第三方法治評(píng)估助力地方法治政府建設(shè)

摘 要 隨著我國(guó)法治政府建設(shè)工作的不斷深入，體制外第三方法治政府建設(shè)評(píng)估已經(jīng)逐步由提供單一的、被動(dòng)的、目標(biāo)導(dǎo)向的促進(jìn)地方政府依法行政能力優(yōu)化有限作用的評(píng)價(jià)機(jī)制，逐漸升級(jí)為同時(shí)包含價(jià)值引導(dǎo)和績(jī)效評(píng)估等多重功能的新型地方政府法治建設(shè)成果評(píng)價(jià)體系。但在具體的第三方評(píng)估實(shí)踐過(guò)程中，出現(xiàn)的諸如指標(biāo)體系不完善、評(píng)估結(jié)果運(yùn)用低效率、公眾參與程度低等問(wèn)題，仍然亟待解決。

關(guān)鍵詞 法治政府 法治評(píng)估 以評(píng)促建 指標(biāo)體系

作者簡(jiǎn)介：趙博然，中國(guó)政法大學(xué)政治與公共管理學(xué)院。

中圖分類號(hào)：D67 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.12.061

以《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015-2020）》為契機(jī)，近年來(lái)，我國(guó)各地地方政府積極主動(dòng)探索法治建設(shè)新路徑，逐步形成法治政府建設(shè)的良好環(huán)境，確保政府在制度范圍內(nèi)行使權(quán)利，依法行政水平整體上有長(zhǎng)足進(jìn)步。然而，在當(dāng)前我國(guó)面臨著社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期諸多壓力的客觀條件下，由于經(jīng)濟(jì)、歷史、地緣和社會(huì)文化等多元因素所導(dǎo)致的地方政府法治建設(shè)不均衡也不容忽視，因此，在黨的十八大把法治政府基本建成作為到2020年全面建成小康社會(huì)的重要目標(biāo)這一客觀要求下，以法治政府建設(shè)目標(biāo)為基礎(chǔ)，通過(guò)將依法行政等內(nèi)容進(jìn)行細(xì)化和量化處理，形成評(píng)估指標(biāo)系統(tǒng)來(lái)對(duì)地方政府法治建設(shè)情況進(jìn)行考核的方式，逐漸成為各級(jí)地方政府提升法治建設(shè)水平的著力點(diǎn)及創(chuàng)新點(diǎn)。這種實(shí)踐既包括地方政府依據(jù)法治建設(shè)實(shí)際情況進(jìn)行指標(biāo)體系設(shè)立從而開(kāi)展的內(nèi)部評(píng)估，也包括由研究機(jī)構(gòu)進(jìn)行的第三方外部評(píng)估。而通過(guò)第三方機(jī)構(gòu)對(duì)地方政府法治政府建設(shè)成果進(jìn)行總結(jié)與評(píng)價(jià)，從而倒逼地方政府提升法治政府建設(shè)積極性和有效性的評(píng)估模式正逐步引起法治評(píng)估學(xué)界的廣泛關(guān)注，本文將結(jié)合筆者參與國(guó)內(nèi)高校法治政府評(píng)估相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，對(duì)目前我國(guó)第三方法治政府建設(shè)評(píng)估的現(xiàn)狀與問(wèn)題進(jìn)行探討，并嘗試給出一定的建議。

一、法治建設(shè)的現(xiàn)實(shí)需要呼喚第三方評(píng)估

（一）地方政府內(nèi)部評(píng)估的桎梏

我國(guó)內(nèi)地最早進(jìn)行的法治政府指標(biāo)體系建設(shè)地方實(shí)踐，是由浙江省杭州市余杭區(qū)首創(chuàng)的“法治指數(shù)”， 在這次實(shí)踐中，余杭區(qū)將法治政府的建設(shè)具體細(xì)化為信訪、民主決策、社會(huì)治安等指標(biāo)，診療全區(qū)法治政府建設(shè)情況。在經(jīng)過(guò)一年的實(shí)踐后，余杭區(qū)將指標(biāo)進(jìn)一步下沉至所屬的街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行考核評(píng)價(jià)，使更多的地方行政單位加入到了法治政府建設(shè)評(píng)估的行列中來(lái)，緊接著在2010年和2013年，昆明市與廣東省也分別作為第一個(gè)設(shè)置城市法治指數(shù)的省會(huì)城市與第一個(gè)設(shè)置法治指數(shù)的省級(jí)政府開(kāi)辟了我國(guó)的法治建設(shè)評(píng)估新領(lǐng)域。 但不容忽視的是，地方政府在進(jìn)行自我評(píng)估的過(guò)程中，存在著現(xiàn)階段無(wú)法掙脫的桎梏，具體體現(xiàn)在：

1.評(píng)估區(qū)域性

在目前已經(jīng)開(kāi)展法治建設(shè)自我評(píng)估的省市級(jí)地方政府中，都會(huì)依據(jù)本級(jí)地方政府的實(shí)際情況，對(duì)原有指標(biāo)在權(quán)限范圍內(nèi)適當(dāng)進(jìn)行深化理解和具體解釋，這就使得同一級(jí)的地方政府在使用同一套法治建設(shè)評(píng)估指標(biāo)體系進(jìn)行自評(píng)時(shí)，存在實(shí)際情況與評(píng)估結(jié)果不匹配的情形，而這樣的評(píng)估結(jié)果也無(wú)法在橫向上與全國(guó)其他同樣開(kāi)展法治建設(shè)評(píng)估的地方政府進(jìn)行比對(duì)。截至目前，開(kāi)展對(duì)下級(jí)政府及及其行政工作部門法治建設(shè)情況評(píng)估的地級(jí)市已有26個(gè)，各地政府進(jìn)行法治建設(shè)評(píng)估的側(cè)重點(diǎn)存在顯著差異。

