居民自發(fā)建造的，以供自身和家人居住的房屋，而不是由房產(chǎn)開(kāi)發(fā)商建造的房屋。還有觀點(diǎn)認(rèn)為，農(nóng)村宅基地不單涉及土地政治制度，而且還涉及民事財(cái)產(chǎn)權(quán)利的法律制度，是農(nóng)村人民基本財(cái)產(chǎn)權(quán)利，它包含了農(nóng)村居民的社會(huì)經(jīng)濟(jì)權(quán)利、居住權(quán)利等。在《中華人民共和國(guó)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)土地基本術(shù)語(yǔ)》（GB17 19231-2003）中，宅基地使用權(quán)的概念界定是：“經(jīng)依法審批，由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織分配給其成員用于建筑住宅及其他有關(guān)附屬物的、無(wú)使用期限的集體土地建設(shè)用地使用權(quán)”。

根據(jù)不同學(xué)者的意見(jiàn)以及國(guó)標(biāo)總結(jié)，農(nóng)村宅基地的特征可以歸納如下：農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織為宅基地的所有者，集體組織里的成員是宅基地的使用者，建造住宅及其他相關(guān)附著物為其利用方向，其實(shí)際內(nèi)涵是集體土地建設(shè)用地，可以無(wú)限期使用。其中相關(guān)附屬建筑物有院落、曬谷場(chǎng)、廁所、雜物間等。

1.2 閑置宅基地概念

有學(xué)者以為，農(nóng)村宅基地是存在于農(nóng)村內(nèi)的，不管其上有無(wú)建筑物，因多方面的原因而無(wú)法發(fā)揮其功用特性的宅基地，包括長(zhǎng)時(shí)間無(wú)人居住或者使用的閑置，以及單戶的宅基地占地面積超過(guò)個(gè)人標(biāo)準(zhǔn)的閑置。有學(xué)者將宅基地閑置分為應(yīng)狹義的閑置和廣義的閑置。狹義的宅基地閑置指宅基地空置，未投入使用。廣義的宅基地閑置包括宅基地廢棄，以及因?yàn)榈厣辖ㄖ锘蛘邩?gòu)筑物的閑置而造成宅基地的閑置[4]。

2 宅基地閑置現(xiàn)狀

為了達(dá)到新型城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村發(fā)展對(duì)土地的需要，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)用地發(fā)展，明了中國(guó)農(nóng)村宅基地利用現(xiàn)狀以及閑置現(xiàn)狀，分析其形成機(jī)制，根據(jù)不同的形成機(jī)制給出相應(yīng)的管理和整治方法，可以緩解人地沖突，促進(jìn)土地的節(jié)約集約利用，優(yōu)化居民點(diǎn)用地格局，提升農(nóng)村土地利用效率。

關(guān)于宅基地閑置的比例，有學(xué)者認(rèn)為閑置和荒廢的宅基地占村宅基地總量比例為19%左右，也有學(xué)者指出閑置比例在13%左右，截至目前，全國(guó)還沒(méi)有官方的準(zhǔn)確數(shù)據(jù)，基本上都是各位學(xué)者在自己所調(diào)研的區(qū)域作出的地方性推測(cè)。

3 成因分析

3.1 經(jīng)濟(jì)成因

3.1.1 人口的農(nóng)轉(zhuǎn)非 自計(jì)劃經(jīng)濟(jì)以來(lái)，中國(guó)把公民分為非農(nóng)戶口和農(nóng)業(yè)戶口，農(nóng)轉(zhuǎn)非指的是農(nóng)業(yè)戶口轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)業(yè)戶口。農(nóng)轉(zhuǎn)非戶口的人群不僅在城市擁有屬于名下的住房，而且同期又在農(nóng)村留存著個(gè)人的宅基地，但卻長(zhǎng)時(shí)間不利用其宅基地。農(nóng)村集體組織或村委會(huì)無(wú)權(quán)將其宅基地使用權(quán)收回，因?yàn)樗麄內(nèi)〉谜褂脵?quán)的途徑合法，而未自愿退出宅基地使用權(quán)，這就造成了很多宅基地一直閑置的尷尬局面。

