完善檢察機(jī)關(guān)公益訴訟工作機(jī)制研究

摘 要 黨的十八屆四中全會(huì)通過的《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》明確提出要“探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度”。自2015年7月試點(diǎn)工作以來，各地檢察機(jī)關(guān)充分發(fā)揮主觀能動(dòng)性，結(jié)合自身實(shí)際，對(duì)公益訴訟工作進(jìn)行了一系列積極的探索，取得較好成效。從目前的發(fā)展情況看，不同地區(qū)對(duì)于開展公益訴訟工作都有自己的模式可循，為建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度提供了有益的可推廣可復(fù)制的經(jīng)驗(yàn)。本文將以習(xí)近平生態(tài)文明思想和張軍檢察長對(duì)檢察工作的新要求為切入點(diǎn)，并結(jié)合基層檢察院工作實(shí)際，提出檢察機(jī)關(guān)建立公益訴訟制度相關(guān)工作機(jī)制的意見和建議。

關(guān)鍵詞 檢察機(jī)關(guān) 公益訴訟 生態(tài)文明

作者簡介：李健鋒，天津市東麗區(qū)人民檢察院民事行政檢察部科長助理。

中圖分類號(hào)：D926.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.12.079

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度目的是充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能作用，促進(jìn)依法行政、嚴(yán)格執(zhí)法，維護(hù)憲法法律權(quán)威，維護(hù)社會(huì)公平正義，維護(hù)國家利益和社會(huì)公共利益?；鶎訖z察機(jī)關(guān)應(yīng)充分發(fā)揮公益訴訟職能，積極融入?yún)^(qū)域發(fā)展大局，順應(yīng)人民群眾對(duì)生態(tài)環(huán)境、食品藥品安全等的新期待，創(chuàng)造美麗平安的社會(huì)法治環(huán)境。

一、提高工作認(rèn)識(shí)

（一）監(jiān)察體制改革背景下檢察機(jī)關(guān)履職的新領(lǐng)域

國家監(jiān)察體制改革是事關(guān)全局的重大政治改革，是國家監(jiān)察制度的頂層設(shè)計(jì)。其中一項(xiàng)重要內(nèi)容就是將自偵權(quán)從檢察機(jī)關(guān)剝離出來，轉(zhuǎn)隸到國家監(jiān)察委員會(huì)?，F(xiàn)實(shí)中，自自偵權(quán)轉(zhuǎn)隸后，社會(huì)上有種“檢察職能弱化”的擔(dān)憂。但是從公益訴訟職能被賦予檢察機(jī)關(guān)來看，“作為檢察機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)其法律監(jiān)督的全新手段和方式，公益訴訟不僅將有效平抑自偵權(quán)剝離之后檢察機(jī)關(guān)職能的失衡，而且有望豐富檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督之形式，優(yōu)化其效果，實(shí)現(xiàn)國家法律監(jiān)督體制的改革與重構(gòu)” ?！度嗣駲z察院組織法（修訂草案）》在檢察機(jī)關(guān)職權(quán)中增加規(guī)定“依照法律規(guī)定提起公益訴訟”，將公益訴訟制度納入檢察院組織法。在監(jiān)察體制改革背景下，應(yīng)該講，公益訴訟是檢察機(jī)關(guān)最能開疆拓土的新領(lǐng)域，也是大有可為的新舞臺(tái)。

（二）依法治國背景下依法行政的助推器

依法治國是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要體現(xiàn)，是社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)健康良性運(yùn)行的重要保證。依法行政作為依法治國的核心內(nèi)容，可以有效推進(jìn)我國市場經(jīng)濟(jì)的完善和法治中國的建立。在現(xiàn)實(shí)中，行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法還存在諸如完全不履職、違法履職、不完全履職等問題，依法行政能力亟需提高。如有的市場監(jiān)管執(zhí)法人員對(duì)市場上銷售假冒偽劣商品業(yè)主只罰不糾，以沒收和罰款了事，而對(duì)已售出的存在嚴(yán)重隱患的產(chǎn)品不認(rèn)真追查。環(huán)保領(lǐng)域，本來根據(jù)問題應(yīng)辦理為停產(chǎn)整頓的案件可以辦為邊整邊改的案件，應(yīng)辦理為罰款的案件可以辦為批評(píng)教育。建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度，可以促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)，有效解決上述存在的行政不規(guī)范問題，形成嚴(yán)格執(zhí)法和公正司法良性互動(dòng)的局面。

