檢察機(jī)關(guān)捕訴合一模式及運(yùn)行機(jī)制研究

摘 要 改革開(kāi)放后，在檢察機(jī)關(guān)的職能調(diào)整過(guò)程中，審查逮捕權(quán)與公訴權(quán)的關(guān)系呈現(xiàn)出捕訴合一到捕訴分立再到捕訴合一的脈絡(luò)。一直以來(lái)，在司法實(shí)踐和法學(xué)理論界存在著捕訴合一肯定說(shuō)與捕訴合一否定說(shuō)兩種觀點(diǎn)。本文認(rèn)為，捕訴合一模式是檢察機(jī)關(guān)在長(zhǎng)期的司法實(shí)踐中做出的應(yīng)然選擇，在當(dāng)前的歷史條件下捕訴合一是符合我國(guó)司法現(xiàn)實(shí)的需求的。在司法改革深入推進(jìn)的背景下，我們不應(yīng)該一味地肯定或者否定捕訴合一模式，而應(yīng)當(dāng)在充分發(fā)揮捕訴合一模式優(yōu)勢(shì)的前提下采取針對(duì)性措施來(lái)解決或者避免捕訴合一模式存在的弊端。

關(guān)鍵詞 檢察機(jī)關(guān) 捕訴合一 運(yùn)行機(jī)制

作者簡(jiǎn)介：張建峰，河南省洛寧縣人民檢察院政研室主任。

中圖分類號(hào)：D926.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.10.168

隨著我國(guó)司法改革進(jìn)程不斷推向深入，檢察機(jī)關(guān)職能也相應(yīng)地發(fā)生調(diào)整與變動(dòng)。檢察機(jī)關(guān)審查逮捕權(quán)與公訴權(quán)的行使以及二者之間的關(guān)系在司法實(shí)務(wù)界與學(xué)術(shù)界一直爭(zhēng)議不斷，我國(guó)不同歷史時(shí)期對(duì)檢察機(jī)關(guān)捕訴權(quán)力的制度安排也幾度變革。

一、捕訴關(guān)系的發(fā)展脈絡(luò)考察

在檢察機(jī)關(guān)的職能調(diào)整過(guò)程中，審查逮捕權(quán)與公訴權(quán)的關(guān)系呈現(xiàn)出捕訴合一到捕訴分立再到捕訴合一的脈絡(luò)。改革開(kāi)放之后，我國(guó)檢察機(jī)關(guān)得以復(fù)建，一直到上世紀(jì)九十年代后期，檢察機(jī)關(guān)審查逮捕權(quán)與公訴權(quán)都處于合一行使階段。改革開(kāi)放后的二十多年時(shí)間，我國(guó)檢察機(jī)關(guān)設(shè)立刑事檢察部，統(tǒng)一行使審查逮捕與公訴權(quán)，盡管一些地方人民檢察院形式上設(shè)立了審查逮捕與審查起訴部門，但彼時(shí)最高檢的機(jī)構(gòu)設(shè)置中審查逮捕與審查起訴權(quán)仍然是由同一個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)來(lái)行使。在這種捕訴合一的模式下，實(shí)踐中逐漸暴露出檢察機(jī)關(guān)權(quán)力過(guò)度集中，權(quán)力缺乏監(jiān)督等問(wèn)題。在此背景下，從上世紀(jì)九十年代后期開(kāi)始，檢察機(jī)關(guān)逐步推行捕訴分立的模式。在1996年最高檢在全國(guó)檢察機(jī)關(guān)第二刑事檢察工作會(huì)議上提出批捕、起訴分設(shè)為兩個(gè)機(jī)構(gòu)后，審查逮捕部門和審查起訴部門成為檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部獨(dú)立的兩大職能部門。司法實(shí)踐中，捕訴分立模式的弊端也逐漸凸顯出來(lái)，例如造成司法資源浪費(fèi)，審前羈押率過(guò)高等。2015年以來(lái)，恰值司法改革的契機(jī)，檢察機(jī)關(guān)捕訴關(guān)系模式的調(diào)整又進(jìn)入受到司法實(shí)務(wù)以及學(xué)術(shù)界人士的關(guān)注。此后，中央統(tǒng)籌在海南、吉林等地開(kāi)展捕訴合一試點(diǎn)工作，將審查逮捕權(quán)與公訴權(quán)再次整合到刑事檢察部。經(jīng)過(guò)三年來(lái)的試點(diǎn)，檢察機(jī)關(guān)捕訴合一模式的推廣確實(shí)取得了諸多成效。