2.指標(biāo)僵化性

受傳統(tǒng)政府考核因素的影響，地方政府對(duì)于法治政府建設(shè)評(píng)估的理解，仍停留在完成上級(jí)政府內(nèi)部行政考核要求的階段，是為了落實(shí)國(guó)務(wù)院發(fā)布的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》、《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015-2020年）》以及《關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見(jiàn)》等文件，與日?？荚u(píng)、年終考核并無(wú)二致。 不可否認(rèn)的是，這種由上及下的評(píng)估模式可以高效地調(diào)動(dòng)各級(jí)政府運(yùn)用行政資源進(jìn)行評(píng)估工作，具有較強(qiáng)的執(zhí)行能力。但是，這種地方政府自評(píng)的方式也存在漏洞，通常負(fù)責(zé)編制指標(biāo)的是地方政府中的法制辦等相關(guān)機(jī)構(gòu)，指標(biāo)的設(shè)立及賦分難免會(huì)向本地政府優(yōu)勢(shì)領(lǐng)域傾斜。而在評(píng)估過(guò)程中，如果一個(gè)指標(biāo)的得分率連續(xù)走低，那么這項(xiàng)指標(biāo)在指標(biāo)系統(tǒng)中的生命也有可能隨之終結(jié)，相反的是，如果得分率在較長(zhǎng)時(shí)間段內(nèi)處于高位，那么它會(huì)以接近滿分的情況下持續(xù)保留，逐漸失去存在的事實(shí)價(jià)值。更普遍的是，一段時(shí)間內(nèi)中央政府的法治建設(shè)相關(guān)決策和地方政府法治建設(shè)重心的偏移，勢(shì)必會(huì)導(dǎo)致的指標(biāo)的變化，這些改變的直接后果是使評(píng)估結(jié)果不具備連續(xù)性，缺乏縱向?qū)Ρ葍r(jià)值，每一次評(píng)估都成為了一次孤立事件，無(wú)法在從時(shí)間維度展現(xiàn)地方政府法治建設(shè)的全景。

3.過(guò)程內(nèi)部性

相對(duì)于行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部評(píng)議，面向社會(huì)與公民的外部評(píng)議也同樣具有舉足輕重的意義。公民的參與是法治政府建設(shè)的核心動(dòng)力，其在地方政府法治建設(shè)各個(gè)環(huán)節(jié)中的直觀感受是反映建設(shè)水平的最好標(biāo)桿。地方政府進(jìn)行法治建設(shè)評(píng)估過(guò)程中，過(guò)分強(qiáng)調(diào)進(jìn)行行政系統(tǒng)內(nèi)部的評(píng)價(jià)，有意或無(wú)意的忽視了作為依法行政服務(wù)對(duì)象——公民的體驗(yàn)和感受。 外部評(píng)議的方式包括網(wǎng)絡(luò)調(diào)查、媒體輿論、問(wèn)卷調(diào)查、專家咨詢等等，外部評(píng)議的方式擴(kuò)充了法治政府評(píng)價(jià)的方式和內(nèi)容，極大增強(qiáng)了法治建設(shè)評(píng)價(jià)的直觀性與可信性。但在上文提到的26個(gè)已經(jīng)開(kāi)展對(duì)下級(jí)政府及及其行政工作部門法治建設(shè)情況評(píng)估的地級(jí)市中，有12個(gè)城市未在其初版評(píng)估指標(biāo)系統(tǒng)中加入公眾參與內(nèi)容，在后期的評(píng)估指標(biāo)系統(tǒng)建設(shè)過(guò)程中，部分地方政府適當(dāng)加入公眾參與相關(guān)指標(biāo)或更改賦分情況，仍未改變公眾參與方式單一、外部評(píng)議在法治建設(shè)評(píng)估中占比較少的現(xiàn)狀。

除此之外，地方政府更傾向于由行政機(jī)關(guān)來(lái)落實(shí)外部評(píng)議活動(dòng)，如安排上級(jí)政府或行政部門開(kāi)展社會(huì)滿意度調(diào)查，有意將第三方機(jī)構(gòu)排除在外，或采取包含引導(dǎo)性、威脅性的手段干擾公眾參與。

總而言之，地方政府開(kāi)展法治建設(shè)自我評(píng)估建設(shè)了一條政府管理方式的創(chuàng)新之路，強(qiáng)化了地方政府法治觀念與法治責(zé)任，在提升其公信力的同時(shí)，也壓縮了政府偏離為公眾服務(wù)、尋求機(jī)會(huì)主義的空間。

但面臨上述弊端時(shí)，我國(guó)地方政府仍需要尋找法治建設(shè)新突破口，深化地方法治政府評(píng)估的中國(guó)實(shí)踐。

（二）第三方評(píng)估喚醒以評(píng)促建

基于擺脫地方政府在法治建設(shè)自評(píng)方面的桎梏，探索我國(guó)法治建設(shè)發(fā)展規(guī)律、尋求地方政府法治建設(shè)創(chuàng)新突破點(diǎn)的緊迫需要，國(guó)內(nèi)包括高校在內(nèi)的諸多第三方研究機(jī)構(gòu)主動(dòng)開(kāi)展法治建設(shè)評(píng)估指標(biāo)體系的探究工作。

如在目前正在運(yùn)行的法治建設(shè)評(píng)估指標(biāo)體系當(dāng)中，由中國(guó)政法大學(xué)法治政府研究院所獨(dú)立設(shè)計(jì)的《中國(guó)法治政府評(píng)估報(bào)告》已經(jīng)連續(xù)四年在全國(guó)范圍內(nèi)對(duì)四類、共100座城市進(jìn)行法治建設(shè)情況評(píng)估，是以全國(guó)各個(gè)地方政府為評(píng)估對(duì)象的法治建設(shè)評(píng)估體系中最具影響力和信任度的一個(gè)。 在評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的情況下，以量化和排名的方式第一次直觀的為全國(guó)城市梳理出了其自身的法治建設(shè)情況。

一方面，這種全國(guó)范圍內(nèi)的第三方法治建設(shè)評(píng)比機(jī)制有著地方政府自評(píng)無(wú)法比擬的客觀性與公信力，第三方機(jī)構(gòu)相對(duì)于地方政府是獨(dú)立的，極少或者不存在利益糾葛的情況。 通過(guò)這種全國(guó)范圍內(nèi)的法治建設(shè)評(píng)比機(jī)制，第三方機(jī)構(gòu)評(píng)估法治建設(shè)情況加強(qiáng)了地方政府法治建設(shè)評(píng)估中的評(píng)價(jià)和對(duì)比作用，特別是同一級(jí)政府內(nèi)的橫向?qū)Ρ?，首先，參評(píng)地方政府中排名靠后的城市，依靠觀察和學(xué)習(xí)來(lái)汲取經(jīng)驗(yàn)，追趕排名靠前的城市。其次，激勵(lì)作用與懲戒作用是法治建設(shè)的內(nèi)含機(jī)制之一，對(duì)于法治建設(shè)情況良好的地方政府來(lái)說(shuō)，評(píng)估較為靠前的排名帶有激勵(lì)作用，再配合對(duì)其進(jìn)行表彰和政策上的有利傾斜，使其法治建設(shè)過(guò)程中的優(yōu)秀部分得到正強(qiáng)化。

