社會風(fēng)險(xiǎn)管理理論框架下的突發(fā)事件應(yīng)急管理研究

摘 要 我國正處于社會結(jié)構(gòu)調(diào)整轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，社會中存在多種風(fēng)險(xiǎn)和不穩(wěn)定因素導(dǎo)致突發(fā)事件頻發(fā)，標(biāo)志著我國不可避免地進(jìn)入風(fēng)險(xiǎn)社會。本文基于社會風(fēng)險(xiǎn)管理理論的基本框架，分析了社會風(fēng)險(xiǎn)和突發(fā)事件之間的內(nèi)在邏輯關(guān)系——社會風(fēng)險(xiǎn)是突發(fā)事件的前期形態(tài)（隱性），突發(fā)事件是社會風(fēng)險(xiǎn)后期表現(xiàn)（顯性），由兩者的邏輯關(guān)系進(jìn)而推演出社會風(fēng)險(xiǎn)管理和應(yīng)急管理之間的邏輯關(guān)聯(lián)，以期為我國突發(fā)事件應(yīng)急管理做出理論貢獻(xiàn)和實(shí)踐研究。

關(guān)鍵詞 社會風(fēng)險(xiǎn) 突發(fā)事件 應(yīng)急管理

作者簡介：劉文雅，重慶大學(xué)經(jīng)濟(jì)與工商管理學(xué)院博士研究生，四川外國語大學(xué)國際商學(xué)院講師，研究方向：社會風(fēng)險(xiǎn)管理與應(yīng)急管理等相關(guān)研究。

中圖分類號：D630.8 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.10.200

自從德國社會學(xué)家烏爾里希·貝克在1986年出版《風(fēng)險(xiǎn)社會》以來，“風(fēng)險(xiǎn)”即成為解釋社會變化的一個(gè)重要概念，也成為我們所處社會的最主要特征之一。貝克在該書中，詳細(xì)地闡述了風(fēng)險(xiǎn)社會形成的原因以及可能造成的危害，深入地解析了風(fēng)險(xiǎn)社會中科學(xué)、技術(shù)領(lǐng)域的變化和轉(zhuǎn)變，認(rèn)為風(fēng)險(xiǎn)是源于現(xiàn)代性的“負(fù)作用” 。隨后，英國社會學(xué)家安東尼·吉登斯在1990年出版的《現(xiàn)代性的后果》一書中也指出，當(dāng)今社會的現(xiàn)代性具有兩面性，一方面現(xiàn)代性使得人們生活更加舒適安逸，另一方面“知識的循環(huán)性”、“不平等的權(quán)力和價(jià)值” 等現(xiàn)代社會制度也會導(dǎo)致新的風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生。由此，隨著現(xiàn)代化的不斷發(fā)展，勢必會產(chǎn)生烏爾里?！へ惪怂鶑?qiáng)調(diào)的科技方面的新風(fēng)險(xiǎn)和英國社會學(xué)家安東尼·吉登斯認(rèn)為的制度方面的新風(fēng)險(xiǎn)，前者如轉(zhuǎn)基因技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)，而后者如全球化風(fēng)險(xiǎn)，然而科技發(fā)展和制度變革是社會發(fā)展所勢不可擋的，因此社會風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生同樣也是不可避免的。

從2003年到2018年，“非典”、“三鹿奶粉”、“汶川地震”、“長生疫苗”，不論是令人發(fā)指的人禍還是觸目驚心的天災(zāi)，短短十五年的時(shí)間，各種突發(fā)事件漸次登場，無可爭辯地標(biāo)志著我國步入風(fēng)險(xiǎn)社會。“非典”是公共衛(wèi)生事件，如何防微杜漸？“汶川地震”是自然災(zāi)害，怎樣消災(zāi)重建？“三鹿奶粉”和“長生疫苗”則是典型的人為因素造成的社會危機(jī)，面對這些突發(fā)事件帶來的巨大社會風(fēng)險(xiǎn)，如何應(yīng)急處置、管控風(fēng)險(xiǎn)、消災(zāi)重建？學(xué)者林義認(rèn)為：“社會風(fēng)險(xiǎn)管理是在發(fā)展背景下提出的實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展的新思維，為應(yīng)對改革、轉(zhuǎn)型、開放對中國社會保障體制提出的挑戰(zhàn)，社會風(fēng)險(xiǎn)管理具有重要意義”。 本文基于社會風(fēng)險(xiǎn)管理理論框架下的應(yīng)急管理研究具有較強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。