3.1.2 進(jìn)成務(wù)工 現(xiàn)今大部分農(nóng)村青壯勞動(dòng)力外出務(wù)工，只留下老人和兒童在農(nóng)村老家，甚至舉家遷移至城鎮(zhèn)。此中包含兩類情形，一類是準(zhǔn)城鎮(zhèn)化人口，雖然他們的戶口還在農(nóng)村老家，但同時(shí)他們?cè)诔擎?zhèn)擁有住宅并且常年在城鎮(zhèn)生活工作學(xué)習(xí)，所以就造成了農(nóng)村的宅基地長(zhǎng)時(shí)間閑置的狀況。第二類是農(nóng)村季節(jié)性的外出務(wù)工居民，這群進(jìn)城打工的人們?cè)谵r(nóng)忙或者過(guò)節(jié)時(shí)返回農(nóng)村老家，進(jìn)行農(nóng)作耕作或者收割等，如此農(nóng)村宅基地便形成了“季節(jié)性”的閑置狀況。

3.2 農(nóng)村居民自身資源稟賦

3.2.1 傳統(tǒng)思想觀念的影響 中國(guó)農(nóng)民大多土地情節(jié)很深，在實(shí)際生活中，許多農(nóng)民認(rèn)為宅基地是祖?zhèn)鞯?，而非集體的，盡管有法律明文規(guī)定農(nóng)村宅基地屬于集體所有，但是在居民中普遍存在私有觀念。這就形成了一種內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力，居民占有宅基地的有更大的動(dòng)機(jī)，造成了宅基地處處開(kāi)花，很難盤(pán)活閑置用地的情況。

3.2.2 傳統(tǒng)的建房習(xí)慣 其一，一戶家庭中，兄弟姐妹由于各自成家或者糾紛等原因，一個(gè)大家庭的分家分戶使得新家庭對(duì)宅基地的需求增加。中國(guó)法律規(guī)定，新結(jié)婚的家庭成員可以依法申請(qǐng)一戶新的宅基地使用，其實(shí)這在無(wú)形中也造成“一戶多宅”。

其二，一戶宅基地使用面積過(guò)大，土地利用效率低，集約化程度不高。浙江省土地整理中心對(duì)海寧和平湖兩市的宅基地使用狀況調(diào)查結(jié)果顯示，鄉(xiāng)村住宅區(qū)域一般為20～50戶形成一個(gè)村落，約占20%～50%，6～9戶形成村落的占比10%～40%，2戶以下的村民形成村落也占15%～20%。據(jù)統(tǒng)計(jì)，嘉善縣每戶宅基地占地面積約為537 m2，每人宅基地占用面積為157 m2，一戶居民平均住宅占地面積為196 m2[5]。

其三，現(xiàn)代的公共交通方式和交通工具發(fā)達(dá)，農(nóng)民沿襲了幾十年的造房習(xí)慣逐漸被社會(huì)和城鎮(zhèn)更合理、舒適的建筑方式所浸染。從傳統(tǒng)隨河而建、靠山而建的格局改為挨路而建，這一變化在2004年農(nóng)村建立村村通期間體現(xiàn)的特別明顯，很多村民紛紛考慮將新家建造在公路旁邊。農(nóng)村居民為了追求生產(chǎn)生活方便舒適或者其他原因，放棄原來(lái)地理位置向地理格局好、服務(wù)和配套設(shè)置齊全的區(qū)域轉(zhuǎn)移，據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)得出，有60.6%的居民建房選址首要考慮以上因素，如此便導(dǎo)致了老宅基地荒廢的狀況。

其四，受中國(guó)傳統(tǒng)觀念、落葉歸根的影響，在城鎮(zhèn)居住的農(nóng)村人民不愿意放棄在老家的宅基地，這給宅基地退出機(jī)制造成了一定程度上的阻礙。

其五，部分地方的村民在建屋選址時(shí)要考慮的是風(fēng)水。村民都不愿意把一輩子的住房建在風(fēng)水不佳的宅基地。所以這些地方要么常年無(wú)人愿意建房，要么已建好的房子長(zhǎng)時(shí)間空置下來(lái)[6]，造成了部分宅基地閑置。據(jù)有關(guān)調(diào)查結(jié)果顯示，由于風(fēng)水造成的宅基地閑置占比2.9%。