二、捕訴合一的理論爭(zhēng)鳴

不論是捕訴分立還是捕訴合一，都是檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部職權(quán)配置和安排問(wèn)題，在現(xiàn)實(shí)司法運(yùn)行過(guò)程中都有其獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，同樣也難免有其弊端。在當(dāng)前捕訴合一試點(diǎn)工作如火如荼開(kāi)展與司法改革逐步深入之背景下，學(xué)界以及實(shí)務(wù)界對(duì)捕訴合一的爭(zhēng)鳴愈發(fā)激烈?？傮w而言，存在捕訴合一肯定說(shuō)與捕訴合一否定說(shuō)。

（一）捕訴合一肯定說(shuō)

持此觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為，捕訴合一在當(dāng)前的司法現(xiàn)實(shí)環(huán)境下利大于弊，我國(guó)檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)回歸捕訴合一模式。持此觀點(diǎn)的學(xué)者據(jù)以立論的理由在于：

1. 捕訴合一有助于節(jié)約相對(duì)有限的司法資源

當(dāng)前我國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期，各類案件呈爆炸式增長(zhǎng)，案多人少成為當(dāng)前基層檢察機(jī)關(guān)存在的普遍問(wèn)題。再捕訴分立模式下，在公安機(jī)關(guān)提請(qǐng)人民檢察院批捕之后，首先需要偵查監(jiān)督部門閱卷、訊問(wèn)犯罪嫌疑人，在熟悉案情對(duì)案件有準(zhǔn)確把握之后再移交給起訴部門，然后再由該部門工作人員對(duì)案件重新閱卷、熟悉案情?？梢?jiàn)，由公安機(jī)關(guān)提請(qǐng)批捕之后，一個(gè)案件要在檢察機(jī)關(guān)捕、訴兩個(gè)部門重復(fù)審批，這對(duì)本就稀缺的司法資源造成嚴(yán)重的浪費(fèi)。捕訴合一模式則避免了案件在檢察機(jī)關(guān)不同部門重復(fù)審批的弊端，能夠最大限度地降低司法資源的浪費(fèi)。

2.捕訴合一能夠促進(jìn)偵查、逮捕、訴訟一體化

案件進(jìn)入偵查階段，提請(qǐng)批捕的辦案部門關(guān)注的是案件是否達(dá)到批捕的法定標(biāo)準(zhǔn)。檢察機(jī)關(guān)偵查監(jiān)督與公訴部門在對(duì)重大疑難案件取證引導(dǎo)后將注意力放在能否批捕上，能夠批捕就可以起訴。現(xiàn)實(shí)當(dāng)中，檢察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)逮捕的審查期間相對(duì)有限，往往是先批捕后續(xù)再由偵查部門補(bǔ)充偵查。甚至造成司法實(shí)踐中犯罪嫌疑人被批捕就意味著檢察機(jī)關(guān)的有罪起訴或者人民法院的有罪判決的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)。自偵查部門案件批捕后，偵查部門往往對(duì)補(bǔ)充偵查過(guò)程應(yīng)當(dāng)及時(shí)加以取證的證據(jù)掉以輕心，導(dǎo)致取證不及時(shí)，退回補(bǔ)充偵查的效果并不明顯?？梢?jiàn)，在捕訴分立的模式下，引導(dǎo)取證形同虛設(shè)，偵查、逮捕與訴訟各階段銜接斷層。實(shí)行捕訴合一模式后，偵查監(jiān)督工作更加有力，偵查機(jī)關(guān)在取證方面更加有積極性，這對(duì)于促進(jìn)偵查、逮捕、訴訟一體化具有顯著促進(jìn)作用。

3.捕訴合一有助于刑事訴訟程序的流暢

捕訴合一能夠有效解決當(dāng)前司法實(shí)踐中普遍存在的捕后不訴的問(wèn)題。捕后不訴問(wèn)題的產(chǎn)生主要有兩個(gè)方面的原因：首先，逮捕審查與提起公訴證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)不同。逮捕的證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)是有基本犯罪事實(shí)和基本證據(jù)確實(shí)就可批捕，提起公訴的證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)則應(yīng)當(dāng)達(dá)到事實(shí)清楚，證據(jù)確實(shí)充分，可見(jiàn)提起公訴的證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)要遠(yuǎn)高于批準(zhǔn)逮捕。由于證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)的不一致，導(dǎo)致許多達(dá)到逮捕標(biāo)準(zhǔn)卻未達(dá)到提起公訴標(biāo)準(zhǔn)的案件當(dāng)事人在被逮捕后檢察機(jī)關(guān)不予公訴。其次，社會(huì)輿論以及政治因素的影響。對(duì)于一些社會(huì)影響較大、社會(huì)輿論反響激烈的案件，往往辦案部門迫于上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)或者輿論的壓力，為防止矛盾激化或者平復(fù)社會(huì)輿論壓力而以捕代偵。捕訴合一模式之下，檢察機(jī)關(guān)偵查監(jiān)督與公訴部門職能整合，有利于證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一，從而促進(jìn)刑事訴訟程序的流程。

