美國—印度核協(xié)定的簽訂及其影響

劉小美　黃軍甫　時(shí)春榮

摘 要 2006年11月，美國國會通過《美國-印度和平利用原子能合作法案》，并于2008年10月批準(zhǔn)了其他必要的立法程序，從而允準(zhǔn)同印度進(jìn)行民用核貿(mào)易。與印度的核協(xié)定是美國主要的對外政策創(chuàng)新，而美國印度人對國會的強(qiáng)大游說使其批準(zhǔn)了這一協(xié)定。對一些人而言，這種辯護(hù)努力預(yù)示了作為名列前茅族裔游說者美國印度人的崛起；而且，其游說實(shí)際上能夠影響美國的對外政策和美國-印度關(guān)系。

關(guān)鍵詞 核協(xié)定 美國印度人 游說 活動 影響

作者簡介：劉小美，東華大學(xué)人文學(xué)院碩士研究生，研究方向：行政管理；黃軍甫，東華大學(xué)人文學(xué)院副教授，研究方向：行政管理；時(shí)春榮，遼寧師范大學(xué)歷史文化旅游學(xué)院世界當(dāng)代史教授，研究方向：中國政治與國際政治。

中圖分類號：D8712 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.11.057

族裔游說活動是按著文化，族裔、宗教或種族脈絡(luò)而確立的，旨在指明族裔集團(tuán)特別關(guān)心的問題。就外交政策領(lǐng)域而言，它們或許是在沒有族裔組織的情況下、作為以國家為焦點(diǎn)的更廣泛游說組成部分而聯(lián)合起來的。與美國猶太人的游說類似，美國印度人的積極游說活動是在有關(guān)核協(xié)定問題而影響國會的。

關(guān)于美國印度人活動的學(xué)術(shù)研究已表明，他們的社區(qū)都是小規(guī)模的，但相對而言，收入水平較高。尤其值得注意的是，他們自20世紀(jì)末至21世紀(jì)初，其數(shù)量增長較快（自2000年的1.7百萬人，增至2007年的2.6百萬人）。他們多數(shù)是民主黨人，少數(shù)是共和黨人。美國政治學(xué)家亞瑟·魯比諾夫認(rèn)為，這也可以追蹤美國印度人的社區(qū)演變及其組織模式。

美國印度人的第一代沿著專業(yè)和文化脈絡(luò)形成了組織，但在外交政策領(lǐng)域并不活躍。一方面，兩個(gè)早期的專業(yè)人員組織——美國印度出生醫(yī)生聯(lián)合會和美國亞洲人旅館擁有者聯(lián)合會，在政治上是積極的；另一方面，他們關(guān)心國內(nèi)問題，而不關(guān)心美國的對外政策。

在20世紀(jì)90年代，美國印度人的政治活動逐漸增加了，尤其在年青一代人中間。眾議院議員于1993年建立了國會印度人黨團(tuán)。與此同時(shí)，美國印度人政治教育論壇開始關(guān)注美國國務(wù)院對印度的某些關(guān)鍵觀點(diǎn)。在20世紀(jì)末，美國印度人在政治上變得更加積極了，部分由于他們?nèi)藬?shù)的增長，以及他們部分是由于對盛行政策問題的關(guān)心。2002年，鑒于在這些問題要對國會游說而建立了美國-印度政治行動委員會。美國-印度政治行動委員會和其他成打的美國印度專業(yè)人員和文化聯(lián)合會為核協(xié)定的簽訂在全美進(jìn)行游說活動。

一、核協(xié)定的簽訂與立法

美國與印度簽訂民用核協(xié)定是理查德·尼克松政府一項(xiàng)重要對外政策創(chuàng)新。它旨在排除長期美國-印度核計(jì)劃的差異，并藉以加強(qiáng)美國與印度的戰(zhàn)略伙伴關(guān)系。它還包括經(jīng)濟(jì)和環(huán)境方面的內(nèi)容：它為印度的經(jīng)濟(jì)增長提供清潔能源，并為美國的公司提供民用核出口機(jī)會。它還以對印度免除全面保護(hù)原則為代價(jià)創(chuàng)議破壞美國的核不擴(kuò)散政策和全球核不擴(kuò)散機(jī)制。這項(xiàng)原則被埋藏美國法律和核供應(yīng)集團(tuán)指導(dǎo)大綱當(dāng)中，禁止同未簽訂核不擴(kuò)散條約的國家進(jìn)行核貿(mào)易，并把所有這些便利條件置于保護(hù)之下。美國國會因此受到了核不擴(kuò)散利益集團(tuán)的影響，以及在考慮任何立法之前找出對印度的實(shí)際核限制并排除它。

