環(huán)境行政公益訴訟訴前程序?qū)崉?wù)思辨與制度探究

單新源 張迪

摘 要 公益訴訟工作全面鋪開的半年來，大量案件在訴前程序得以解決，但是對于公益訴訟這一全新的制度，在實踐中還是發(fā)現(xiàn)了一些問題，制度構(gòu)建上仍存在一定的可建設(shè)性。本文以環(huán)境行政公益訴訟為點，立足于訴前程序的檢察實踐，對實際操作中遇到的問題進(jìn)行思辨，力求尋找到解決問題的新思路。

關(guān)鍵詞 環(huán)境保護 公益訴訟 訴前程序

作者簡介：單新源，天津市西青區(qū)人民檢察院檢察長;張迪，天津市西青區(qū)人民檢察院民事行政檢察部檢察官助理。

中圖分類號：D925 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.12.185

公益訴訟試點工作開展以來，試點地區(qū)共辦理公益訴訟案件9053件，其中訴前程序結(jié)案案件7903件，提起訴訟案件1150件;2017年7月1日至2018年3月31日，全國共計辦理公益訴訟案件10925件，其中訴前程序結(jié)案案件9497件，提起訴訟案件272件。通過對比上述兩組工作數(shù)據(jù)，可以發(fā)現(xiàn)，目前大量的公益訴訟工作主要在訴前程序得以解決。究其原因是方方面面的，本文中不再贅述;然而不可否認(rèn)的是，訴前程序在公益訴訟案件的辦理過程中，起到了異乎尋常的重要作用。然而，在訴前程序的實踐中，檢察機關(guān)也面對了大量的新問題，亟待解決。下面筆者將從實踐操作的層面，探討研究。

一、當(dāng)前存在的主要問題

（一） 關(guān)于“公益”的界定

在環(huán)境類行政公益訴訟案件中，應(yīng)當(dāng)如何界定國家利益和社會公共利益是需要重點關(guān)注的問題，在我國目前的立法環(huán)境下，大多數(shù)國內(nèi)學(xué)者認(rèn)可的國家利益為包括一國在生存安全、國家主權(quán)、經(jīng)濟發(fā)展、領(lǐng)土完整、國際地位等方面的需求，又包括國際和國內(nèi)、政府和民眾、生存和發(fā)展、物質(zhì)和精神等多個方面的利益。 但是大多數(shù)學(xué)者都認(rèn)同國家利益的主體為一國國內(nèi)的全體人民或大多數(shù)居民。在司法過程中，對于“公益”的最終確認(rèn)，就需要檢察院、法院的工作人員結(jié)合個案所涉及的案件情況進(jìn)行考量，這就不可避免的會產(chǎn)生一定的爭議與分歧。目前實務(wù)操作中的最大難點也就在于此。比如在實踐中遇到的情況，某地基于垃圾處理的需要，在某處設(shè)置垃圾處理廠，其氣味刺鼻，嚴(yán)重影響了周圍居民的正常生活，但其存在符合社會絕大多數(shù)人的利益，這種情況下是否可以要求少數(shù)人的利益作出犧牲，對于少數(shù)特定人群的利益是否也屬于社會公共利益？當(dāng)特定多數(shù)人的利益與不特定的社會大眾的利益產(chǎn)生沖突時，檢察機關(guān)應(yīng)該站在什么樣的立場對案件線索進(jìn)行審理？

（二）調(diào)取證據(jù)的難度

對于環(huán)境保護類公益訴訟案件，不可避免的要對于環(huán)境進(jìn)行技術(shù)檢測，作為司法從業(yè)人員，檢察機關(guān)的工作人員不可能掌握專業(yè)的環(huán)境保護術(shù)語，因此必須委托他方出具鑒定結(jié)果，而現(xiàn)在面臨的問題是，對于專業(yè)的環(huán)境保護領(lǐng)域的檢測，大部分情況下，環(huán)保局出具的最終鑒定結(jié)論更具有可信性，而環(huán)境保護類行政公益訴訟案件的相對方也是環(huán)保局，那么就會不可避免的產(chǎn)生一種利益沖突在其中，對于檢察機關(guān)的取證難度也將加大。