一、社會風(fēng)險(xiǎn)管理及突發(fā)事件應(yīng)急管理的相關(guān)概念解析

社會風(fēng)險(xiǎn)是一個(gè)涵蓋面很廣的概念，通常涉及政治、經(jīng)濟(jì)、文化、民生和公共事務(wù)等多個(gè)方面。社會風(fēng)險(xiǎn)一般是由社會原因和人為因素所導(dǎo)致的；社會風(fēng)險(xiǎn)往往與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、現(xiàn)代科技、制度變革和公共利益等因素密切相關(guān)。正如大多數(shù)社會學(xué)家如貝克、吉登斯等人認(rèn)為社會風(fēng)險(xiǎn)是源于“現(xiàn)代性的后果”。綜上考慮，社會風(fēng)險(xiǎn)可理解為由社會原因和人為因素引起的未來遭遇損失的可能性，是一種導(dǎo)致社會沖突，危及社會穩(wěn)定和社會秩序的可能性，更直接地說，社會風(fēng)險(xiǎn)意味著爆發(fā)社會危機(jī)的可能性。一旦這種可能性變成了現(xiàn)實(shí)性，社會風(fēng)險(xiǎn)就轉(zhuǎn)變成了社會危機(jī)，對社會穩(wěn)定和社會秩序都會造成災(zāi)難性的影響，就其本質(zhì)是引發(fā)損失、危機(jī)、災(zāi)難的可能性。

社會風(fēng)險(xiǎn)管理（Social Risk Management，簡稱SRM）是世界銀行于1999年提出的社會保護(hù)性政策的理念，目的是為了預(yù)防經(jīng)濟(jì)全球化可能產(chǎn)生的巨大影響和危害。社會風(fēng)險(xiǎn)管理是“旨在拓展現(xiàn)有的社會保障政策性思路，強(qiáng)調(diào)運(yùn)用多種風(fēng)險(xiǎn)控制手段，多種社會風(fēng)險(xiǎn)防范與補(bǔ)償制度安排，系統(tǒng)、綜合、動態(tài)的處理新形勢下國家面臨的社會風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)社會經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。”社會風(fēng)險(xiǎn)管理通常包含風(fēng)險(xiǎn)識別、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和風(fēng)險(xiǎn)消減三大階段：（1）風(fēng)險(xiǎn)識別是指運(yùn)用多種方法對潛在風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行系統(tǒng)歸類和全面識別，并依據(jù)社會損害程度不同進(jìn)行歸類和排序；（2）風(fēng)險(xiǎn)處置是指通過收集風(fēng)險(xiǎn)相關(guān)資料信息，密切監(jiān)控風(fēng)險(xiǎn)變動趨勢的偏離值，根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)的性質(zhì)、類別、級別，及時(shí)向決策層發(fā)出預(yù)警信號，并啟動預(yù)警機(jī)制和防控措施，是社會風(fēng)險(xiǎn)管理的核心環(huán)節(jié)；（3）風(fēng)險(xiǎn)消減是指對達(dá)到預(yù)警線的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行疏導(dǎo)和消減，通過多種風(fēng)險(xiǎn)防控手段進(jìn)行管控和處理，將風(fēng)險(xiǎn)的危害性消減到最低程度。社會風(fēng)險(xiǎn)管理的早期研究主要集中于風(fēng)險(xiǎn)社會、社會風(fēng)險(xiǎn)及社會保障等內(nèi)容，而在世界銀行提出“社會風(fēng)險(xiǎn)管理”這一全新概念后，該領(lǐng)域的研究逐步轉(zhuǎn)向社會風(fēng)險(xiǎn)管理理論框架、管理工具及技術(shù)方法等主題，而本文則是側(cè)重“社會風(fēng)險(xiǎn)管理”理論框架下的突發(fā)事件應(yīng)急管理的研究。