從2005年10月到2006年3月2日，布什政府與印度政府商談了這些限制。其后，在3月9日開始，政府向國會提交了立法之建議。國會一次就通過了政府提交的立法之建議；隨之就產(chǎn)生了包括123款的美國-印度核合作的協(xié)定。這項(xiàng)協(xié)定可以自動生效，除非國會通過一項(xiàng)不贊成的決議，盡管總統(tǒng)可以否決這種不贊成決議。倘若發(fā)生這類事件，國會也就只能再度以三分之二的票否決了。不過，這樣的事情并未發(fā)生。

二、美國印度人的組織機(jī)構(gòu)

迫使美國國會認(rèn)可民用核協(xié)定的美國印度人游說團(tuán)體擁有幾個(gè)組成部分。它們是由美國印度人、美國企業(yè)、戰(zhàn)略事務(wù)專家、印度政府、印度企業(yè)以及選民等組成的。每個(gè)組成部分之間的協(xié)作程度是變化的。游說組成部分還要依靠與布什政府延伸活動的協(xié)同作用。

第一個(gè)組成部分是由美國印度人專業(yè)人員和社團(tuán)組成的。這個(gè)集團(tuán)被稱為美國印度友好協(xié)會，建立于2006年初，是專門就核協(xié)定問題游說國會的。它的核心成員幾乎有兩打美國印度人，如信息技術(shù)企業(yè)家、醫(yī)生、旅館經(jīng)理和其他專業(yè)人員等。美國-印度友好協(xié)會雇用了兩個(gè)有關(guān)國內(nèi)政策問題的小型游說公司以及其他幾個(gè)美國印度人團(tuán)體。

第二個(gè)組成部分是美國企業(yè)。它們是通過已建立的下述聯(lián)合會而為核協(xié)定的簽訂游說的：美國-印度企業(yè)理事會。而這一組織又雇用了3個(gè)專業(yè)人員公司而支援它的游說努力。

這3個(gè)專業(yè)人員公司的名稱分別是威克瑞國際、帕頓·鮑格和里奇菲爾德集團(tuán)。

第三，一方面，涉及美國外交政策的各個(gè)組織部門對核協(xié)定的簽訂是小心謹(jǐn)慎的，因?yàn)樗茐牧碎L期堅(jiān)持的核不擴(kuò)散政策，另一方面，是一些著名的戰(zhàn)略事務(wù)專家支持協(xié)定。

第四，美國-印度企業(yè)理事會及其游說公司已延伸至幾個(gè)美國印度人集團(tuán)以及其戰(zhàn)略事務(wù)專家與印度形成“伙伴聯(lián)合”。這一單一問題的“聯(lián)合”在游說活動中發(fā)揮了重要作用，而且是美國國會批準(zhǔn)核協(xié)定之后才被解散的。

第五，印度政府為了游說核協(xié)定的簽訂也雇了兩家專業(yè)人員公司。

第六，印度企業(yè)也積極推動核協(xié)定的簽訂。一方面，它們的許多努力發(fā)生在印度本土，另一方面，這些集團(tuán)也在美國積極活動，盡管其部分活動是通過對美國-印度企業(yè)理事會的活動而實(shí)現(xiàn)的。

三、美國印度人的主要游說活動

任何學(xué)者都不得不承認(rèn)，印度美國人為美-印核協(xié)定的簽訂是費(fèi)盡心機(jī)，進(jìn)行了廣泛而又卓有成效的游說努力的。

（一）美國人與印度人的伙伴聯(lián)合

美國人與印度人的伙伴聯(lián)合表明，布什政府基本上是通過國會來回應(yīng)進(jìn)步立法的。它認(rèn)為其本身是起支持作用的。其努力至少有以下幾個(gè)方面：

