從預(yù)演到重頭戲：解讀美國(guó)新一輪對(duì)伊朗制裁

王雷

2018年11月16日，土耳其民眾在法齊赫清真寺為卡舒吉舉辦葬禮禱告。

11月5日，特朗普政府如期啟動(dòng)了針對(duì)伊朗的新一輪制裁。如果說(shuō)8月出臺(tái)的第一輪制裁只是一種預(yù)演，針對(duì)的主要是伊朗的非能源貿(mào)易，那么此輪制裁可以說(shuō)是重頭戲，因?yàn)閷?duì)準(zhǔn)的是伊朗的能源、金融、航運(yùn)等核心領(lǐng)域。不僅如此，此輪制裁的正式啟動(dòng)也標(biāo)志著自5月退出伊核協(xié)議后，美國(guó)已經(jīng)全面恢復(fù)因簽署伊核協(xié)議而對(duì)伊朗豁免的所有制裁。

六個(gè)要點(diǎn)

從現(xiàn)有的公開(kāi)信息來(lái)看，這輪制裁主要涉及六個(gè)要點(diǎn)：第一，美國(guó)財(cái)政部將700多個(gè)伊朗個(gè)人、實(shí)體、船只和飛機(jī)列入“特別指定國(guó)民清單”（SDN），其中300個(gè)在奧巴馬執(zhí)政時(shí)期未被列為制裁對(duì)象;第二，允許伊朗維持部分石油出口。美國(guó)向中國(guó)、印度、意大利、希臘、日本、韓國(guó)、土耳其和中國(guó)臺(tái)灣提供了180天的制裁豁免（SRE），條件是減少進(jìn)口數(shù)量。不僅如此，美國(guó)還要求伊朗石油銷售收入必須以當(dāng)?shù)刎泿疟Ａ粼谕泄苜~戶上，只能用于人道主義商品或其他非制裁產(chǎn)品的貿(mào)易;第三，嚴(yán)厲限制伊朗與環(huán)球銀行金融電信協(xié)會(huì)（SWIFT）的聯(lián)系，后者迫于美國(guó)壓力，已表示將拒絕“被指定為參與恐怖主義或擴(kuò)散活動(dòng)的伊朗實(shí)體”的訪問(wèn)，但一些未受指定的伊朗銀行可以繼續(xù)使用該系統(tǒng)，從事有限的人道主義貿(mào)易;第四，將伊朗原子能機(jī)構(gòu)列入SDN名單，對(duì)所有與伊朗的核合作進(jìn)行制裁，但對(duì)阿拉克、布什爾、福爾多工廠的不擴(kuò)散項(xiàng)目給予制裁豁免;第五，擴(kuò)大對(duì)伊朗民用飛機(jī)、海運(yùn)船只的制裁，不僅包括國(guó)際航線飛機(jī)，也包括伊朗國(guó)內(nèi)航線最新采購(gòu)的ATR支線飛機(jī)。此外，各種伊朗油輪、貨船和集裝箱船也被列入制裁對(duì)象;第六，對(duì)印度與伊朗的恰巴哈爾港合作項(xiàng)目給予制裁豁免。伊拉克沒(méi)有獲得SRE，但可以繼續(xù)購(gòu)買伊朗電力。