（三）人民群眾期待美好生活背景下的守護(hù)者

生態(tài)環(huán)境已成為全面建成小康社會(huì)的突出短板。環(huán)境污染引發(fā)社會(huì)公眾的集體焦慮，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)凸顯，環(huán)境事件多發(fā)高發(fā)，日益成為關(guān)系群眾健康的民生之患、民心之痛。食品小作坊、小餐飲、小食雜店、小攤販等“四小行業(yè)”，與人民群眾生活和健康密切相關(guān)，也存在著較大的安全隱患。食品藥品安全問題的成因是多方面的，人民群眾不滿意的地方還很多，如農(nóng)藥、獸藥殘留超標(biāo)，以及非法添加、制假售假等。習(xí)近平總書記講：“人民對(duì)美好生活的向往就是我們奮斗的目標(biāo)”。對(duì)于群眾高度關(guān)注的上述問題，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)充分發(fā)揮各項(xiàng)檢察職能，構(gòu)建有力的制度保障，成為人民群眾過上美好生活的守護(hù)者。

二、更新工作理念

（一）習(xí)近平總書記生態(tài)文明思想

習(xí)近平總書記指出：“我們既要綠水青山，也要金山銀山。寧要綠水青山，不要金山銀山，而且綠水青山就是金山銀山?！?黨的十八大首次把“美麗中國”作為生態(tài)文明建設(shè)的宏偉目標(biāo)，把生態(tài)文明建設(shè)擺上了中國特色社會(huì)主義“五位一體”總體布局的戰(zhàn)略位置。建設(shè)美麗中國，每個(gè)人都是行動(dòng)者。習(xí)近平總書記不僅身體力行，還是美麗中國的引領(lǐng)者。

2018年5月，習(xí)近平總書記在全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會(huì)上強(qiáng)調(diào)，堅(jiān)持人與自然和諧共生，堅(jiān)持節(jié)約優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先、自然恢復(fù)為主的方針，像保護(hù)眼睛一樣保護(hù)生態(tài)環(huán)境，像對(duì)待生命一樣對(duì)待生態(tài)環(huán)境，讓自然生態(tài)美景永駐人間，還自然以寧靜、和諧、美麗。在這次會(huì)議上，習(xí)近平總書記提出一系列生動(dòng)形象的生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)：還老百姓藍(lán)天白云、繁星閃爍；還給老百姓清水綠岸、魚翔淺底的景象；讓老百姓吃得放心、住得安心；為老百姓留住鳥語花香田園風(fēng)光。

要“讓人民群眾喝上干凈的水，呼吸上清潔的空氣，吃上放心的食物”。2018年6月24日公布的《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)堅(jiān)決打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的意見》提出，堅(jiān)決打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)，著力打好碧水保衛(wèi)戰(zhàn)，扎實(shí)推進(jìn)凈土保衛(wèi)戰(zhàn)。

隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和物質(zhì)生活水平的日益提高，廣大人民群眾的環(huán)境資源意識(shí)正在逐步增強(qiáng)，對(duì)于潔凈的水源、清新的空氣、安全的食品等良好生態(tài)環(huán)境和優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品的需求越來越迫切，要求參與環(huán)境資源保護(hù)的呼聲也越來越高。全面加強(qiáng)公益訴訟工作是認(rèn)真貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記生態(tài)文明思想，回應(yīng)人民群眾環(huán)境資源司法新期待，維護(hù)人民群眾環(huán)境資源權(quán)益的必然要求。

（二）張軍檢察長對(duì)檢察工作的新要求

2018年5月9日，張軍檢察長在最高檢全體黨員干部大會(huì)暨第一期學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想培訓(xùn)班開班式上指出，要正確認(rèn)識(shí)檢察機(jī)關(guān)的職能、地位和作用，清醒認(rèn)識(shí)到檢察機(jī)關(guān)與其他執(zhí)法司法機(jī)關(guān)在辦案過程中是分工負(fù)責(zé)、各有職能和權(quán)責(zé)的關(guān)系，決不能有監(jiān)督高人一等的想法。要考慮法律監(jiān)督的目的和價(jià)值，樹立雙贏多贏共贏的監(jiān)督理念，共同推進(jìn)嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法。

2018年6月11日，張軍檢察長首次列席最高人民法院審判委員會(huì)會(huì)議。張軍檢察長指出，我國憲法規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)是國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。在訴訟活動(dòng)中，檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)是分工負(fù)責(zé)、互相配合、互相制約的關(guān)系。檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督職責(zé)，要做被監(jiān)督機(jī)關(guān)的諍友、益友而不是損友。