除此之外，懲戒作用也會(huì)作用在排名相對(duì)來(lái)說(shuō)靠后的地方政府上，地方政府根據(jù)評(píng)估結(jié)果，依據(jù)失分情況尋找法治建設(shè)薄弱環(huán)節(jié)，對(duì)相關(guān)部門予以敦促、警告或減少政策上的有利傾斜以實(shí)現(xiàn)法治建設(shè)。

另一方面，第三方機(jī)構(gòu)法治評(píng)估自身帶有修正作用。由于各級(jí)政府對(duì)法治目標(biāo)、法治建設(shè)的認(rèn)知存在一定的主觀色彩，在開(kāi)展具體工作時(shí)常常受到主觀認(rèn)知的影響，致使法治建設(shè)水平良莠不齊。有些地方政府因未樹(shù)立正確的法治思維觀念，將法治評(píng)估與日?？己说韧瑢?duì)待，對(duì)法治評(píng)估應(yīng)付了事，使法治政府建設(shè)形式大于實(shí)質(zhì)。還有一些地方政府曲解法治政府評(píng)估內(nèi)容，使目標(biāo)泛化導(dǎo)致法治建設(shè)目標(biāo)的指引性差，導(dǎo)致評(píng)估在實(shí)際運(yùn)作中偏離正確路徑，法治建設(shè)缺乏時(shí)效。通過(guò)明確法治政府建設(shè)的評(píng)估指標(biāo)體系可進(jìn)一步規(guī)范各地法治政府建設(shè)實(shí)踐，形成對(duì)評(píng)估體系的硬約束，避免不必要的行政資源的浪費(fèi)，推動(dòng)政府圍繞法治政府建設(shè)指標(biāo)高效、明確地開(kāi)展建設(shè)工作。

但值得注意的是，排名的差異并不意味著政府或部門間的“優(yōu)劣”，而更多表現(xiàn)的是兩個(gè)依法行政主體間職能、所獲資源多寡、工作方式的區(qū)別，其次，樹(shù)立起以人中心、強(qiáng)調(diào)均衡全面發(fā)展的理念，已經(jīng)成為當(dāng)今包括公共部門在內(nèi)的各類治理主體的主要理念。 從評(píng)估對(duì)象的角度來(lái)看，被評(píng)估者希望評(píng)估可以起到明確其自身發(fā)展目標(biāo)、修正發(fā)展過(guò)程中的目標(biāo)偏離問(wèn)題的作用，成為法治建設(shè)全環(huán)節(jié)、全流程管理的工具，消弭原有行政考核中的強(qiáng)“控制”、高“壓力”的特性。

所以，運(yùn)用第三方法治評(píng)估促進(jìn)法治建設(shè)要突破原有簡(jiǎn)單的以分?jǐn)?shù)確定優(yōu)劣的方法，及時(shí)綜合使用精神激勵(lì)和物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)雙重手段，避免評(píng)估對(duì)象在常態(tài)性的評(píng)估中產(chǎn)生內(nèi)卷化趨勢(shì)，降低甚至掩蓋評(píng)估的真正功能。

二、第三方機(jī)構(gòu)以評(píng)估促建設(shè)模式的著力點(diǎn)

（一）內(nèi)部著力點(diǎn)注重績(jī)效考核評(píng)價(jià)模式建立

我國(guó)地方政府對(duì)法治建設(shè)評(píng)估結(jié)論的應(yīng)用，大多是將體制外評(píng)價(jià)與政府績(jī)效考核相結(jié)合，將評(píng)估結(jié)果作為確定本級(jí)政府或其下屬部門一定時(shí)期內(nèi)績(jī)效成果的標(biāo)準(zhǔn)，具體的應(yīng)用方式有三點(diǎn)：

1.將評(píng)估結(jié)果與地方政府或其下屬部門整體績(jī)效評(píng)定相結(jié)合，從而引導(dǎo)一定時(shí)期內(nèi)地方政府法治建設(shè)“思”與“行”

上級(jí)政府采取法治評(píng)估的方式形成對(duì)地方政府法治建設(shè)情況的把握，可以對(duì)地方政府及其部門的法治建設(shè)水平進(jìn)行實(shí)時(shí)、科學(xué)的引導(dǎo)、預(yù)測(cè)、監(jiān)控、評(píng)價(jià)，減少原有內(nèi)部評(píng)估的盲目性，在對(duì)地方政府形成引導(dǎo)作用的同時(shí)也節(jié)約了評(píng)估成本。地方政府依據(jù)上級(jí)政府具有引導(dǎo)性的行為，形成上級(jí)政府對(duì)地方政府“評(píng)估-獎(jiǎng)懲-引導(dǎo)-再建設(shè)”的法治政府建設(shè)鏈條，在單位時(shí)間內(nèi)發(fā)揮評(píng)估最大效用。

2.將評(píng)估結(jié)果與主要領(lǐng)導(dǎo)的個(gè)人政績(jī)相結(jié)合

在當(dāng)前我國(guó)“政績(jī)錦標(biāo)賽”背景下的官員晉升模式中，作為一種既媲美于經(jīng)濟(jì)績(jī)效的強(qiáng)可觀測(cè)性，同時(shí)又緊緊貼合當(dāng)前我國(guó)總體法治發(fā)展主題的法治政府評(píng)估，自然獲得了不同層級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)層的重視，并主動(dòng)將法治政府評(píng)估納入到政績(jī)判斷的范圍中去。法治政府評(píng)估與政治建設(shè)、經(jīng)濟(jì)建設(shè)、文化建設(shè)等一道成為領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人晉升、選拔、任用、獎(jiǎng)懲或問(wèn)責(zé)的重要風(fēng)向標(biāo)，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人的行為產(chǎn)生激勵(lì)和約束。

3.將評(píng)估結(jié)果與公務(wù)員個(gè)人的獎(jiǎng)懲相結(jié)合

主要體現(xiàn)在公務(wù)員個(gè)人的名譽(yù)與利益兩個(gè)維度，從個(gè)人名譽(yù)來(lái)看，依據(jù)評(píng)估結(jié)論對(duì)相關(guān)人員進(jìn)行名譽(yù)獎(jiǎng)懲，對(duì)評(píng)估結(jié)果優(yōu)秀者采取宣傳、表?yè)P(yáng)等方式進(jìn)行激勵(lì)，對(duì)評(píng)估結(jié)果相對(duì)較差的，或者處于同級(jí)組織中末位的，采取批評(píng)、通報(bào)、警告等樹(shù)立反面典型的方式形成對(duì)個(gè)人的懲罰和對(duì)相關(guān)依法行政個(gè)體心理上的威懾。從個(gè)人利益角度來(lái)看，采取傳統(tǒng)的、對(duì)依法行政主體個(gè)人的獎(jiǎng)金增減是各地政府所運(yùn)用較多的方式。