（三）責(zé)任人的確定

在實踐過程中，多數(shù)環(huán)境類公益訴訟案件的情況是外地或者外區(qū)人員在夜半時間于區(qū)域內(nèi)的偏僻角落偷排廢水、廢酸等污染物質(zhì)，而這些偷排的地點多為周邊幾區(qū)的交界地帶，管理松懈，同時往往沒有治安攝像頭進(jìn)行監(jiān)控的空白地帶，相對人是難以尋覓的，然而對于受損土地的治理又是迫在眉睫的，那么在這種情況下應(yīng)當(dāng)由誰先行承擔(dān)起修復(fù)的責(zé)任，在找到相對方后再進(jìn)行追償呢？

（四）環(huán)境恢復(fù)與刑事偵查的沖突

刑事犯罪的偵查、移訴、審判期限是非常長的，而公益訴訟案件要求盡快恢復(fù)被損害的公共利益。這時就產(chǎn)生了不可避免的利益沖突，刑事偵查案件中固定證據(jù)的需要與環(huán)境利益的保護之間會產(chǎn)生沖突。在這種情況下，如何對兩者進(jìn)行平衡也是我們需要思考的問題。

二、針對問題的解決思路

（一）成立專門的司法部門，進(jìn)行公益訴訟工作

首先，是在法院成立專門的環(huán)境類法庭，進(jìn)行環(huán)境類案件的審理工作。目前在試點地區(qū)存在如下幾種模式，如江蘇地區(qū)是由中院成立專門的環(huán)境庭審理環(huán)境類民事、刑事、行政類案件，而如重慶市則是將環(huán)境類刑事案件的管轄權(quán)統(tǒng)一集中到某個基層法院進(jìn)行審理。其實不管采用哪種方式，究其實質(zhì)都是由專門的審判庭對環(huán)境類問題進(jìn)行審理。這樣其實也是考慮到環(huán)境類案件對于專業(yè)性的要求。目前試點地區(qū)均取得良好成效。

其次，檢察機關(guān)應(yīng)成立專門的公益訴訟部門，進(jìn)行公益訴訟專項工作。目前，公益訴訟工作主要由檢察機關(guān)的民行部門承擔(dān)，但是實踐中存在的情況是民行部門本身的人員配置少，同時還有大量的民事行政檢察監(jiān)督工作進(jìn)行。從工作性質(zhì)來看，民事行政檢察監(jiān)督工作與公益訴訟案件的辦理有著本質(zhì)的區(qū)別，由民行部門兼管公益訴訟工作不是長久之計。從法律地位看，民事行政檢察部門是監(jiān)督部門，監(jiān)督法院的民事行政審判工作，而在公益訴訟案件中，公益訴訟起訴人的身份與監(jiān)督者的身份無疑是相互沖突的。檢察機關(guān)應(yīng)成立專門的公益訴訟部門，招納、培養(yǎng)一批專業(yè)人才，專門開展公益訴訟，尤其是環(huán)境類公益訴訟案件工作。

（二）建立環(huán)境類案件訴前證據(jù)審查制度，進(jìn)行先期證據(jù)保全

針對實踐中存在的環(huán)境保護與刑事犯罪偵查的沖突，我國未

來立法可以考慮參考國外的訴訟體制，在訴前程序階段，就將法院引入，對于涉案污染地域進(jìn)行一次先期的證據(jù)審核，以照片、鑒定等書面形式將證據(jù)予以固定，之后由法院出具相關(guān)的裁定確認(rèn)這些書面證據(jù)的證明力，并對這些證據(jù)予以留存，將來庭審時予以直接采納。

在確認(rèn)這些書面證據(jù)達(dá)到證明標(biāo)準(zhǔn)且可以作為證據(jù)使用的情況下，在法院出具相關(guān)裁定準(zhǔn)許相關(guān)行政機關(guān)、當(dāng)事人對于涉案污染地域進(jìn)行先期治理，相關(guān)行政機關(guān)、當(dāng)事人依裁定對污染地域進(jìn)行治理，也不會影響后期刑事案件的審理。