總的來(lái)看，美國(guó)制裁伊朗的“套索”在逐步收緊，但是從力度上看，新一輪制裁與特朗普政府的最初設(shè)想和期待存有差距。

美國(guó)的精打細(xì)算

既然特朗普政府打出的是一套“組合拳”，我們不妨逐項(xiàng)解讀，厘清其中的邏輯緣由和戰(zhàn)略盤算。

第一，放緩能源制裁步伐。特朗普政府暫時(shí)放棄了“零封”伊朗石油出口的既定目標(biāo)。雖然這與“最大壓力”政策背道而馳，但華盛頓顯然意識(shí)到情況并非預(yù)想的那么簡(jiǎn)單。從能源市場(chǎng)情況來(lái)看，近一年來(lái)，間歇性供給緊張已經(jīng)導(dǎo)致國(guó)際油價(jià)不斷上行，當(dāng)前能源市場(chǎng)對(duì)美國(guó)制裁伊朗非常敏感，此時(shí)過(guò)于激進(jìn)地壓制伊朗石油出口很可能引發(fā)油價(jià)飆升，這無(wú)疑會(huì)增加伊朗石油出口收入，幫助其部分抵消市場(chǎng)份額減少導(dǎo)致的損失，從而使制裁效果大打折扣。當(dāng)然，為了彌補(bǔ)市場(chǎng)供給不足，特朗普政府也嘗試游說(shuō)沙特阿拉伯、俄羅斯等國(guó)釋放產(chǎn)能，但這些國(guó)家短期增產(chǎn)能力畢竟有限，無(wú)法大幅替代伊朗石油出口份額。不僅如此，沙特當(dāng)前也不希望油價(jià)走低，而是希望通過(guò)限產(chǎn)推升油價(jià)，為自己捉襟見(jiàn)肘的財(cái)政不斷輸血。而飽受制裁的俄羅斯對(duì)與美國(guó)的合作明顯持抵觸態(tài)度。從美國(guó)自身利益來(lái)講，油價(jià)暴漲也會(huì)傷害國(guó)內(nèi)消費(fèi)者，影響特朗普的政績(jī)和支持率。此外，并非所有國(guó)家都愿意或能夠立即停止購(gòu)買伊朗石油，如果美國(guó)不顧現(xiàn)實(shí)強(qiáng)推制裁，非但不能實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)，反而可能激化國(guó)際社會(huì)的不滿和抵制。顯然，為了避免讓自己陷入進(jìn)退兩難的困境，特朗普政府不得不放緩制裁腳步，權(quán)宜之計(jì)就是對(duì)一些國(guó)家提供時(shí)間和范圍有限的豁免。

第二，如何選擇豁免對(duì)象。中國(guó)、印度無(wú)疑是進(jìn)口伊朗石油的兩個(gè)大戶，美國(guó)當(dāng)然希望兩國(guó)能夠大幅削減甚至停止進(jìn)口伊朗石油，但對(duì)伊朗能源依賴度高以及與伊朗的友好合作關(guān)系決定了兩國(guó)既不愿意也不可能停止購(gòu)買伊朗石油。當(dāng)然，由于伊核協(xié)議剩余各方尚無(wú)法向伊朗提供特殊的貿(mào)易結(jié)算渠道，出于規(guī)避制裁風(fēng)險(xiǎn)、保護(hù)自身利益的需要，中、印不得不通過(guò)爭(zhēng)取豁免來(lái)維持進(jìn)口伊朗石油，這么做雖心有不甘，但已是當(dāng)下幫助伊朗盡量緩解制裁痛苦的最佳選擇。對(duì)特朗普政府來(lái)講，與中、印鬧翻顯然不能解決問(wèn)題，既然無(wú)法說(shuō)服兩國(guó)停止進(jìn)口伊朗石油，不如通過(guò)適當(dāng)豁免換取兩國(guó)減少進(jìn)口，并對(duì)相關(guān)石油貿(mào)易進(jìn)行監(jiān)控。目前尚不知曉中美、印美就豁免問(wèn)題達(dá)成何種妥協(xié)，但從各方都不愿公開(kāi)豁免細(xì)節(jié)可見(jiàn)博弈之激烈。從歐洲方面來(lái)看，德、法、英早在6月就向美國(guó)提出了全面豁免的請(qǐng)求，但美國(guó)不愿向整個(gè)歐盟開(kāi)制裁豁免的口子。于是，在請(qǐng)求遭到拒絕后，大批歐洲跨國(guó)公司開(kāi)始放棄在伊朗的業(yè)務(wù)，歐盟主要的伊朗石油進(jìn)口國(guó)法國(guó)、西班牙、意大利、希臘的石油公司為了規(guī)避制裁，也紛紛大幅削減進(jìn)口數(shù)量，謀求單獨(dú)豁免。目前來(lái)看，親歐盟路線的法國(guó)、西班牙沒(méi)有獲得豁免權(quán)，而在移民、防務(wù)問(wèn)題上與美國(guó)走近的意大利、希臘得到了豁免。顯然，特朗普政府有意通過(guò)此舉破壞歐洲應(yīng)對(duì)美國(guó)制裁的團(tuán)結(jié)。此外，日本、韓國(guó)和土耳其在大幅削減或停止進(jìn)口伊朗石油后也獲得了豁免權(quán)。對(duì)美國(guó)來(lái)講，現(xiàn)階段允許這些盟友維持一定的進(jìn)口量不僅有助于平抑油價(jià)，也可以換取它們?cè)诘貐^(qū)和全球事務(wù)中對(duì)美國(guó)更多的支持和配合?？傊?，特朗普政府旨在通過(guò)豁免游戲?qū)崿F(xiàn)兩個(gè)目標(biāo)：一是在保持油價(jià)相對(duì)穩(wěn)定的情況下盡量壓縮伊朗的石油出口;二是利用伊核協(xié)議剩余各方的不信任以及歐洲內(nèi)部的分歧破壞其抵制美國(guó)制裁的合作與團(tuán)結(jié)。