（二）外部著力點(diǎn)強(qiáng)調(diào)法治建設(shè)成果公開(kāi)性

1.形成地方政府間的競(jìng)爭(zhēng)效應(yīng)

依靠第三方評(píng)估機(jī)制，如中國(guó)政法大學(xué)法治政府研究院開(kāi)展的全國(guó)城市法治政府建設(shè)評(píng)估，在既強(qiáng)調(diào)地區(qū)間法治建設(shè)存在共同基準(zhǔn)，又重視我國(guó)法治政府建設(shè)整體實(shí)際情況的前提下，形成對(duì)全國(guó)各個(gè)主要城市的法治政府建設(shè)成果的集中評(píng)價(jià)，創(chuàng)造出全社會(huì)對(duì)地方政府法治建設(shè)的關(guān)注熱情。第三方評(píng)估通過(guò)量化測(cè)評(píng)的方式，直觀地展現(xiàn)各地政府法治建設(shè)狀況，將地方政府法治政府建設(shè)成果公開(kāi)化，有助于各依法行政參與主體了解在一段時(shí)期內(nèi)各個(gè)地方政府法治建設(shè)的實(shí)際水準(zhǔn)，鼓勵(lì)優(yōu)勢(shì)地區(qū)繼續(xù)保持先進(jìn)地位，刺激弱勢(shì)地區(qū)加快建設(shè)，填合差距。

在橫向比較的同時(shí)，法治評(píng)估還可以使地方政府形成對(duì)自身不同階段法治建設(shè)狀況的宏觀印象，從歷史趨勢(shì)角度分析哪些指標(biāo)是法治建設(shè)薄弱環(huán)節(jié)和關(guān)鍵點(diǎn)，進(jìn)而為下一階段的攻堅(jiān)克難提供指引。

2.提升公眾法治建設(shè)獲得感與參與感

我國(guó)地方政府法治建設(shè)長(zhǎng)期由本級(jí)政府主導(dǎo)，采用內(nèi)部評(píng)估的方式。設(shè)定目標(biāo)、確定指標(biāo)、評(píng)估條件都由地方政府及其行政機(jī)關(guān)自行設(shè)定，公眾普遍處于被排除在評(píng)估各個(gè)環(huán)節(jié)之外的境地，或僅在少部分帶有社會(huì)滿意度調(diào)查的評(píng)估中，發(fā)揮有限作用。 通過(guò)體制外第三方法治建設(shè)評(píng)估的方式，使得公眾對(duì)法治政府建設(shè)的關(guān)注度提高，地方政府也需要以更積極的態(tài)度回應(yīng)公眾的熱切期盼?！肮姟钡暮x包含很多種，在當(dāng)前的法治政府建設(shè)領(lǐng)域中主要包括以個(gè)人身份參與其中的普通公民、法學(xué)領(lǐng)域，特別是行政法學(xué)領(lǐng)域的專家學(xué)者、非政府組織及利益團(tuán)體等，不同領(lǐng)域、地位導(dǎo)致了公眾對(duì)待法治建設(shè)的體驗(yàn)和立場(chǎng)的不同，影響公眾參與強(qiáng)度的因素自然也呈現(xiàn)出錯(cuò)綜復(fù)雜的趨勢(shì)，尤其在當(dāng)前各種參與主體相互影響、相互作用下，提升公眾參與渠道與參與能力，使公眾主動(dòng)、清晰地表達(dá)出自身偏好與期待，是第三方法治建設(shè)評(píng)估的重要突破點(diǎn)。

首先，如上文中所提到的，體制外的第三方法治建設(shè)評(píng)估與地方政府自評(píng)相比，更具公開(kāi)性、透明性，也更具公信力和說(shuō)服力，降低了社會(huì)各界關(guān)注地方政府法治建設(shè)的制度門檻和理論門檻，鼓勵(lì)公眾主動(dòng)關(guān)注地方政府法治建設(shè)，形成自下而上的建設(shè)推動(dòng)力，以目前關(guān)注法治建設(shè)外部主體來(lái)看，主要有新媒體、傳統(tǒng)媒體、社會(huì)團(tuán)體、專家、大眾等。多元化的關(guān)注主體更充分的行使發(fā)言權(quán)，以批評(píng)、建議、投訴的方式發(fā)出聲音，呼喚社會(huì)關(guān)注，對(duì)地方政府形成推動(dòng)力。

其次，公眾的認(rèn)同和激勵(lì)釋放出良性信號(hào)，促使地方政府對(duì)法治建設(shè)更加開(kāi)放，在目前地方政府逐步從以社會(huì)管制為目的，運(yùn)用“家長(zhǎng)式”的社會(huì)管理方式以及單一化的執(zhí)行上級(jí)命令的運(yùn)行模式，逐步轉(zhuǎn)型為采取柔性管理和行政激勵(lì)相結(jié)合的新型公共治理模式這一大環(huán)境下，地方政府公共服務(wù)供給和法治建設(shè)能力獲得提升，而作為政府工作成效體驗(yàn)者的公眾對(duì)于地方政府法治建設(shè)的快慢與好壞最有發(fā)言權(quán)，地方政府及行政部門期待來(lái)自民間的支持和信任，這種正面反饋向其傳遞出積極信號(hào)，形成雙方良性互動(dòng)。

三、第三方法治政府建設(shè)評(píng)估外顯問(wèn)題

（一）評(píng)估指標(biāo)體系

1.評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)異同難平衡

盡管我國(guó)建設(shè)法治政府的總體目標(biāo)是確定一致的，但細(xì)分到每個(gè)地方政府的法治建設(shè)目標(biāo)時(shí)則會(huì)產(chǎn)生具體差別，在一段行政期限內(nèi)，地方政府會(huì)因當(dāng)前總體行政目標(biāo)而編制符合自身實(shí)際情況的法治建設(shè)規(guī)劃，比如少數(shù)民族地區(qū)與非少數(shù)民族地區(qū)、沿海發(fā)達(dá)省份與中西部欠發(fā)達(dá)省份、省市級(jí)政府與基層政府，他們各自的總體法治建設(shè)目標(biāo)受自身經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展條件與上級(jí)政府要求所限，進(jìn)而導(dǎo)致法治建設(shè)規(guī)劃存在區(qū)別，因此在對(duì)其進(jìn)行法治建設(shè)評(píng)估時(shí)，無(wú)論是全國(guó)范圍內(nèi)的評(píng)估還是單個(gè)地方政府委托評(píng)估，都不能一味地要求“一視同仁”，在確定其評(píng)估排名先后或得分多寡的基礎(chǔ)上，也需關(guān)注到地方政府法治建設(shè)本身原有成果和新階段已取得成就的關(guān)系，即“存量”和“變量”的差別。