3.3 宅基地管理方式落后、制度缺失

宅基地主要是由基層的鄉(xiāng)政府和村集體實(shí)現(xiàn)直接管理，而這其中部分管理人員本身就缺乏節(jié)約集約用地意識(shí)，無(wú)法對(duì)宅基地實(shí)行有效的管理。閑置的局面，根本原因是農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)權(quán)利主體和功能模糊，土地管理體制、方針、政策等協(xié)調(diào)機(jī)制不完善， 影響了閑置宅基地的合理流轉(zhuǎn)。

3.3.1 村鎮(zhèn)規(guī)劃管理滯后 對(duì)農(nóng)村居民建房產(chǎn)生直接作用的是村莊規(guī)劃，而在中國(guó)一些地方，由于長(zhǎng)期沒(méi)有村鎮(zhèn)規(guī)劃或者規(guī)劃滯后、不科學(xué)、不完善，規(guī)劃執(zhí)行不力等[7]，選定住宅地址時(shí)過(guò)于隨便，致使一個(gè)村落的各戶宅基地分布零星、布局不合理、居住環(huán)境不理想、住宅和用地結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)不合理等問(wèn)題。

3.3.2 當(dāng)前的農(nóng)地制度 閑置的原因從國(guó)家宏觀的角度來(lái)看，是由供給和需求兩方面共同推動(dòng)所導(dǎo)致的。中國(guó)一直實(shí)行社會(huì)主義土地公有制，法律規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織享有農(nóng)村土地的所有權(quán)， 農(nóng)村居民則享有宅基地的使用權(quán)。為了維護(hù)社會(huì)公平，必須按照一戶家庭的人口數(shù)目而平均分配宅基地使用的面積。根據(jù)《土地管理法》，宅基地的審批權(quán)限上收至縣級(jí)以上人民政府。2007年實(shí)施的物權(quán)法第152條指出，宅基地的使用權(quán)人對(duì)其宅基地享有占有和使用的權(quán)益，可以在宅基地上建造房屋和其他相關(guān)設(shè)施。政府土地資源管理部門(mén)對(duì)宅基地實(shí)行審批制度與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部劃撥分配相互協(xié)調(diào)配合來(lái)實(shí)施管理，沿襲了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的做法。

從農(nóng)村建設(shè)用地的供給方面來(lái)看，土地雖名義上屬集體組織和全體組織成員所有， 但在日常生活中，劃撥和分配宅基地的是村鎮(zhèn)的少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)，他們才是集體土地所有權(quán)的直接把控者。農(nóng)民要獲得基本宅基地，不需要支付費(fèi)用，但在某些地區(qū)，若居民想多獲得宅基地，需要支付一定的費(fèi)用，地方鄉(xiāng)村為了籌集資金，劃撥宅基地成為他們獲取資金的重要方法之一。

3.3.3 農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)不明晰 依據(jù)現(xiàn)行法規(guī)，農(nóng)村宅基地的所有權(quán)歸屬于該農(nóng)村集體，宅基地的使用權(quán)為農(nóng)村居民個(gè)人所有，村民依法享有地上建筑物所有權(quán)。由于建筑物和土地的不可分性，即使個(gè)人離開(kāi)該集體，本應(yīng)由集體收回的宅基地卻無(wú)法收回。除此之外，一部分農(nóng)轉(zhuǎn)非人口在城鎮(zhèn)購(gòu)買住房后，因各種原因不愿意退出在農(nóng)村老家宅基地，或者將宅基地流轉(zhuǎn)給其他人。

宅基地退出政策剛剛試點(diǎn)，還需長(zhǎng)時(shí)間跟進(jìn)探索。宅基地有償退出制度的逐步實(shí)行可以促進(jìn)宅基地集約利用和城鎮(zhèn)化，減少鄉(xiāng)村建設(shè)用地。