突發(fā)事件在我國2007年11月1日實(shí)施的《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》中定義為，“突然發(fā)生，造成或者可能造成嚴(yán)重的社會危害，需要采取應(yīng)急處置措施予以應(yīng)對的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件、社會安全事件”。同時(shí)，我們可以從“突發(fā)事件”的法律定義中準(zhǔn)確地梳理出“四種突然發(fā)生，造成或者可能造成危害，需要應(yīng)急處置”這句話，為本文的研究價(jià)值提供佐證。

應(yīng)急管理是指為了減少突發(fā)事件對公眾生命財(cái)產(chǎn)造成危害，政府及其機(jī)構(gòu)對突發(fā)事件的成因、突發(fā)事件發(fā)生過程中產(chǎn)生的危害性進(jìn)行分析，有效利用社會和政府資源，采用科學(xué)技術(shù)和科學(xué)管理，對其進(jìn)行有效的預(yù)警、預(yù)防、應(yīng)對、控制和善后的一系列理論、方法和技術(shù)，從而最大限度地保護(hù)公民人身財(cái)產(chǎn)安全，保證國家安全和維護(hù)社會穩(wěn)定。

二、社會風(fēng)險(xiǎn)和突發(fā)事件之間的內(nèi)在邏輯關(guān)系

社會風(fēng)險(xiǎn)是一種能引發(fā)大規(guī)模損失的不確定性，其本質(zhì)是引發(fā)損失的可能性，突發(fā)事件則是指突然發(fā)生的，造成或可能造成嚴(yán)重的社會危害，本身是一種已發(fā)生的事實(shí)；再者從發(fā)生過程來看，社會風(fēng)險(xiǎn)在前，突發(fā)事件居后，兩者之間存在著明顯的內(nèi)在因果關(guān)系，即社會風(fēng)險(xiǎn)是造成突發(fā)事件的本源，突發(fā)事件是社會風(fēng)險(xiǎn)顯性表現(xiàn)。圖1揭示了社會風(fēng)險(xiǎn)和突發(fā)事件之間的內(nèi)在邏輯關(guān)系。

由社會風(fēng)險(xiǎn)和突發(fā)事件的內(nèi)在邏輯關(guān)系，可以推導(dǎo)出以下結(jié)論：（1）當(dāng)社會風(fēng)險(xiǎn)積累到一定程度時(shí)就會演變成突發(fā)事件（即事物從量變到質(zhì)變的發(fā)展過程），突發(fā)事件是社會風(fēng)險(xiǎn)的顯性表現(xiàn)，社會風(fēng)險(xiǎn)是突發(fā)事件的隱性表現(xiàn)；（2）社會風(fēng)險(xiǎn)積累得越深會導(dǎo)致突發(fā)事件造成的損害越大；（3）突發(fā)事件屬性受制于社會風(fēng)險(xiǎn)的屬性，目前我國突發(fā)事件分為自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生和社會安全四種性質(zhì)，這四種性質(zhì)的突發(fā)事件通常是由相同或類似性質(zhì)的社會風(fēng)險(xiǎn)累積到一定程度時(shí)演化而成。

三、社會風(fēng)險(xiǎn)管理和應(yīng)急管理之間的邏輯關(guān)聯(lián)

由前文可知，社會風(fēng)險(xiǎn)是突發(fā)事件的隱性表現(xiàn)，突發(fā)事件是社會風(fēng)險(xiǎn)顯性表現(xiàn)，前者基于風(fēng)險(xiǎn)理論，后者基于應(yīng)急研究，兩者之間是具有實(shí)踐性因果關(guān)系的一個(gè)過程中兩個(gè)階段，是從社會風(fēng)險(xiǎn)演變成突發(fā)事件的動態(tài)過程，屬于一個(gè)動態(tài)的“連續(xù)統(tǒng)”。同時(shí)，社會風(fēng)險(xiǎn)的管理層面對應(yīng)社會風(fēng)險(xiǎn)管理，應(yīng)急管理則是突發(fā)事件的管理層面 ，從社會風(fēng)險(xiǎn)到社會風(fēng)險(xiǎn)管理是符合邏輯演繹的，從突發(fā)事件到應(yīng)急管理也是符合邏輯推演的，因此社會風(fēng)險(xiǎn)管理和應(yīng)急管理之間必定存在著某種因果聯(lián)系，也必定屬于一個(gè)“連續(xù)統(tǒng)”。由邏輯關(guān)聯(lián)的必然性就需要將社會風(fēng)險(xiǎn)、社會風(fēng)險(xiǎn)管理與突發(fā)事件、應(yīng)急管理結(jié)合起來進(jìn)行分析研究。