2.評(píng)估脆弱環(huán)節(jié)易受影響

評(píng)估權(quán)的歸屬是整個(gè)評(píng)估工作的核心問(wèn)題，明確的評(píng)估權(quán)歸屬有助于在各個(gè)評(píng)估實(shí)施主體間形成約束機(jī)制。目前第三方法治建設(shè)評(píng)估中存在評(píng)估實(shí)施主體單一、評(píng)估權(quán)過(guò)于集中的情形，當(dāng)評(píng)估權(quán)集中于一個(gè)評(píng)估主體時(shí)，圍繞此評(píng)估主體會(huì)不可避免的出現(xiàn)地方政府行政部門間相互博弈、評(píng)估數(shù)據(jù)弄虛作假的情況發(fā)生。如第三方委托評(píng)價(jià)中，作為委托方的地方政府會(huì)將評(píng)估協(xié)調(diào)事宜交由具體的某個(gè)行政部門執(zhí)行，或是政府辦公室，或是政府法治機(jī)構(gòu)，如法治辦公室、監(jiān)察局等，再由此行政部門負(fù)責(zé)與第三方機(jī)構(gòu)聯(lián)系。作為第三方機(jī)構(gòu)與委托方僅有的聯(lián)系紐帶，這類行政部門極易在評(píng)估過(guò)程中產(chǎn)生對(duì)第三方機(jī)構(gòu)的負(fù)向影響，尋找可能的利益空間，加之這類部門本身也可能出于評(píng)估范圍內(nèi)，尋租的主觀動(dòng)力因素更加充分。由此可見(jiàn)，薄弱的評(píng)估環(huán)節(jié)使得人為因素對(duì)評(píng)估的干擾顯而易見(jiàn)，產(chǎn)出的評(píng)估結(jié)果更趨近于負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)的行政部門與第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)兩者之間溝通后的產(chǎn)物，難以保證評(píng)估結(jié)果的客觀公正。

3.評(píng)估量化可行性存疑

對(duì)于法治建設(shè)評(píng)估能否量化的分歧一直存在，學(xué)界中反對(duì)的聲音始終將矛頭對(duì)準(zhǔn)法制評(píng)估量化中指標(biāo)設(shè)置的合理性與統(tǒng)計(jì)方式的可行性這兩個(gè)方面。 在目前我國(guó)第三方法治政府建設(shè)評(píng)估的研究中，各類評(píng)估對(duì)指標(biāo)的量化基本遵循兩種模式，即直接模式與間接模式。

直接模式指的是某些指標(biāo)直接可以直接從定型化描述轉(zhuǎn)變?yōu)槎炕笜?biāo)，如“政府信息公開(kāi)訴訟的勝訴率”、“非訴執(zhí)行申請(qǐng)被法院裁定不予執(zhí)行的情況”，此類指標(biāo)可以根據(jù)原始資料進(jìn)行數(shù)字統(tǒng)計(jì)，無(wú)需轉(zhuǎn)化。

間接模式指的是一些指標(biāo)無(wú)法通過(guò)直接轉(zhuǎn)化并形成量化，需要進(jìn)行概念分解與細(xì)節(jié)賦予，如在《中國(guó)法治政府建設(shè)評(píng)估（2017）》中，依據(jù)《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015-2020）》設(shè)立的“依法全面履行政府職能”這一一級(jí)指標(biāo)，評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)難以量化，在通過(guò)德?tīng)柗品ㄅc層次分析法被具體細(xì)分為9項(xiàng)三級(jí)指標(biāo)后，仍需以定性方式對(duì)觀測(cè)目標(biāo)進(jìn)行分析，依據(jù)一定程度的主觀感受賦分。

但是，無(wú)論是直接模式還是間接模式，在指標(biāo)篩選、設(shè)計(jì)、收集、權(quán)重配比等環(huán)節(jié)都需要建構(gòu)在定性分析方式。受制于指標(biāo)制定者專業(yè)領(lǐng)域、個(gè)人偏好等因素影響，不同指標(biāo)體系在指標(biāo)量化過(guò)程中，可能會(huì)對(duì)同一個(gè)法治政府建設(shè)概念形成不同的指標(biāo)分類、設(shè)計(jì)。

除此之外，定量分析有著強(qiáng)敏感性、易波動(dòng)性的內(nèi)含因素，極依賴數(shù)據(jù)樣本的統(tǒng)計(jì)穩(wěn)定性，輕微的數(shù)據(jù)與分?jǐn)?shù)配比的改變，有可能導(dǎo)致截然相反的結(jié)果，比如目前法治政府評(píng)估中運(yùn)用較多的主觀指標(biāo)——調(diào)查問(wèn)卷部分，會(huì)受到調(diào)查目標(biāo)群體人口統(tǒng)計(jì)因素、問(wèn)卷設(shè)計(jì)科學(xué)與否、樣本數(shù)量等多重影響，這些因素極易“左右”評(píng)估結(jié)果，影響評(píng)估可信度。

（二）評(píng)估結(jié)果

1.評(píng)估結(jié)果有效性存疑

無(wú)論是法治建設(shè)第三方獨(dú)立評(píng)估或是第三方委托評(píng)估，在本質(zhì)上都是與地方政府行政系統(tǒng)相互獨(dú)立的體制外評(píng)估方式，在現(xiàn)階段的地方政府法治建設(shè)評(píng)估中，第三方機(jī)構(gòu)評(píng)估特別是第三方獨(dú)立評(píng)估只能根據(jù)現(xiàn)有資源進(jìn)行指標(biāo)設(shè)計(jì)、調(diào)查采樣，形成評(píng)估結(jié)果后，僅能對(duì)地方政府形成非約束力和非懲罰性的客觀的指導(dǎo)、鞭策作用，且當(dāng)前第三方評(píng)估分析出的問(wèn)題與改進(jìn)建議是否有實(shí)際效用或與被評(píng)估地方政府實(shí)際需求相匹配，這一點(diǎn)仍然存疑，其后果是導(dǎo)致法治政府建設(shè)評(píng)估投入與產(chǎn)出失衡，造成評(píng)估低效。