1. “聯(lián)合”的核心團(tuán)體——美國-印度企業(yè)理事會通常定期在每周周末舉行會議，協(xié)調(diào)其努力。美國政府官員如國務(wù)院副國務(wù)卿尼考拉斯·布林斯對他們發(fā)表簡短講話，典型的是每月一次，主要介紹政府的立場。

2. “聯(lián)合”發(fā)展了溝通戰(zhàn)略，其中包括互通信息、目標(biāo)接受者和報(bào)信者。其通報(bào)給國會的基本信息與行政作出的類似。

3. “聯(lián)合”的主要活動是安排與前述關(guān)鍵決策者舉行會晤?！奥?lián)合”也以其他途徑進(jìn)行游說。

（二）美國印度人集團(tuán)

美國印度人集團(tuán)以無數(shù)的形式為核協(xié)定的簽訂進(jìn)行游說。這些集團(tuán)的部分團(tuán)體彼此協(xié)調(diào)其努力，并與企業(yè)和戰(zhàn)略事務(wù)專家進(jìn)行協(xié)商。采取如此之行動，一方面可以以個(gè)人的能力進(jìn)行活動，另一方面又可以更加獨(dú)立地開展游說活動。典型美國印度人的游說努力在主要日報(bào)上安排廣告、為國會議員送信、掌握信息——事件以及充當(dāng)集資者和接受捐助資金的東道主。他們還與國會議員舉行私人會晤。

美國印度人的游說活動有時(shí)也的確是卓有成效的。在美國俄亥俄州，美國印度人對美-印核協(xié)定持反對態(tài)度的眾議院議員金羅德·布朗進(jìn)行游說，最終說服了他，其對2006年3月的立法采取了贊成的態(tài)度。在德克薩斯美國印度人在游說眾議院議員中表現(xiàn)得也特別積極，其支持者的數(shù)量之大也是顯而易見的。

（三）美國-印度企業(yè)理事會與美國企業(yè)

美國-印度企業(yè)理事會試圖為核協(xié)定的簽訂追求幾項(xiàng)創(chuàng)議。它們的活動包括舉辦愉悅節(jié)慶，為企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)者經(jīng)國會送信以及為核協(xié)定的簽訂提供經(jīng)濟(jì)論據(jù)等。

實(shí)例是很多的。2006年6月22日舉辦的節(jié)日活動包括了美國副總統(tǒng)理查德·切尼的定調(diào)講話和參議員畢登的講話。畢登在講話中公開表示對核協(xié)定的認(rèn)可，而且這一行動還影響了參議院中的幾位民主黨人；后者也表示支持協(xié)定。

還有一個(gè)例子也十分精彩；它是有關(guān)美國——印度企業(yè)理事會依靠美國商會的。同年3月21日，商會主席給眾議員和參議員送信，力勸他們支持核協(xié)定。9月，當(dāng)“法案”被放在參議院會議廳桌面上時(shí)，商會又送去了另一封信，勸參議員為立法投票。

第三個(gè)例子是發(fā)生在4月5日。美國幾家重要公司的高級管理人員給國會議員送去一封信，勸他們贊同核協(xié)定。書信表示，協(xié)定是可以“培育技術(shù)革新和創(chuàng)造帶來數(shù)以百萬美元計(jì)之商業(yè)機(jī)會的”。

（四）戰(zhàn)略事務(wù)專家

一批戰(zhàn)略事務(wù)專家是贊同核協(xié)定的，盡管其中一些人是小心謹(jǐn)慎的。因此，在2006年3月10日，23位著名學(xué)者，外交家和前決策者聯(lián)名給國會寫信，表示支持核協(xié)定。他們概括了協(xié)定戰(zhàn)略以及對經(jīng)濟(jì)、能源和環(huán)境保護(hù)的積極意義并解除了對核不擴(kuò)散的憂慮。專家們在國會和媒體作證時(shí)還以支持的態(tài)度評論了核協(xié)定。

還值得評述的是，在核不擴(kuò)散問題上，國會的許多領(lǐng)導(dǎo)人，包括共和黨人如參議員魯卡爾，他之所以支持核協(xié)定是由于他聽了專家的解釋。其他的幾位共和黨人也擁有相同經(jīng)歷。最終，他們受到了核不擴(kuò)散專家認(rèn)可的深刻影響，如國際原子能機(jī)構(gòu)主任默罕默德·伊爾·巴拉戴伊、國防和外交事務(wù)專家弗蘭克·威斯尼以及前內(nèi)閣資深成員威廉·皮利等。