（二）捕訴合一否定說(shuō)

與捕訴合一肯定說(shuō)相反，捕訴合一否定說(shuō)則認(rèn)為捕訴合一模式存在諸多弊端，我國(guó)檢察機(jī)關(guān)不應(yīng)采取捕訴合一模式。“捕訴合一”機(jī)制存在一定弊端。

1.捕訴合一削弱了逮捕程序的獨(dú)立價(jià)值

批準(zhǔn)逮捕與公訴是檢察機(jī)關(guān)的重要權(quán)力，本質(zhì)上是兩種不同的司法行為，強(qiáng)調(diào)捕訴合一則會(huì)模糊捕與訴這二者之間的界限，甚至?xí)魅醮冻绦虻莫?dú)立價(jià)值。之所以將審查逮捕的權(quán)力分配給檢察機(jī)關(guān)，其目的就在于避免逮捕權(quán)的濫用，將提起公訴權(quán)與審查逮捕權(quán)隔離開(kāi)來(lái)，在這個(gè)意義上來(lái)說(shuō)，捕訴分立能夠維護(hù)和實(shí)現(xiàn)逮捕程序的獨(dú)立價(jià)值。如果實(shí)行捕訴合一模式，則公訴方同時(shí)承擔(dān)審查逮捕的權(quán)力，勢(shì)必會(huì)在一定程度上否定了逮捕程序的獨(dú)立價(jià)值。這在西方法治先進(jìn)國(guó)家的司法實(shí)踐中也可以得到證明，因此捕訴合一是不利于維護(hù)逮捕程序的獨(dú)立價(jià)值的。

2.捕訴合一會(huì)導(dǎo)致逮捕權(quán)的濫用

在當(dāng)前司法改革不斷深入推進(jìn)的背景下，以審判為中心的訴訟體制全面推開(kāi)，因此控訴職能在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部將更加受到重視。檢察機(jī)關(guān)將更加突出以訴訟為中心的傾向，這樣就可能會(huì)帶來(lái)批準(zhǔn)逮捕權(quán)讓步于審查起訴權(quán)，使得逮捕權(quán)的行使發(fā)生濫用的趨向。 首先，檢察機(jī)關(guān)為了避免捕后不訴情況的發(fā)生，可能會(huì)將逮捕的法定證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)予以提高，進(jìn)而導(dǎo)致該逮捕的當(dāng)事人沒(méi)有逮捕。其次，檢察機(jī)關(guān)為了實(shí)現(xiàn)打擊犯罪的目的，從便于追訴的角度出發(fā)濫用逮捕權(quán)，甚至以捕代訴。不論哪種情況，都是對(duì)法治理念的背反，不符合刑法打擊犯罪、保障人權(quán)的立法目的。

3.捕訴合一會(huì)造成檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督缺失

當(dāng)前體制下，檢察機(jī)關(guān)審查逮捕和公訴權(quán)分別由偵查監(jiān)督部門和公訴部門行使，如此安排的目的在于讓檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部形成監(jiān)督和制約，從而保證司法權(quán)的正當(dāng)行使，避免權(quán)利濫用，保障犯罪嫌疑人的合法權(quán)益。捕訴合一模式下，審查逮捕和提起公訴這兩個(gè)重要職能被整合在一個(gè)部門下，兩種不同性質(zhì)的司法權(quán)集中在一個(gè)部門必然造成檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督缺失。

三、檢察機(jī)關(guān)捕訴合一運(yùn)行機(jī)制完善建議

通過(guò)上述分析可以發(fā)現(xiàn)，不論捕訴合一還是捕訴分立，都有其自身優(yōu)勢(shì)與弊端。筆者認(rèn)為，捕訴合一模式是檢察機(jī)關(guān)在長(zhǎng)期的司法實(shí)踐中做出的應(yīng)然選擇，在當(dāng)前的歷史條件下捕訴合一是符合我國(guó)司法現(xiàn)實(shí)的需求的。在司法改革深入推進(jìn)的背景下，我們不應(yīng)該一味地肯定或者否定捕訴合一模式，而應(yīng)當(dāng)在充分發(fā)揮捕訴合一模式優(yōu)勢(shì)的前提下采取針對(duì)性措施來(lái)解決或者避免捕訴合一模式存在的弊端。