同時(shí)，受制于目前第三方評(píng)估，特別是獨(dú)立評(píng)估屬于各個(gè)科研機(jī)構(gòu)自行研發(fā)創(chuàng)新產(chǎn)物、處于事實(shí)上“非法”地位的約束，第三方評(píng)估存在向評(píng)估對(duì)象索取評(píng)估基礎(chǔ)資料的難題。傳統(tǒng)上政府內(nèi)部評(píng)估采取材料報(bào)送、查閱檔案、現(xiàn)場(chǎng)抽查、聽(tīng)取匯報(bào)等方式搜集資料，利用行政系統(tǒng)內(nèi)部層級(jí)壓力保證資料的質(zhì)量與時(shí)效，信息通道單一，來(lái)源可靠，“噪音”干擾少且為一手資料。而第三方評(píng)估中，第三方委托評(píng)估尚可以借助委托關(guān)系來(lái)獲取部分評(píng)估資料，但第三方獨(dú)立評(píng)估只能通過(guò)網(wǎng)絡(luò)、電話、信件、信息公開(kāi)申請(qǐng)、獨(dú)立信息服務(wù)組織等渠道搜集信息，信息傳遞環(huán)節(jié)過(guò)多且易受人為主觀改寫，信息有效性與完整性難以支撐評(píng)估完全開(kāi)展。

2.評(píng)估結(jié)果執(zhí)行困難

相對(duì)于對(duì)省市兩級(jí)政府進(jìn)行法治建設(shè)評(píng)估來(lái)說(shuō)，縣級(jí)政府及基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的法治建設(shè)評(píng)估結(jié)果和評(píng)估結(jié)論通常難以直接轉(zhuǎn)化成為法治建設(shè)的動(dòng)力源泉。原因在于以下兩點(diǎn)：

在貫徹落實(shí)法治政府建設(shè)目標(biāo)時(shí)，縣級(jí)以上政府的工作人員面向的宣傳群體是基數(shù)小、行政素養(yǎng)高的下級(jí)政府工作人員為主，推行行政任務(wù)時(shí)阻力小?？h級(jí)政府及基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府位于我國(guó)政府體系中的底層，一方面要面臨貫徹中央政府的制度和決議，執(zhí)行上級(jí)政府特色化的政策、命令，熟悉政策的內(nèi)涵和意義，支撐住來(lái)自于上層的行政壓力，另一方面還要面向廣大基層社會(huì)群體進(jìn)行政策解讀、宣傳，使來(lái)自于中央政府和上級(jí)政府的政策得以在全社會(huì)鋪開(kāi)，讓群眾徹底的理解和接受國(guó)家的新政策。處于不同社會(huì)階層的公眾受其自身知識(shí)水平、所在社會(huì)利益團(tuán)體等因素約束，對(duì)國(guó)家政策的理解能力和 接受程度良莠不齊。在推行國(guó)家政策的時(shí)候，公眾受所處認(rèn)知層次所限，往往會(huì)出現(xiàn)因不理解而產(chǎn)生的抵觸情緒與對(duì)抗態(tài)度，這無(wú)疑擴(kuò)大了基層政府依法行政工作的難度，延長(zhǎng)了行政程序與行政時(shí)間，造成依法行政工作的低效化。

3.評(píng)估結(jié)果的工具性異化

法治政府第三方評(píng)估本身帶有較強(qiáng)的績(jī)效工具的特性，其根本目的是通過(guò)對(duì)一定時(shí)間內(nèi)評(píng)估對(duì)象的法治建設(shè)水平與實(shí)現(xiàn)程度的評(píng)價(jià)，形成促進(jìn)地方法治政府建設(shè)的外部壓力，在法治政府愿景與成效間架起一座“橋梁”，但過(guò)于強(qiáng)調(diào)法治政府建設(shè)評(píng)估，潛在中會(huì)使唯科學(xué)主義與唯工具主義思維崛起，忽視評(píng)估背后所代表的對(duì)政府法治建設(shè)本身復(fù)雜性特點(diǎn)的價(jià)值蘊(yùn)含?？偟膩?lái)說(shuō)，地方政府易從兩個(gè)方面造成對(duì)評(píng)估結(jié)果使用的異化：

一是在獲得評(píng)估結(jié)果后，上級(jí)政府出現(xiàn)對(duì)下級(jí)政府總體績(jī)效評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)狹隘化傾向，籠統(tǒng)的將評(píng)估期間內(nèi)下級(jí)政府的法治建設(shè)情況套嵌在其總體政府績(jī)效成果之上，造成對(duì)法治政府建設(shè)評(píng)估以評(píng)促建內(nèi)涵的誤解，消磨下級(jí)政府法治建設(shè)積極性，也使其對(duì)依法行政乃至總體的行政價(jià)值、目標(biāo)形成誤判，比如部分城市在邀請(qǐng)第三方進(jìn)行法治政府建設(shè)評(píng)估后，根據(jù)評(píng)估結(jié)果對(duì)評(píng)估對(duì)象進(jìn)行排名，排名靠后的評(píng)估對(duì)象會(huì)受到公務(wù)員取消全部獎(jiǎng)金等嚴(yán)格懲罰手段，在懲罰過(guò)程中無(wú)視其取得的已有成績(jī)。

二是法治政府建設(shè)評(píng)估的結(jié)果成為少數(shù)部門俘獲利益的工具，在第三方委托評(píng)估中，前文中所提到的、負(fù)責(zé)與評(píng)估單位對(duì)接的政府部門會(huì)嘗試尋求利益俘獲機(jī)會(huì)與空間，或通過(guò)規(guī)制范圍內(nèi)的建議修改評(píng)估指標(biāo)；或直接指派人員參與評(píng)估過(guò)程，變外部評(píng)估為內(nèi)部評(píng)估。

（三）公眾參與存在問(wèn)題

1.缺乏對(duì)評(píng)估前公眾參與行政行為的考察

從整體來(lái)看，我國(guó)公民參與公共行政有完整的機(jī)制、體制和法制支持，但程序的不足、渠道的有限長(zhǎng)期與公民公共行政參與的現(xiàn)實(shí)需求難以匹配。

從法治建設(shè)參與個(gè)體來(lái)看，傳統(tǒng)上我國(guó)文化中公民對(duì)政治事務(wù)的回避文化影響至今，加之我國(guó)公民社會(huì)發(fā)育仍不成熟，社會(huì)治理的各個(gè)主體仍未完全覺(jué)醒，公民和第三部門的自治能力低下，僅僅停留在日常性事務(wù)的管理上，公民缺乏參政議政的政治水平與熱情。在地區(qū)范圍內(nèi)，特別是在縣級(jí)以上地方范圍內(nèi)，公眾從整體角度 運(yùn)用綜合途徑參政議政，并且持續(xù)、有效發(fā)揮作用的實(shí)際范例極少，無(wú)法形成地方政府依法行政決策的可靠信息來(lái)源。