（五）添加的選民

顧問的聯(lián)合依靠添加的選民，擴(kuò)大與國會打交道的砝碼。例如，在2006年7月，一個(gè)美國印度人團(tuán)體——美國印度人安全領(lǐng)導(dǎo)理事會聘任了8個(gè)全國性的志愿者團(tuán)體來贊揚(yáng)核協(xié)定。還有，在同年11月，美國印度人安全領(lǐng)導(dǎo)理事會在《點(diǎn)名》報(bào)上登載了整頁的廣告；有志愿者組織簽名，內(nèi)容是力勸國會在無需難以接受的補(bǔ)充條件下通過核協(xié)定之立法。還有一個(gè)例子。在2006年5月18日，美國猶太人委員會給國會送去一封信，希望它贊同核協(xié)定。

（六）印度駐美大使館與游說公司

印度駐美國大使館和大使與數(shù)打美國國會議員會晤，希望他們保證對核協(xié)定的支持。印度大使館雇傭的公司巴爾霍爾、格里福奇和羅杰爾斯（簡稱 巴、格和羅）和沃納布爾追求的是盡量擴(kuò)大的努力。巴、格和羅公司的游說努力從2005年末到2008年包括了150次與布什政府和國務(wù)院官員的會晤和溝通以及與國會議員和工作人員的360次的會晤和溝通。這些活動多數(shù)發(fā)生在2006年的3至5月期間，當(dāng)時(shí)正是國會立法的關(guān)鍵時(shí)期。在眾議院，它延伸至5位共和黨人和兩位民主黨人。在參議院，它主要把注意力集中在具有重要影響的共和黨人身上。沃納布爾的游說活動包括400余次的會晤和溝通，其中包括近40次與布什政府和國務(wù)院的會晤和溝通，與國會議員和工作人員的370次的會晤和溝通。還有，這些活動主要出現(xiàn)在2006年的3與12月之間。在眾議院，它與5位共和黨人——眾議員相互影響。它更加廣泛地對13位民主黨人——眾議員進(jìn)行工作。在參議院，它的工作延伸至關(guān)鍵的共和黨人。更重要的是，它與著名的民主黨人進(jìn)行了幾次會晤。

（七）印度企業(yè)集團(tuán)如印度產(chǎn)業(yè)聯(lián)合會和印度商業(yè)和產(chǎn)業(yè)聯(lián)合會在印度像在美國的國行一樣也推動了核協(xié)定的簽訂

印度產(chǎn)業(yè)聯(lián)合會的貢獻(xiàn)開始于核協(xié)定簽訂之前的一個(gè)時(shí)期；當(dāng)時(shí)它通過無數(shù)的企業(yè)與企業(yè)以及政府與企業(yè)之間的事件協(xié)助促進(jìn)美國與印度的關(guān)系。它在它們中間做東道主并于2002年開始攝合與“縱橫”集團(tuán)的對話。在2005年的對話期間，參加者擬定了民用核合作的一個(gè)框架。它還支持美國國會議員到印度旅行；從2000年到2005年2月，有18位國會議員和58位國會工作人員訪問了印度。這些關(guān)系建立的創(chuàng)議創(chuàng)造了美國國會中的人和美國戰(zhàn)略界的專家對印度的更深刻認(rèn)識，并因此間接地對核協(xié)定的成功簽訂做出了貢獻(xiàn)。

（八）與布什政府的協(xié)同努力

在這些努力當(dāng)中，共同辯護(hù)和布什政府對協(xié)作的依靠說服了國會。它們當(dāng)中一些加強(qiáng)的活動，如前述2006年5月2日事件。布什政府還以其他方式與辯護(hù)合作相互推動。

1. 白宮延長正常辦公時(shí)間，通常在周末，召開來自美國印度人集團(tuán)的10到20位官員的會議。這些創(chuàng)議之中包括堅(jiān)持向美國印度人通報(bào)政府的努力。