四、社會風(fēng)險(xiǎn)管理理論框架下的應(yīng)急管理

社會風(fēng)險(xiǎn)管理的概念最初是由世界銀行提出的，更多的是一個(gè)經(jīng)濟(jì)學(xué)概念或者是社會保障理念的一種描述。通過表1的對比分析可清晰地發(fā)現(xiàn)，在我國法律意義上四類需要應(yīng)急處置的突發(fā)事件，不論是事前預(yù)防、事發(fā)應(yīng)對、事中處置和事后恢復(fù)，都能在社會風(fēng)險(xiǎn)管理的不同階段，找到契合的對應(yīng)點(diǎn)和應(yīng)對方式。

當(dāng)前，我國突發(fā)事件應(yīng)急管理存在的主要問題集中在三個(gè)方面：一是公眾對突發(fā)事件的預(yù)防意識相對薄弱；二是預(yù)警機(jī)制不夠完善，預(yù)警系統(tǒng)不夠發(fā)達(dá)；三是突發(fā)事件的事中處置協(xié)同聯(lián)動不夠緊密。通過上述列表我們不難發(fā)現(xiàn)，這些問題都集中在社會風(fēng)險(xiǎn)管理的“核心環(huán)節(jié)”——風(fēng)險(xiǎn)處置，這種現(xiàn)象突出地表明社會風(fēng)險(xiǎn)管理理論對應(yīng)急管理具有很強(qiáng)的借鑒意義。社會風(fēng)險(xiǎn)管理理論提出至今已有近二十年，隨著科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步，移動互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能及高分衛(wèi)星等先進(jìn)技術(shù)的成熟和廣泛應(yīng)用，在各種信息即時(shí)交互、高效準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)分析、遠(yuǎn)程識別和無害化作業(yè)等領(lǐng)域?yàn)橥话l(fā)事件應(yīng)急管理提供了極為豐富的手段和實(shí)現(xiàn)路徑。

五、結(jié)語

習(xí)總書記2014年在主持召開中央國家安全委員會第一次會議時(shí)提出：“要準(zhǔn)確把握國家安全形勢變化新特點(diǎn)新趨勢，堅(jiān)持總體國家安全觀，走出一條中國特色國家安全道路?！眻?jiān)持總體國家安全觀就必須保障國家公共安全，而應(yīng)急管理是保障國家公共安全的必然途徑，因此，如何加強(qiáng)政府應(yīng)急管理建設(shè)是我國政府當(dāng)前亟待解決的重大問題。筆者認(rèn)為應(yīng)從社會風(fēng)險(xiǎn)到突發(fā)事件“連續(xù)統(tǒng)”的邏輯演繹入手，建立社會風(fēng)險(xiǎn)管理和應(yīng)急管理“一體化”的動態(tài)全過程的系統(tǒng)治理，有兩種現(xiàn)實(shí)路徑可供選擇：（1）以應(yīng)急管理為切入口，進(jìn)一步加強(qiáng)我國政府應(yīng)急管理；（2）加強(qiáng)社會風(fēng)險(xiǎn)管理，從根本上治理社會風(fēng)險(xiǎn)從而減少突發(fā)事件的產(chǎn)生，總之，應(yīng)進(jìn)一步加快我國的應(yīng)急管理建設(shè)，最終統(tǒng)一到構(gòu)建社會風(fēng)險(xiǎn)管理和應(yīng)急管理“一體化”的動態(tài)全過程的治理上。

注釋：

烏爾里?！へ惪酥?何博聞譯.風(fēng)險(xiǎn)社會.江蘇：譯林出版社.2004.20.

安東尼·吉登斯著.田禾譯.現(xiàn)代性的后果.江蘇：譯林出版社.2011.3-14.

林義.強(qiáng)化我國社會風(fēng)險(xiǎn)管理的政策思路.經(jīng)濟(jì)社會體制比.2002（6）.16-19.

突發(fā)事件與應(yīng)急管理的這種對應(yīng)關(guān)系實(shí)際從中共中央十六屆三中全會就確定，之后在《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》等多項(xiàng)重要相關(guān)文件、政策中均有充分表述。

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