（三）成立專門的環(huán)境保護基金

在筆者看來，我國未來立法可以參考美國的《超級基金法》 ，設(shè)定一項專門的環(huán)?；鹱鳛閷@種尋覓不到相關(guān)責(zé)任人的環(huán)境侵害案件的修復(fù)基金?！冻壔鸱ā匪_立的各項原則在學(xué)界存在一定爭議，筆者在此不在贅述，但是其中最重要的一條，設(shè)立專門的環(huán)?；?，用以支出環(huán)保損害修復(fù)當(dāng)責(zé)任方暫時不能確定、無力支付或情況緊急時，由“專項基金”先行墊付治理、賠償費用，并由“專項基金”向責(zé)任方追償。

關(guān)于基金的資金來源，可以采用多種方式，廣開渠道。筆者認(rèn)為，一方面可以將環(huán)境公益訴訟案件中收取的懲罰性賠償作為基金的來源。在實踐中，如果是刑事類案件發(fā)現(xiàn)的公益訴訟案件，往往會要求公安機關(guān)以罰金的方式予以收取，而如果是民事公益訴訟的懲罰性賠償?shù)娜ハ騽t會存在爭議。那么如果將類似案件中的懲罰性賠償?shù)囊徊炕蛘呷客度脒@個環(huán)保專項基金當(dāng)中，可以說是很好的解決了上述問題。將環(huán)保類案件的懲罰性賠償?shù)娜炕蛘咭徊糠钟糜谖磥淼沫h(huán)保修復(fù)費用，可以說是適得其所。另一方面我國未來的立法也可以參考美國的《超級基金法》，對于尚未注冊成立的可能會產(chǎn)生環(huán)境污染的企業(yè)，在其成立之初，就要求其預(yù)交少部分的環(huán)境保護基金，作為批準(zhǔn)其設(shè)立的硬性條件。而對于已經(jīng)注冊成立的可能會產(chǎn)生環(huán)境污染的相關(guān)企業(yè)，要求其補繳一部分的環(huán)境保護金。還有就是可以在稅收方面進(jìn)行一定比例的調(diào)整。2016年12月通過實施的《環(huán)境保護稅法》已于2018年1月1日起實施，在未來的立法工作中可以考慮將環(huán)保稅中的一部分稅款撥入該專項基金，用于環(huán)境污染的治理。另外，也可以考慮接受社會資金的捐獻(xiàn)等。

（四）加強各行政機關(guān)、司法機關(guān)聯(lián)系配合機制

上述多項制度在未來的構(gòu)建中都離不開各行政機關(guān)與司法機關(guān)之間的密切配合與溝通協(xié)作。為了達(dá)到環(huán)境保護的最終目的，同時也是出于盡快維護公益、節(jié)約司法成本的考慮，在未來的工作中，各級檢察機關(guān)應(yīng)加強與各級地方政府、各級環(huán)保部門之間的交流溝通合作，搭造溝通銜接平臺，創(chuàng)建信息共享機制，將可能造成公益受損的情況，在苗頭階段及時解決。各級政府及環(huán)保部門也應(yīng)積極與檢察機關(guān)形成合力，共同面對當(dāng)前環(huán)境污染領(lǐng)域的巨大挑戰(zhàn)。

綜上所述，隨著公益訴訟制度的全面鋪開，環(huán)境類公益訴訟案件的訴前程序中仍存在著大量的問題亟待未來立法的解決，隨著實踐的不斷發(fā)展，問題的不斷暴露，解決問題的手段也不斷增強。綠水青山，未來可期。

注釋：

倪同木.法學(xué)視野中的國家利益研究.南京大學(xué).2014.26.

即《環(huán)境應(yīng)對、賠償和責(zé)任綜合法》，規(guī)定由聯(lián)邦政府設(shè)立專門的基金，并授權(quán)環(huán)?？偸鸾M織對污染場地進(jìn)行治理，同時向污染場地的責(zé)任人追回治理費用。因為該法提出設(shè)立“超級基金”來為污染去除或環(huán)境修復(fù)提供資金，故在實踐中又稱該法為《美國超級基金法》。