2018年11月5日，美國(guó)國(guó)務(wù)卿蓬佩奧和財(cái)長(zhǎng)姆努欽在記者會(huì)上宣布對(duì)伊制裁細(xì)節(jié)。

第三，金融制裁與妥協(xié)。不難發(fā)現(xiàn)，自5月退出伊核協(xié)議后，特朗普政府一直在向SWIFT施加壓力，要求其在美國(guó)全面恢復(fù)對(duì)伊制裁后拒絕伊朗金融機(jī)構(gòu)的訪問(wèn)。顯然，為了落實(shí)“最大壓力”政策，特朗普政府希望將伊朗銀行逐出國(guó)際金融體系，即使做不到這一點(diǎn)，也希望能夠在金融領(lǐng)域盡量打壓伊朗，獲得更多的談判籌碼。與之相對(duì)，歐盟為了挽救伊核協(xié)議，發(fā)誓要維持與伊朗的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，尤其是與伊朗銀行的關(guān)系。于是，在與美國(guó)的博弈中，歐盟先是象征性地推出“阻斷法令”，后又決定向伊朗提供援助資金，當(dāng)這些措施無(wú)法令伊朗滿意也無(wú)法令美國(guó)退讓時(shí)，歐盟表示將設(shè)計(jì)一種“特殊目的工具”（SPV），通過(guò)使用一個(gè)歐盟中介來(lái)避開(kāi)美國(guó)金融系統(tǒng)，處理與伊朗的貿(mào)易。此舉顯然刺激了華盛頓。雖然SPV似乎只是一個(gè)專門針對(duì)伊朗的支付結(jié)算體系，但它畢竟繞開(kāi)了美國(guó)的監(jiān)督和掌控，而一旦中、俄等國(guó)積極參與進(jìn)來(lái)，這個(gè)體系未來(lái)有可能成為獨(dú)立于美國(guó)之外的全球支付體系，威脅美國(guó)的金融霸權(quán)。鑒于這種利害關(guān)系，美國(guó)在新一輪制裁中做出了妥協(xié)，允許伊朗與SWIFT保持有限的聯(lián)系，一些沒(méi)有受到制裁的伊朗實(shí)體可以使用它進(jìn)行人道主義貿(mào)易。不過(guò)，雖然此次美國(guó)通過(guò)妥協(xié)避免了與歐盟攤牌，但特朗普政府顯然咽不下這口氣。作為報(bào)復(fù)，美國(guó)財(cái)政部將伊朗一家從事人道主義貿(mào)易業(yè)務(wù)的銀行列入制裁對(duì)象，此舉無(wú)疑是在向外界暗示，與伊朗進(jìn)行這類貿(mào)易也是有風(fēng)險(xiǎn)的。不管怎樣，通過(guò)向伊朗提供一條SWIFT“生命線”，特朗普政府意在緩和美歐矛盾，阻止并破壞歐盟與伊朗的合作。