3.3.4 農(nóng)村宅基地制度缺失，流轉(zhuǎn)難 由于宅基地只需無(wú)償申請(qǐng)，農(nóng)村居民較容易獲得宅基地使用權(quán)，也傾向于去獲取更大面積的宅基地。目前的法律和政策規(guī)定，農(nóng)村宅基地不能自由流轉(zhuǎn)，而且因農(nóng)村地理?xiàng)l件劣勢(shì)，交通、繁華度等原因，廢棄的農(nóng)宅只能任其荒廢閑置。當(dāng)前宅基地不能流轉(zhuǎn)，不但不利于社會(huì)公平，限制了農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)，還會(huì)最終致使宅基地的粗放使用和各種資源浪費(fèi)。

但實(shí)際情況中，宅基地隱形流轉(zhuǎn)市場(chǎng)普遍，尤其是在城鄉(xiāng)結(jié)合區(qū)域交易發(fā)達(dá)，小產(chǎn)權(quán)房就是這個(gè)隱形流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的產(chǎn)物。宅基地合理流轉(zhuǎn)可以改善農(nóng)村土地資源粗放利用，也可以適當(dāng)縮小城鄉(xiāng)居民收入差異。

對(duì)于是否允許宅基地流轉(zhuǎn)，學(xué)者持不同的觀點(diǎn)，在筆者看來(lái)，合理流轉(zhuǎn)難在合理界定。

支持農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的專家以為，農(nóng)民可以借助宅基地的自由買賣增加財(cái)富收益，享受同城鎮(zhèn)居民平等發(fā)展權(quán)和受益權(quán)，而且指出農(nóng)民社會(huì)保障不僅僅靠土地，應(yīng)該通過(guò)完備相關(guān)保障體制來(lái)實(shí)現(xiàn)，宅基地使用權(quán)的合理合法交易并不代表農(nóng)民就失去了社會(huì)保障，相反地，政府要加快完善農(nóng)村社會(huì)保障體系，增加對(duì)農(nóng)村居民社會(huì)保障的投入[8]。反對(duì)宅基地流轉(zhuǎn)的學(xué)者認(rèn)為，宅基地作為農(nóng)民最基本的社會(huì)保障，宅基地限制自由流轉(zhuǎn)趨勢(shì)一旦成風(fēng)，在利益的驅(qū)使下，農(nóng)用地將會(huì)大量流失，間接剝奪了農(nóng)民的權(quán)利，最終會(huì)導(dǎo)致嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題[9]。金小月[10]認(rèn)為應(yīng)該將遏制土地投機(jī)作為條件，把握好農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的尺度。

3.3.5 農(nóng)地管理法規(guī)缺失，監(jiān)管不力 根據(jù)《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理切實(shí)保護(hù)耕地的通知》（中央[97]17號(hào)文件）規(guī)定：“農(nóng)村居民每戶只能有一處不超過(guò)標(biāo)準(zhǔn)的宅基地，多出的宅基地要依法歸集體所有?！?998年頒布的《土地管理法》首次以立法的形式確立了中國(guó)農(nóng)村居民一戶一宅，面積法定的基本規(guī)范。如今雖然有“一戶一宅”的相關(guān)政策規(guī)定，但在空置住房這塊領(lǐng)域的相關(guān)政策幾乎空白。在實(shí)際操作中，由于執(zhí)法不力，管制不嚴(yán)，對(duì)一些違章用地過(guò)于縱容、懲罰不夠，對(duì)違法建筑只罰不拆，最后不了了之。在處理農(nóng)村建設(shè)用地使用的違規(guī)問(wèn)題起著不良的示范作用。按照法律規(guī)定，對(duì)超出標(biāo)準(zhǔn)面積的宅基地拆除其超出部分或者按照超出標(biāo)準(zhǔn)面積進(jìn)行收費(fèi)，在實(shí)際生活中難以進(jìn)行，收費(fèi)和執(zhí)法如何進(jìn)行值得商榷。

3.4 閑置宅基地再次利用缺乏激勵(lì)措施

對(duì)宅基地再次利用所取得的經(jīng)濟(jì)效益能否大于所投入的資本是投資者比較關(guān)注的。為達(dá)到更高的生活標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)村居民才會(huì)建新房，若他們重新對(duì)老房子進(jìn)行整修的錢大于他們?cè)俅芜x取新的宅基地建房的開(kāi)支，這樣收益小于投入，擁有閑置宅基地的農(nóng)戶自然不會(huì)將閑置的宅基地再次投入使用。