（一）完善內(nèi)部制約機(jī)制

毋庸置疑，捕訴合一模式下，由于審查逮捕權(quán)與公訴權(quán)歸集到一個(gè)部門行使，確實(shí)存在逮捕權(quán)濫用，權(quán)利缺乏監(jiān)督的風(fēng)險(xiǎn)。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)采取措施完善內(nèi)部制約機(jī)制，使得捕訴合一模式既能有效運(yùn)行又能夠形成內(nèi)部監(jiān)督。其一，落實(shí)檢察長(zhǎng)、檢察委員會(huì)的監(jiān)督職責(zé)。檢察長(zhǎng)定期對(duì)有關(guān)案件的辦理情況進(jìn)行檢查監(jiān)督，在確有必要的情況下還可以對(duì)特定案件進(jìn)行復(fù)核。其二，上級(jí)人民檢察院可以通過(guò)受理復(fù)核和直接辦理案件對(duì)下級(jí)人民檢察院院辦理的案件進(jìn)行監(jiān)督。通過(guò)采取有效措施，在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部形成有效制約，使得在捕訴合一模式下檢察機(jī)關(guān)捕訴職能的高效運(yùn)轉(zhuǎn)。

（二）強(qiáng)化外部監(jiān)督

要使得捕訴合一模式真正發(fā)揮效用，除了檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部形成有效監(jiān)督和制約，還應(yīng)當(dāng)通過(guò)各種途徑來(lái)強(qiáng)化外部監(jiān)督。首先，落實(shí)人民監(jiān)督員制度。各級(jí)人民檢察院在辦理案件過(guò)程中要安排人民監(jiān)督員進(jìn)行全程監(jiān)督，通過(guò)新聞媒體、社會(huì)輿論等對(duì)人民檢察院捕訴權(quán)力行使形成有效的外部監(jiān)督。其次，完善聽(tīng)取辯護(hù)律師意見(jiàn)制度。各地區(qū)在推行捕訴合一工作機(jī)制的時(shí)候，律師的監(jiān)督作用是不言自明的。在捕訴合一模式下，聽(tīng)取辯護(hù)律師意見(jiàn)制度具有更加重要的現(xiàn)實(shí)意義。

（三）嚴(yán)格限制適用逮捕措施

人民檢察院推行捕訴合一模式后，審查逮捕與審查起訴將會(huì)由同一部門同一檢察人員來(lái)完成，檢察官職權(quán)的擴(kuò)大確實(shí)容易導(dǎo)致權(quán)力濫用，進(jìn)而侵犯當(dāng)事人的合法權(quán)利。因此，檢察機(jī)關(guān)在辦理具體案件時(shí)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格限制適用逮捕措施。首先，務(wù)必堅(jiān)持審慎性原則。一旦決定批準(zhǔn)逮捕，那么就意味著當(dāng)事人將面臨長(zhǎng)時(shí)間的人身自由受限，刑事追責(zé)程序也將繼續(xù)推進(jìn)，因此檢察機(jī)關(guān)必須謹(jǐn)慎審查。其次，在決定逮捕之前應(yīng)當(dāng)充分聽(tīng)取辯護(hù)律師的意見(jiàn)，盡量與辯護(hù)律師進(jìn)行充分的溝通交流，聽(tīng)取他們對(duì)于采取逮捕措施的意見(jiàn)。

（四）完善主任檢察官辦案責(zé)任制

捕訴合一模式下，辦案檢察官承擔(dān)審查逮捕與審查起訴的雙重職能，因而權(quán)力較大，要對(duì)可能濫用的權(quán)利加以限制，一方面在于完善內(nèi)外部監(jiān)督機(jī)制，而另一方面就在于對(duì)辦案人員科以相應(yīng)的責(zé)任。有責(zé)任，才有動(dòng)力。在檢察官辦案責(zé)任制的約束下，檢察官勢(shì)必會(huì)更加審慎地行使法定職權(quán)，更加積極有為地履行職責(zé)。在落實(shí)主任檢察官辦案責(zé)任制過(guò)程中，我們既要立足本土司法實(shí)踐，又要適當(dāng)?shù)亟梃b法治先進(jìn)國(guó)家和地區(qū)的先進(jìn)做法和經(jīng)驗(yàn)。

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