實(shí)際上，監(jiān)督是與被監(jiān)督機(jī)關(guān)共同履行好法定職責(zé)、共同把“以人民為中心”的要求在辦案中落實(shí)到位。所以，職責(zé)是共同的，目標(biāo)是共同的，贏則共贏，敗則同敗。要樹立“雙贏共贏”的監(jiān)督理念，使法律監(jiān)督在出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)上、在主觀和客觀方面都發(fā)揮好促進(jìn)和幫助執(zhí)法司法機(jī)關(guān)更全面更深刻理解法律、共同履行好法定職責(zé)的作用，共同推進(jìn)嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法。這樣既能切實(shí)監(jiān)督糾正錯(cuò)誤、差誤，被監(jiān)督者也易于接受，更有利于治本。

做好公益訴訟工作，我們“要深刻認(rèn)識(shí)監(jiān)督者和被監(jiān)督者不是‘零和博弈而是共贏關(guān)系；要與行政機(jī)關(guān)、法院等部門加強(qiáng)協(xié)作配合以補(bǔ)人之短，真正實(shí)現(xiàn)寓支持于監(jiān)督的善于監(jiān)督”。

三、完善工作機(jī)制

（一）完善隊(duì)伍保障

在司法責(zé)任制改革，特別是內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革過程中，必須保證民事行政檢察部門設(shè)立為單獨(dú)的職能部門。公益訴訟案件的辦案組織形式為檢察官辦案組，辦案組中至少要有兩名員額檢察官以及若干名司法輔助人員，在員額檢察官配備上也要向民行部門適當(dāng)予以傾斜。選配善于調(diào)查取證和出庭應(yīng)訴，具有自偵、公訴等部門工作經(jīng)驗(yàn)的檢察官、司法輔助人員充實(shí)民行隊(duì)伍，切實(shí)解決民行人員配備單一、力量不足等問題。

（二）注重內(nèi)部機(jī)制保障

樹立檢察工作“一盤棋”理念，深化內(nèi)部溝通協(xié)作配合機(jī)制。建立健全民行與公訴、偵監(jiān)、控申、案管等部門之間的信息共享、線索移送、結(jié)果反饋等工作機(jī)制，形成以民行部門為主導(dǎo)、相關(guān)業(yè)務(wù)部門積極協(xié)作配合的工作格局，增強(qiáng)法律監(jiān)督和公益保護(hù)合力。結(jié)合區(qū)域工作實(shí)際，深化對(duì)公益訴訟理論和實(shí)務(wù)問題的研究，認(rèn)真分析總結(jié)工作中可能出現(xiàn)的重大問題，積極撰寫有價(jià)值的理論文章，提出解決問題的有效對(duì)策和建議。

（三）深化外部機(jī)制保障

加強(qiáng)與環(huán)保、國土資源、食藥監(jiān)等部門的協(xié)作配合，通過建立案件信息共享平臺(tái)、重大情況通報(bào)制度、聯(lián)合開展專項(xiàng)行動(dòng)制度、聯(lián)席會(huì)議等機(jī)制，充分發(fā)揮各自在生態(tài)環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域的優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)依法行政、公正司法、保護(hù)公益的“多贏”局面。穩(wěn)妥適度地爭取社會(huì)輿論支持。既通過宣傳工作來正確引導(dǎo)社會(huì)預(yù)期，營造推進(jìn)公益訴訟工作的良好輿論環(huán)境，同時(shí)又嚴(yán)格宣傳紀(jì)律，把握宣傳策略，堅(jiān)決杜絕不當(dāng)炒作人民群眾反映強(qiáng)烈、社會(huì)高度關(guān)注的話題。

注釋：

唐亮.監(jiān)察體制改革與檢察機(jī)關(guān)之歸位.河北法學(xué).2018，6（1）.

張雪樵.樹立新監(jiān)督理念 做實(shí)做細(xì)民事檢察監(jiān)督.檢察日?qǐng)?bào).2018年6月26日.

參考文獻(xiàn)：

[1]王幫元.檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟工作機(jī)制完善路徑分析.深化依法治國實(shí)踐背景下的檢察權(quán)運(yùn)行——第十四屆國家高級(jí)檢察官論壇論文集.2018.

[2]吳如巧、金濤.淺議檢察公益訴訟制度的完善與發(fā)展.民主與法制時(shí)報(bào).2018.