鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略應(yīng)與新型城鎮(zhèn)化同步推進

蔡繼明

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是中共十九大報告提出的七個發(fā)展戰(zhàn)略之一，雖然其它六個發(fā)展戰(zhàn)略中沒有中共十八大以來強調(diào)的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，但其中的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略首先要解決的無疑是城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展問題。所以，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略必須與新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略同步實施，才能取得預(yù)期效果。

“三農(nóng)問題”的核心

“三農(nóng)問題”始終是全黨工作的重中之重，其核心是農(nóng)村人地矛盾。我國城鄉(xiāng)居民人均收入的差距近幾年雖有所降低，但很大一部分是農(nóng)民工的務(wù)工收入所做的貢獻。我國現(xiàn)有2.8億農(nóng)民工，至少一半被算作城鎮(zhèn)常住人口，他們的收入平均在3000元以上，如果把他們的收入算在城鎮(zhèn)居民里面，城鄉(xiāng)居民收入差距是擴大的。而實際上，農(nóng)民工寄回或帶回家去的收入也被算作農(nóng)村居民收入了，這樣，城鄉(xiāng)居民收入差距就縮小了。

另外，盡管到2020年扶貧攻堅任務(wù)會如期完成，但目前貧困線是以2011年2300元不變價為基準，2016年約為3000元，按購買力平價計算，約為每天2.2美元，略高于世界銀行1.9美元的貧困標準?？紤]到2020年實現(xiàn)全面小康，我國將成為中等偏上收入國家，若參照2.5美元/人/天的較高貧困標準，貧困人口規(guī)模將改變。所以說，農(nóng)村扶貧脫貧永遠在路上。

農(nóng)村貧困的根本原因是農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率過低。從我國人口與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的失衡看，第一產(chǎn)業(yè)即農(nóng)業(yè)的增加值只占GDP的8.6%，但農(nóng)村人口按常住人口算還有42.65%，按戶籍人口還有58.8%，至少1/3的勞動人口還在農(nóng)村就業(yè)。這說明農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率遠低于第三、第二產(chǎn)業(yè)。

我國的糧食單產(chǎn)，以2014年為例，按實際耕地面積計算為440公斤，只及氣候生產(chǎn)潛力相近的日本、荷蘭1960年代初中期，英國、法國、韓國1970年中期，以及德國1980年代中期，美國1990年代初期的水平，也只相當于中國農(nóng)業(yè)大學提出的單產(chǎn)潛力的36%。以農(nóng)業(yè)就業(yè)人數(shù)和農(nóng)業(yè)增加值來衡量，我國的農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率只及2006年高收入國家的9.9%，歐元區(qū)國家的11.8%，日本的14.4%，美國的41%。

要解決“三農(nóng)問題”，一定要提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率，而農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率低的原因是人地矛盾。我國農(nóng)村的農(nóng)地經(jīng)營均額異常狹小，20億畝耕地由2.2億農(nóng)戶一平分，大概每戶8.7畝，這在世界上屬于超小規(guī)模。和超大規(guī)模的澳大利亞相比是1∶7043，和大規(guī)模的加拿大比是1∶563，和中等規(guī)模的歐盟相比是1∶56，和小規(guī)模的日本比是1∶10。解決“三農(nóng)問題”，根本出路是加快城市化，減少農(nóng)民，讓人口從農(nóng)業(yè)就業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)業(yè)就業(yè)，從農(nóng)村居民轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘芯用瘛?/p>

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與過去的新農(nóng)村建設(shè)戰(zhàn)略有所不同。前者更強調(diào)要深化農(nóng)村土地制度改革，完善承包地“三權(quán)分置”，深化產(chǎn)權(quán)制度改革，保障農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益，尤其是最后一點，發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營。如前所述，當前農(nóng)村戶均8.7畝地，目前達到50畝以上的農(nóng)戶，全國只有350萬，戶均100畝。日本的農(nóng)戶已達到平均100畝的水平。我們?nèi)粢_到這一適度規(guī)模，只需留下2000萬農(nóng)戶足矣。這在短期內(nèi)雖然不可能，但應(yīng)成為長期努力的目標和方向。因此，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略一定要與新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略同步實施。