4 解決路徑

4.1 完善農(nóng)村宅基地制度

現(xiàn)行農(nóng)村宅基地制度不夠完善，導(dǎo)致宅基地退出有很多未知性，特別是對(duì)于依靠農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主的農(nóng)戶。因此在進(jìn)行宅基地退出時(shí)，應(yīng)根據(jù)不同生計(jì)類型的農(nóng)戶采取不同退出制度，保證不同生計(jì)類型的農(nóng)戶都能獲得最大利益，同時(shí)也應(yīng)規(guī)范宅基地退出機(jī)制，對(duì)退出過(guò)程中涉及到的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等細(xì)節(jié)進(jìn)行明文規(guī)定，讓農(nóng)民們放心退出宅基地。

4.2 促進(jìn)農(nóng)村勞動(dòng)力由農(nóng)業(yè)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移

據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，農(nóng)民的農(nóng)業(yè)收入占全年總收入的比重越大，越不愿意退出其宅基地，因此政府應(yīng)積極鼓勵(lì)農(nóng)民自行創(chuàng)業(yè)，或就近增加非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)。農(nóng)民的非農(nóng)收入一旦增加，對(duì)宅基地的依賴性就會(huì)降低。通過(guò)提高農(nóng)業(yè)機(jī)械化程度、農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者專業(yè)素質(zhì)，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，提供優(yōu)質(zhì)的就業(yè)機(jī)會(huì)，使農(nóng)村勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，擴(kuò)大農(nóng)業(yè)土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模。實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者和非農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者的收入都相應(yīng)增加，使只依賴農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)戶減少。這對(duì)進(jìn)一步退出宅基地具有很大的促進(jìn)作用。

4.3 實(shí)行宅基地有償退出機(jī)制

退出宅基地缺乏有效經(jīng)濟(jì)驅(qū)動(dòng)力，實(shí)行有償退出，根據(jù)退出宅基地的面積大小進(jìn)行補(bǔ)助，將會(huì)在一定程度上刺激農(nóng)戶退出閑置的宅基地。一些農(nóng)村居民不愿退出宅基地的原因就在于收入較少，退出宅基地意味著可能喪失潛在收益，存在一定的風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)一些在城鎮(zhèn)沒(méi)有住房的農(nóng)戶，他們可能無(wú)法承擔(dān)房租或房?jī)r(jià)的壓力。因此對(duì)自愿退出宅基地的農(nóng)戶給予合理的補(bǔ)償，提高農(nóng)戶退出宅基地的積極性和主動(dòng)性，能加快農(nóng)村閑置宅基地退出進(jìn)程。

4.4 建立健康有序的農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)

完全限制宅基地的流轉(zhuǎn)，違背人民意志，有失社會(huì)公平。綜合各方面因素考量，國(guó)家應(yīng)盡快建立農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，鼓勵(lì)農(nóng)民宅基地的合理流轉(zhuǎn)，補(bǔ)充作為社會(huì)主義市場(chǎng)體系的一個(gè)分支。筆者認(rèn)為，農(nóng)村居民在建立合理的宅基地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)過(guò)程中，為了防止宅基地過(guò)度流轉(zhuǎn)，造成不良后果，可以讓想流轉(zhuǎn)的居民提供他們?cè)诔擎?zhèn)住房的房產(chǎn)證明，已證明他們?cè)谑フ睾螅€有房可住。綜上，流轉(zhuǎn)條件為：一要在符合現(xiàn)有的法律法規(guī)前提下，逐步開(kāi)展宅基地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)，調(diào)整宅基地的產(chǎn)權(quán)設(shè)置，制定宅基地使用權(quán)有限流轉(zhuǎn)制度。二要遵循用途管制原則，嚴(yán)格控制宅基地作他用，防止土地投機(jī)活動(dòng)的產(chǎn)生。三要探索農(nóng)戶、宅基地使用者、政府之間的合理收益分配，保障農(nóng)民利益和強(qiáng)化基層政府的主導(dǎo)作用[11]。四要鼓勵(lì)宅基地流轉(zhuǎn)，切實(shí)保護(hù)所有者和使用者的權(quán)益。五要注意實(shí)行嚴(yán)格的“一戶一宅”制度，農(nóng)民轉(zhuǎn)讓了宅基地使用權(quán)的，嚴(yán)禁再申請(qǐng)新的宅基地，以避免取得二次流轉(zhuǎn)收益以及舊宅換新，造成社會(huì)問(wèn)題。