以上多種因素導(dǎo)致在實(shí)際評(píng)估中，公眾在制度框架中的政府行政前期參與難以測(cè)評(píng)，且對(duì)于公眾全方位的行政參與情況的計(jì)算可操作性極低，因此在當(dāng)前法治政府建設(shè)第三方評(píng)估中，評(píng)估組織轉(zhuǎn)而尋找出另一種測(cè)量途徑和標(biāo)準(zhǔn)，較多關(guān)注的是公眾對(duì)政府依法行政的直觀感受，偏向于感性評(píng)價(jià)，即對(duì)政府施政后、公民被動(dòng)接受政府服務(wù)后，公民的體驗(yàn)感為評(píng)估基準(zhǔn)。

2.民意測(cè)評(píng)機(jī)制不健全

受我國(guó)法治政府建設(shè)規(guī)劃及公民參與法治建設(shè)較為落后的因素影響，總體上社會(huì)公眾在作為訪問(wèn)對(duì)象參與評(píng)估的機(jī)制方面，存在選取的訪問(wèn)對(duì)象類別單一，代表性明顯不足，樣本總量過(guò)低，利益相關(guān)群體和專業(yè)組織缺乏必要的評(píng)議機(jī)會(huì)的現(xiàn)象。

以某一高校研究機(jī)構(gòu)所開(kāi)展的法治政府建設(shè)評(píng)估為例，在社會(huì)滿意度調(diào)查環(huán)節(jié)中，通過(guò)聘請(qǐng)來(lái)自于被評(píng)估城市的本校學(xué)生作為調(diào)查員，以勤工儉學(xué)的形式在寒假期間來(lái)到被評(píng)估城市，采取調(diào)查員隨機(jī)邀請(qǐng)路人進(jìn)行紙質(zhì)調(diào)查問(wèn)卷填寫的方式進(jìn)行滿意度測(cè)驗(yàn)，這種方法雖然成本較低，但每一座被評(píng)估城市的樣本容量?jī)H為100份問(wèn)卷，首先，拋開(kāi)樣本容量過(guò)低的弊病，在發(fā)放區(qū)域選擇上，紙質(zhì)調(diào)查問(wèn)卷的發(fā)放多在城區(qū)人口密集的廣場(chǎng)或商業(yè)區(qū)進(jìn)行，忽略了鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊等區(qū)域，直接影響了問(wèn)卷在人口統(tǒng)計(jì)因素的可靠性。其次，在發(fā)放時(shí)間段上，問(wèn)卷發(fā)放僅在寒假期間的一、二月份內(nèi)進(jìn)行，時(shí)間跨度不明顯。最后，在調(diào)查方式的選擇上，忽略了網(wǎng)絡(luò)調(diào)查、電話訪談等其他調(diào)查渠道。

四、完善第三方法治政府建設(shè)評(píng)估

（一）重構(gòu)法治政府建設(shè)評(píng)估流程

1.以立法明確法治政府評(píng)估地位

當(dāng)前我國(guó)第三方法治政府建設(shè)評(píng)估主體復(fù)雜，既包括高校、科研院所，也包括跨國(guó)咨詢機(jī)構(gòu)與國(guó)際組織，主體的復(fù)雜性直接影響到指標(biāo)體系制定的多樣性，也使評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)相互之間存在真空與折疊的區(qū)域，總的來(lái)說(shuō)，第三方法治政府建設(shè)評(píng)估出于“自然生長(zhǎng)”狀態(tài)，缺乏內(nèi)在的邏輯一致性，評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)不一，因此無(wú)法獲取地方政府足夠的信任度， 這也是造成地方政府化身為法治政府建設(shè)評(píng)估的“候鳥(niǎo)”的重要成因，對(duì)于評(píng)估結(jié)果向好的體系或指標(biāo)，各地政府趨之若鶩，熱衷于“站領(lǐng)獎(jiǎng)臺(tái)”、“聽(tīng)表?yè)P(yáng)”，對(duì)于評(píng)估結(jié)果不盡人意的，則不聞不問(wèn)，或者直接表達(dá)對(duì)評(píng)估合法性與準(zhǔn)確性的懷疑。

因此，構(gòu)建以法律為基礎(chǔ)、具有強(qiáng)內(nèi)在邏輯一致性的法治政府評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定體系尤為必要，通過(guò)立法形式對(duì)法治政府建設(shè)評(píng)估體系的主體、內(nèi)容、原則、程序、方法及效力等基本內(nèi)容做出約束，以法律固定法治政府建設(shè)評(píng)估已有成果，形成全社會(huì)各個(gè)法治政府參與主體尊重評(píng)估的良好環(huán)境。

2.以規(guī)范排除行政權(quán)力干擾

針對(duì)評(píng)估過(guò)程中行政權(quán)力對(duì)第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)評(píng)估團(tuán)隊(duì)、評(píng)估過(guò)程、評(píng)估權(quán)限滲透過(guò)多的情況，一方面地方政府內(nèi)部需要加強(qiáng)已有的行政監(jiān)督體系，發(fā)揮上級(jí)監(jiān)督的切實(shí)作用，排除評(píng)估過(guò)程中可能存在利益勾結(jié)的脆弱環(huán)節(jié)，斬?cái)酀撛诘挠绊懺u(píng)估公正性的因素形成鏈條，另一方面，評(píng)估過(guò)程也要秉承公開(kāi)原則，堅(jiān)持透明性原則與不接觸原則，即在實(shí)際評(píng)估過(guò)程中避免與評(píng)估對(duì)象產(chǎn)生實(shí)際聯(lián)系，或由非利益相關(guān)組織承擔(dān)對(duì)接工作，并且保持第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的相對(duì)獨(dú)立性。

3.以制度實(shí)踐法治政府評(píng)估結(jié)論

第三方法治政府建設(shè)評(píng)估并非評(píng)估的最終目的，而是一種工具與手段，如何有效運(yùn)用已有的評(píng)估結(jié)論才是評(píng)估完成后提高地方政府自身法治建設(shè)的重要內(nèi)容，評(píng)估結(jié)論包含當(dāng)前地方政府在法治建設(shè)過(guò)程中的關(guān)鍵點(diǎn)與薄弱環(huán)節(jié)，對(duì)其建設(shè)過(guò)程中所發(fā)生的道路偏移具有糾偏作用， 地方政府不單單只依靠每次評(píng)估后的結(jié)論來(lái)“按圖索驥”，修正表面法治建設(shè)過(guò)程中的表面問(wèn)題，同時(shí)也需要完整的糾錯(cuò)機(jī)制，要從結(jié)果到過(guò)程再到源頭的全流程追蹤機(jī)制。從這里可以看出，對(duì)于評(píng)估結(jié)論的實(shí)踐要求我們注重評(píng)估的持續(xù)性與一致性，通過(guò)對(duì)相同指標(biāo)的長(zhǎng)時(shí)間追蹤式的觀察，地方政府才能構(gòu)造出完整的法治政府建設(shè)評(píng)估結(jié)果反饋于運(yùn)用機(jī)制。