第四，給不擴(kuò)散項(xiàng)目開(kāi)“綠燈”。此輪制裁將伊朗原子能機(jī)構(gòu)列入了SDN名單，并對(duì)其進(jìn)行二級(jí)制裁。該組織是負(fù)責(zé)執(zhí)行伊核協(xié)議下伊朗核相關(guān)義務(wù)的主要實(shí)體。根據(jù)2015年達(dá)成的伊核協(xié)議，伊朗必須對(duì)其核計(jì)劃進(jìn)行一些調(diào)整，比如，定期接受國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)的核查，重新設(shè)計(jì)其在阿拉克的重水反應(yīng)堆，將福爾多的濃縮設(shè)施轉(zhuǎn)變?yōu)檠芯烤C合體。為了開(kāi)展這些技術(shù)工作，伊朗原子能機(jī)構(gòu)正在與英國(guó)、中國(guó)和俄羅斯進(jìn)行合作。針對(duì)這種情況，美國(guó)對(duì)制裁做出一個(gè)澄清，即“除伊朗被授予豁免的有限活動(dòng)外，所有與伊朗的核合作都將受到制裁”。那么，哪些伊朗與外界的核合作獲得豁免呢？美國(guó)最終向阿拉克、布什爾、福爾多工廠的不擴(kuò)散項(xiàng)目開(kāi)了“綠燈”，但要求“每項(xiàng)豁免均以各利益相關(guān)方的合作為條件”。顯然，特朗普政府擔(dān)心伊朗的核活動(dòng)脫離監(jiān)控，希望維持核協(xié)議對(duì)伊朗的限制，希望中國(guó)、俄羅斯和歐洲繼續(xù)履行其在核協(xié)議下的核承諾。

第五，印度、阿富汗和伊拉克。新制裁對(duì)印度在伊朗開(kāi)發(fā)具有戰(zhàn)略意義的恰巴哈爾港項(xiàng)目以及該港口連接阿富汗的鐵路線項(xiàng)目提供了豁免。當(dāng)然，印度獲得豁免離不開(kāi)對(duì)美國(guó)的大力游說(shuō)，但美國(guó)同意豁免想必有兩方面考慮：其一，華盛頓一直在尋找可以繞過(guò)巴基斯坦通往阿富汗的路徑。如果恰巴哈爾連接阿富汗的鐵路能夠打通，對(duì)于美國(guó)控制阿富汗局勢(shì)必然有幫助?？紤]到目前仍有14000名美軍在阿富汗，美國(guó)當(dāng)然不希望制裁伊朗導(dǎo)致阿富汗局勢(shì)進(jìn)一步惡化。其二，放行恰巴哈爾港項(xiàng)目有助于拉近美印關(guān)系，可以牽制印度與中國(guó)、俄羅斯、伊朗的合作。另外，提升印度的地區(qū)角色和作用有助于制衡中國(guó)在南亞、西亞日益增進(jìn)的影響力。至于允許伊拉克繼續(xù)購(gòu)買伊朗電力，美國(guó)恐怕更多是出于無(wú)奈。事實(shí)上，華盛頓最初只給巴格達(dá)45天時(shí)間，讓其計(jì)劃如何逐步停止使用伊朗的天然氣和石油，但后來(lái)發(fā)現(xiàn)伊拉克可能需要四年時(shí)間才能自給自足或找到另一種選擇。當(dāng)然，向伊拉克提供豁免也有防止其倒向伊朗的戰(zhàn)略考慮。

仍存較大變數(shù)