4.5 完善農(nóng)村居民的社會(huì)保障體系

中國(guó)的社會(huì)保障體系仍存在很多問(wèn)題，尤其是農(nóng)村居民，他們的主要社會(huì)保障就是他們的土地，中國(guó)的社保體系還不夠完善，很多農(nóng)戶在選擇是否退出宅基地時(shí)，往往會(huì)考慮退出后的風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)于他們來(lái)說(shuō)，基本的社會(huì)保障是必要的。政府應(yīng)繼續(xù)完善社會(huì)保障體系，對(duì)于農(nóng)民退出宅基地后基本的住房問(wèn)題，政府要積極對(duì)其給予補(bǔ)助，減少住房壓力，必要時(shí)，還可為一些農(nóng)民提供就業(yè)機(jī)會(huì)，讓農(nóng)民在城鎮(zhèn)的生活得以延續(xù)，引導(dǎo)他們積極退出閑置的宅基地。

4.6 合理引導(dǎo)，編制鄉(xiāng)村用地規(guī)劃

編制合理的鄉(xiāng)鎮(zhèn)村用地規(guī)劃，加快新農(nóng)村建設(shè)，在綜合考慮當(dāng)?shù)鼐用竦纳a(chǎn)和生活習(xí)慣的前提下，改善居住水平，提高生活質(zhì)量，統(tǒng)籌安排農(nóng)村宅基地的用地結(jié)構(gòu)和用地布局。對(duì)農(nóng)戶實(shí)施積極引導(dǎo)，逐漸消除一些不良的封建迷信，鼓勵(lì)農(nóng)戶在老宅基地上建房，重新利用老宅基地。同時(shí)充分發(fā)揮地方政府的管理力度，提高執(zhí)法人員的節(jié)約集約用地意識(shí)，采用獎(jiǎng)勵(lì)和處罰雙管齊下的管理手段，杜絕亂占濫用土地，對(duì)違法行為嚴(yán)懲不貸。

參考文獻(xiàn)：

[1] 陳士銀，周 飛，吳明發(fā).論新農(nóng)村建設(shè)與農(nóng)村宅基地合理利用[J].安徽農(nóng)業(yè)科學(xué)，2007（14）：4354-4356，4396.

[2] 諶種華.耕地保護(hù)新舉措——淺談農(nóng)村宅基地的清理整頓[J].農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2004（S1）：18-20.

[3] 楊 杰.宅基地問(wèn)題的法律分析[J].南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)，2007（2）：74-77.

[4] 王遠(yuǎn)燃.宅基地概念更新──湖北省的調(diào)查[J].中國(guó)土地，1998（12）：15-16.

[5] 鐘在明.農(nóng)村宅基地閑置原因與治理探析[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，2008（6）：57-58.

[6] 尹 放.常德村宅基地管理現(xiàn)狀及政策探討[J].國(guó)土資源期刊，2007（5）：65-68.

[7] 徐日輝，倪才英，曾 珩，等.淺析農(nóng)村宅基地整理[J].中國(guó)土地科學(xué)，2001（9）：39-42.

[8] 梁亞榮.宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)：限制及其解除[J].河南省政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)，2008（9）：10-13.

[9] 孟勤國(guó).禁止宅基地轉(zhuǎn)讓的正當(dāng)性和必要性[J].農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理，2010（5）：66-69.

[10] 金小月.農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)模式構(gòu)建探析[J].農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2006（7）：31-37.

[11] 關(guān)江華，黃朝禧.農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)利益主體博弈研究[J].華中農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)，2013（3）：46-50.