2. 政府官員定期參加由美國印度人集團(tuán)和美國企業(yè)做東道主的事件。國務(wù)卿賴斯、副國務(wù)卿布恩斯和其他官員的出席使這些集團(tuán)的成員倍受鼓舞，從而更加積極地進(jìn)行游說努力。最終，政府延伸努力在發(fā)展與美國印度人之間的關(guān)系中是成功的。在這種形勢下，政府還能約束美國印度人集團(tuán)。反過來，他們還給國會施加了壓力，使其盡快推進(jìn)民用核協(xié)定的立法。

四、游說的影響

（一）對國會投票數(shù)量的評估

從美國眾議員和參議員對核協(xié)定的投票結(jié)果來觀察，美國印度人的游說效果還是十分明顯的。

1.在所有眾議員和參議員當(dāng)中，相當(dāng)大的多數(shù)都支持了最后的法案：84%支持2006年眾議院的法案，72%支持2008年的眾議員法案，88%支持2006年參議院的法案以及87%支持2008年參議院的法案。不過，尚有較小的多數(shù)是反對這些法案之修正案的。

2.許多民主黨人對修正案隨心所欲地投了反對票，以證明對核不擴(kuò)散政策的堅(jiān)持。多數(shù)民主黨人則投票支持參眾兩院法案的修正案。因此，民主黨人的66.74和85%投票支持了眾議院2006年7月法案的3項(xiàng)重要修正案。還有，58、58、56和64%的票數(shù)支持了2006年11月參議院法案的4項(xiàng)重要修正案。相比之下，共和黨人幾乎全體一致地支持了政府的選擇。

（二）對游說活動的質(zhì)量評估

就美國印度人為核協(xié)定的簽訂所付出的游說努力所達(dá)到的效果而言，有4點(diǎn)是值得重視的。

1. 游說努力對推動國會立法擁有綜合性的影響。一方面，無論其努力如何堅(jiān)韌不拔，美國印度人的游說不可能確保國會對2006年3月法案一步到位的支持。另一方面，辯護(hù)努力有助于推進(jìn)在2006年末與2008年末關(guān)鍵時(shí)刻對法案的選擇。

2. 美國印度人游說大軍每個(gè)組成部分都獲得不同效果。因此，美國印度人對眾議院具有相對的更大影響，尤其因?yàn)樵诒娮h院里存在著較大的印度人黨團(tuán)。最后，戰(zhàn)略事務(wù)專家在影響參眾兩院議員當(dāng)中起了有益作用。

3. 企業(yè)、印度美國人和武器控制等各種游說團(tuán)體擁有超越對國會影響的動機(jī)。它們還尋求調(diào)查其活動對公民的影響并創(chuàng)造其活動的記錄。例如，美國-印度企業(yè)理事會的企業(yè)到印度的旅行不僅對核協(xié)定的簽訂做出了貢獻(xiàn)，而且還力圖對其成員有所教育。美國-印度企業(yè)理事會試圖向其成員表明，它要與印度政府盡量建立牢固聯(lián)系，以致使美國的公司在與印度簽訂核反應(yīng)堆合同中不至于輸給法國和俄國的公司。

4. 在國會立法形成技術(shù)細(xì)節(jié)期間，核不擴(kuò)散集團(tuán)的影響比美國印度人的更加有力。武器控制集團(tuán)的一些認(rèn)識也被納入立法之中。不過，總的來說，政府在立法細(xì)節(jié)形成當(dāng)中比武器控制集團(tuán)擁有更加強(qiáng)勁的影響。政府官員對國會工作人員解釋稱，政府對一項(xiàng)法案選擇的語言與國會的語言具有相同效果，而且這一點(diǎn)影響國會在特別立法項(xiàng)目上接受了政府的立場。

5. 最終，立法的技術(shù)細(xì)節(jié)和立法過程的其他許多方面基本上都是政府與國會之間內(nèi)部較量的結(jié)果，而不是由外部游說集團(tuán)推動的外部較量結(jié)果。政府在與國會協(xié)商立法過程中擁有基本作用，而且，通過其前文討論的擴(kuò)大的活動，美國印度人游說活動加強(qiáng)了政府說服國會推進(jìn)核協(xié)定簽訂的努力。

注釋：

Rubinoff，Arthur.2005.The Diaspora as a Factor in U.S.——India Relations，Asian Affairs，Vol.32，No.3.169-170.

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