不管怎樣，上述制裁措施的出臺(tái)標(biāo)志著美國(guó)退出伊核協(xié)議后已全面恢復(fù)了對(duì)伊朗豁免的所有制裁，這對(duì)未來(lái)局勢(shì)會(huì)產(chǎn)生何種影響？至少?gòu)哪壳皝?lái)看，德黑蘭的反應(yīng)是克制和謹(jǐn)慎的。伊朗顯然不準(zhǔn)備退出核協(xié)議，仍在履行核承諾，積極向核協(xié)議剩余各方尋求經(jīng)濟(jì)援助。德黑蘭很清楚，退出核協(xié)議很可能正中美國(guó)下懷，不僅會(huì)失去道義優(yōu)勢(shì)，也會(huì)重新陷入國(guó)際孤立和封鎖。但是，至少?gòu)亩唐趤?lái)看，伊朗面臨的壓力會(huì)不斷上升，伊朗民眾的經(jīng)濟(jì)狀況會(huì)持續(xù)惡化。在這種情況下，讓伊朗留在核協(xié)議框架內(nèi)需要全面的國(guó)際支持，包括財(cái)政援助、金融結(jié)算渠道、持續(xù)的能源出口以及政治支持。核協(xié)議雖暫時(shí)可以存續(xù)，但只要德黑蘭與華盛頓仍未達(dá)成協(xié)議，目前的危機(jī)模式將繼續(xù)存在。

應(yīng)該看到，當(dāng)前各方圍繞伊核協(xié)議存續(xù)的博弈仍處于較力階段。短期來(lái)看，美國(guó)和伊朗都缺乏迫使對(duì)方屈服或認(rèn)輸?shù)挠行侄魏湍芰?。?duì)伊朗來(lái)講，美國(guó)無(wú)法通過(guò)外交手段孤立伊朗，伊朗仍能維持相當(dāng)數(shù)量的石油出口，與SWIFT的聯(lián)系渠道也沒(méi)有被徹底切斷，目前也沒(méi)有確鑿跡象表明伊朗的政策和行為可能會(huì)迅速轉(zhuǎn)變。對(duì)美國(guó)來(lái)講，特朗普政府強(qiáng)化“最大壓力”政策的意志仍然堅(jiān)定，雖然當(dāng)前對(duì)伊制裁步伐有所放緩，但也沒(méi)有跡象表明特朗普政府會(huì)無(wú)條件重返伊核協(xié)議。即使民主黨能夠在2021年重新上臺(tái)，恐怕也不會(huì)輕易放棄目前到手的制裁籌碼，美國(guó)遏制伊朗的戰(zhàn)略大方向不會(huì)輕易改變?？傊?，這種局面決定了雙方短期內(nèi)達(dá)成妥協(xié)和交易的可能性不大，僵局恐怕還會(huì)持續(xù)，但這不是一個(gè)穩(wěn)定的平衡。

顯而易見(jiàn)，局勢(shì)失控的風(fēng)險(xiǎn)不能排除，美伊對(duì)峙持續(xù)時(shí)間越長(zhǎng)，結(jié)局可能越不穩(wěn)定?？梢灶A(yù)見(jiàn)，美國(guó)嚴(yán)厲的制裁、伊朗惡化的局勢(shì)很可能誘使華盛頓的鷹派、美國(guó)的中東盟友推行更加激進(jìn)的反伊朗政策，這勢(shì)必會(huì)加大美國(guó)和伊朗陷入沖突的風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)伊朗來(lái)講，如果留在核協(xié)議框架內(nèi)無(wú)利可圖，壓力大到政權(quán)生存受到質(zhì)疑，伊朗領(lǐng)導(dǎo)人恐怕不會(huì)繼續(xù)保持克制和忍耐。不管怎樣，對(duì)抗升級(jí)、戰(zhàn)略沖動(dòng)、形勢(shì)誤判都可能導(dǎo)致局勢(shì)進(jìn)一步惡化。但即便如此，也不能排除達(dá)成新交易的可能性。因?yàn)樵诋?dāng)前形勢(shì)下，局勢(shì)失控不符合任何一方的利益，但凡能夠通過(guò)對(duì)話、談判解決問(wèn)題，也沒(méi)必要兵戎相見(jiàn)。當(dāng)然，局勢(shì)能否向此發(fā)展，關(guān)鍵要看美伊能否找到妥協(xié)點(diǎn)。如果特朗普想讓伊朗重返談判桌，那么必須勾勒出一個(gè)更為現(xiàn)實(shí)的談判平臺(tái);同樣，如果伊朗想要真正通過(guò)談判解決問(wèn)題，那么也需展現(xiàn)更為靈活的立場(chǎng)和技巧。