（二）創(chuàng)立法治政府建設(shè)評(píng)估法學(xué)學(xué)科

在我國(guó)傳統(tǒng)的法治理論中，并不存在當(dāng)前我們所提倡的法治政府建設(shè)評(píng)估制度及理論， 而是學(xué)者們?cè)诮陙?lái)的依法治國(guó)建設(shè)的探索與實(shí)踐過(guò)程中，結(jié)合國(guó)外法治政府建設(shè)評(píng)估量化方法，摸索出的一條具有中國(guó)特色的法治政府建設(shè)評(píng)估路徑。

從學(xué)科交叉研究來(lái)看，作為法學(xué)領(lǐng)域中新興的研究方向，法治政府建設(shè)評(píng)估實(shí)際上涉及到行政法、民法、量化分析、國(guó)家治理、評(píng)估學(xué)等多個(gè)學(xué)科的綜合研究，引發(fā)多領(lǐng)域的討論與合作，促使各個(gè)學(xué)科拓展了自身原有領(lǐng)域的理論內(nèi)涵，同時(shí)越來(lái)越多的學(xué)者開(kāi)始從原有的評(píng)估實(shí)踐向評(píng)估的理論領(lǐng)域推進(jìn)，系統(tǒng)化的探討作為獨(dú)立研究?jī)?nèi)容的法治政府建設(shè)評(píng)估，這時(shí)就需要我們及時(shí)創(chuàng)立法治政府建設(shè)評(píng)估學(xué)，為法治政府建設(shè)評(píng)估培養(yǎng)專業(yè)型人才，提供評(píng)估的專業(yè)后備力量。

從法治政府建設(shè)評(píng)估的未來(lái)發(fā)展來(lái)看，我國(guó)的評(píng)估需要脫離目前理論不統(tǒng)一、實(shí)踐過(guò)程中操作性低的固有束縛，亟需從根本上開(kāi)辟出一條具有我國(guó)特色的評(píng)估基礎(chǔ)理論體系。未來(lái)的基礎(chǔ)體系對(duì)我國(guó)的民族差異、地域差異、地方行政差異將有較強(qiáng)的適應(yīng)性和包容性，在保證普遍性的基礎(chǔ)上，照顧到我國(guó)法治政府建設(shè)發(fā)展的特殊性，建構(gòu)出中國(guó)特色的法治政府建設(shè)評(píng)估體系，當(dāng)前的法學(xué)研究如何更好的貼合我國(guó)未來(lái)法治建設(shè)評(píng)估實(shí)踐，也需要法治政府建設(shè)評(píng)估法學(xué)學(xué)科的回答。

（三）積極納入第三方數(shù)據(jù)收集分析機(jī)制

通常情況下，法治政府建設(shè)評(píng)估的評(píng)估主體包含以下幾個(gè)部分：政黨、權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、社會(huì)公眾以及第三方專業(yè)性評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)。而長(zhǎng)久以來(lái)，我國(guó)地方政府體制內(nèi)法治政府建設(shè)評(píng)估多采用單一性評(píng)價(jià)主體的評(píng)價(jià)結(jié)構(gòu)，即政府內(nèi)部上級(jí)行政部門對(duì)下級(jí)行政部門進(jìn)行體制內(nèi)評(píng)估，盡管體制外第三方法治政府建設(shè)評(píng)估初步擺脫了這種自上而下、存在大搞政績(jī)工程可能性的評(píng)價(jià)模式，但也只是相應(yīng)的增加了一個(gè)主體，在實(shí)際的評(píng)估過(guò)程中，與地方政府人員無(wú)法避免的接觸，容易形成商議性、談判性的評(píng)估環(huán)境，影響評(píng)估的相對(duì)獨(dú)立性。 至于公眾作為評(píng)估主體和評(píng)估參與者所起到的作用，在目前階段下社會(huì)公眾在體制外第三方法治政府建設(shè)評(píng)估中所起到的作用，仍然是被動(dòng)的，并且正如上文中所提到的，僅僅是在評(píng)估的第二個(gè)階段即評(píng)估實(shí)施過(guò)程中的民意調(diào)查里起到一定作用，其在日常行政立法、行政決策和行政執(zhí)法中所扮演的角色難以被體制外第三方法治政府建設(shè)評(píng)估檢測(cè)或評(píng)價(jià)出來(lái)，眾多評(píng)估體系也忽略或者并沒(méi)有將公眾參與在分?jǐn)?shù)權(quán)重方面上作為重要一環(huán)重視起來(lái)。

因此，在當(dāng)前常規(guī)的評(píng)估主體外引入一個(gè)新的第三方數(shù)據(jù)收集與分析機(jī)構(gòu)就顯得尤為重要，這里的第三方數(shù)據(jù)與分析機(jī)構(gòu)是指與政府和進(jìn)行法治政府建設(shè)評(píng)估的研究機(jī)構(gòu)無(wú)隸屬關(guān)系和利益關(guān)系的、完全獨(dú)立的咨詢服務(wù)或社會(huì)調(diào)研機(jī)構(gòu)，也可以被稱為第三方專業(yè)評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)。相比評(píng)估研究機(jī)構(gòu)，專業(yè)調(diào)研機(jī)構(gòu)對(duì)于數(shù)據(jù)的收集、處理更加專業(yè)，比如在進(jìn)行社會(huì)滿意度調(diào)查時(shí)，調(diào)查時(shí)間段可以更加合理的覆蓋到以年為單位，調(diào)查手段也不會(huì)僅僅局限在紙質(zhì)調(diào)查問(wèn)卷，引入這一新的主體的作用，就是通過(guò)將類似社會(huì)滿意度調(diào)查、得分匯總統(tǒng)計(jì)與分析等涉及數(shù)據(jù)處理的環(huán)節(jié)獨(dú)立于政府和評(píng)估研究機(jī)構(gòu)，使其更具公信力和透明度，更容易得到社會(huì)的認(rèn)同和社會(huì)各界的滿意。

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