如何同步推進

雖然2017年我國常住人口城鎮(zhèn)化率已達58.52%，但這個速度并不能說很高。從絕對水平看，目前我國按常住人口計算的城鎮(zhèn)化率與全球平均水平大致相當，但低于美國82.9%、德國74.2%、日本92.3%、俄羅斯74.2%、巴西85.1%、南非62.9%的水平。從相對發(fā)展速度看，我國近40年處在城鎮(zhèn)化率從30%到70%的世界城鎮(zhèn)化加速期，我們不能用加速期的速度與處在城鎮(zhèn)化率30%以前的慢速期國家相比。

目前，常住人口和戶籍人口的城鎮(zhèn)化率相差16個百分點，這就是2.2億農(nóng)民工及其家屬，他們是被城鎮(zhèn)化的，在醫(yī)療、就業(yè)、教育、社會保障以及住房等方面尚未真正享受到城鎮(zhèn)戶籍人口的待遇。另外，我國的城市化率是低于城鎮(zhèn)化率的，如果從城鎮(zhèn)人口中扣除2.2億鎮(zhèn)民，城市化率只有42.4%。

從制度層面看，影響城市化進程和鄉(xiāng)村振興與發(fā)展的根本原因，是對人口與土地的空間配置仍未充分讓市場起決定性作用。因此，要同步推進鄉(xiāng)村振興和新型城鎮(zhèn)化，就要按照中共十八屆三中全會的精神，讓市場充分發(fā)揮決定性作用，建議主要從以下四個方面入手：

第一，放寬乃至取消特大超大城市人口規(guī)模限制，提升我國城市化整體水平。根據(jù)聯(lián)合國公布的數(shù)據(jù)，近60年來世界城市化的發(fā)展都是人口在向特大、超大城市集中。從我國2016年的數(shù)據(jù)可以看出，年度進城務(wù)工農(nóng)民的數(shù)量在減少。2000年以來，城市化速率出現(xiàn)下降趨勢，這會影響到工業(yè)化階段的最后完成和2035年基本現(xiàn)代化，以及2050年全面現(xiàn)代化的實現(xiàn)。實際上，無論是從作為世界上人口最大的國家，還是從工業(yè)化進程與經(jīng)濟發(fā)展的階段看，我國的特大超大城市都還不夠多，不夠大，還有發(fā)展空間。諸如北上廣深等這些特大超大城市有著比較完善的公共服務(wù)和城市基礎(chǔ)設(shè)施，第三產(chǎn)業(yè)比較發(fā)達，應(yīng)該將更多的土地資源和財政資源向它們傾斜，讓它們?yōu)槌鞘谢w水平的提升做出更大貢獻。

第二，發(fā)揮市場的決定作用，優(yōu)化人口和土地空間配置。土地資源的配置同樣要由市場來決定。當前，我國東西部之間存在人口和土地資源的錯配。建議有關(guān)部門遵循市場規(guī)律和人口流向，使新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地的供給更多地向特大超大城市傾斜，從而優(yōu)化城鄉(xiāng)人口與土地的空間配置。

第三，深化征地制度改革。嚴格按照公共利益原則縮小國家征地范圍，允許農(nóng)村集體建設(shè)用地特別是宅基地在符合城鄉(xiāng)統(tǒng)一規(guī)劃的前提下自主進入市場，以滿足城市發(fā)展中非公益性用地的需要，同時增加城市住宅用地的供給，有效遏制房價上升，降低農(nóng)民工進城落戶的門檻。

第四，推進農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，加快承包地流轉(zhuǎn)。要建立農(nóng)村承包地有償轉(zhuǎn)讓和退出機制，不強迫進城落戶農(nóng)民放棄農(nóng)地承包權(quán)，對于已進城落戶的農(nóng)民主動放棄承包經(jīng)營權(quán)的行為也不應(yīng)禁止。要擴大承包經(jīng)營流轉(zhuǎn)范圍，把農(nóng)村集體經(jīng)濟組織建設(shè)成產(chǎn)權(quán)明晰、自主經(jīng)營、開放競爭的市場經(jīng)濟主體。要消除阻礙工商資本下鄉(xiāng)的障礙，實現(xiàn)城鄉(xiāng)之間資源的雙向流動，實現(xiàn)農(nóng)戶土地規(guī)模經(jīng)營，為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化創(chuàng)造條件。

（作者系第十三屆全國人大財經(jīng)委委員，清華大學政治經(jīng)濟學研究中心主任、教授）