完善檢察官職業(yè)保障制度研究

摘 要 檢察官職業(yè)保障制度的完善有助于維護司法權(quán)威，實現(xiàn)檢察院的監(jiān)督職權(quán)，以及檢察官自我價值的實現(xiàn)。但在實踐中，我國檢察官獨立性不足，經(jīng)濟保障不充分，培訓(xùn)制度不完善。要想解決這一問題，本文認為必須明確檢察機關(guān)的職權(quán)，將檢察官的行政管理權(quán)去地方化，明確人大及其常委會對檢察機關(guān)的監(jiān)督方式，推行主任檢察官制，廢除檢察官的科級制度。

關(guān)鍵詞 檢察官 職業(yè)保障 主任檢察官制

作者簡介：符億鴻，重慶大學(xué)法學(xué)院。

中圖分類號：D926.3 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.11.047

隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，我國的法制體系逐漸完善，檢察官在法律的運行中扮演著重要角色，其作用發(fā)揮建立在健全的職業(yè)保障制度基礎(chǔ)上。檢察官職業(yè)保障制度，是指為保障檢察官在工作過程中依照合法性與合理性原則行使其職業(yè)職責(zé)，保障自己的職業(yè)地位，維護自身安全，培養(yǎng)工作能力而構(gòu)建的制度體系。檢察官的職業(yè)保障完善與否，是檢驗一個國家制度構(gòu)建科學(xué)與否乃至法治水平發(fā)展如何的標準之一。

一、檢察官職業(yè)保障制度完善的必要性

（一）有助于保護司法權(quán)威的實現(xiàn)

最高檢頒布的《關(guān)于深化檢察改革的意見》（2015）開宗明義地指出，要依法保障檢察權(quán)的獨立行使，同時要保證其行使的公正性，維護司法權(quán)威。

維護司法權(quán)威之所以要保障檢察權(quán)的獨立和公正，主要是因為這項權(quán)力屬于重要但最不危險的。之所以說最不危險，主要是由于該權(quán)力具有司法屬性，對于行政機關(guān)等權(quán)力干涉的抵御能力不強，導(dǎo)致檢察官在司法活動中容易受到他人的影響和干涉。

但這項不危險的權(quán)力卻有其重要性，主要體現(xiàn)在無論是在刑事訴訟領(lǐng)域的審查起訴中、自偵案件的偵查中還是在民事訴訟領(lǐng)域的檢察建議程序中，檢察官的作用都不容忽視。法院在審理案件時，需要遵循大前提-小前提-結(jié)論的三段論式法律思維方式，而在刑事案件的庭審案件中，小前提的實現(xiàn)主要依賴于檢察官提供的刑事證據(jù)。民事訴訟法修改后，檢察建議亦對法官裁判案件有較大的影響作用。法律是守衛(wèi)社會的最后一根底線，司法機關(guān)則是這一底線的保護者與守衛(wèi)者，為了使得司法活動得到公正的結(jié)果，就必須促進司法程序的良性互動循環(huán)，維護最不危險的權(quán)力的獨立性。

（二）有助于檢察監(jiān)督職責(zé)的實現(xiàn)

在我國，檢察權(quán)的性質(zhì)如何素有爭議。有學(xué)者以應(yīng)排除行政機關(guān)對工作的干涉為立足點，認為其為司法權(quán)，其基本依據(jù)是檢察機關(guān)在運作過程中與法院之間的契合度最高。亦有學(xué)者認為檢察權(quán)具有行政權(quán)屬性，其理由是其運行過程中的上行下效，而在日常工作中的司法機關(guān)代表國家行使對犯罪分子的訴訟權(quán)力等。上述兩種學(xué)說都有其道理，但由于我國的檢察機關(guān)的制度設(shè)計源自蘇聯(lián)，無論是從大陸還是英美的法學(xué)理論出發(fā)去判斷我國檢察權(quán)的性質(zhì)似乎都有失偏頗。故此，筆者傾向于認為檢察權(quán)具有上述兩種權(quán)力的雙重屬性。但同時需要指出的是，我國檢察機關(guān)還扮演著法律監(jiān)督者的角色，我國憲法將其認定為國家的法律監(jiān)督機關(guān)，具有鮮明的中國特色。

所謂的檢察監(jiān)督職能，具有“法制守護”性質(zhì)。是指檢察機關(guān)要遵守憲法和法律，從事實與法律兩個維度出發(fā)，對我國法律制度的運行進行監(jiān)督，其基本出發(fā)點是為了強化杜絕行政、司法過程中的潛規(guī)則的動作。

而基于此，檢察機關(guān)未來的工作中除了需要對自己提出更高要求的同時，也應(yīng)直面完善檢察官職業(yè)保障制度的挑戰(zhàn)。如果沒有完善的檢察官職業(yè)保障制度，沒有來自經(jīng)濟和權(quán)力兩方面的全方位支持，其監(jiān)督職能發(fā)揮只能是一紙空文，流于形式。

（三）有助于檢察官個體價值的實現(xiàn)

檢察官是我國法律職業(yè)共同體的重要組成成員，通常接受過正規(guī)的法學(xué)教育，擁有著與律師、法官、法學(xué)專家相同或類似的職業(yè)倫理道德權(quán)威，不阿貴、不盲從。要求檢察官在日常工作中堅持獨立價值，努力促使法律事實形成的客觀性。同時也要求檢察官努力排除行政機關(guān)等權(quán)力的影響，自學(xué)遵守職業(yè)準則，反腐倡廉，維護檢察官職業(yè)的公正性和權(quán)威性。

但檢察官職業(yè)工作壓力大，易受外界干涉和影響，倘若沒有運行良好的檢察職業(yè)保障制度作后盾，檢察官的自我價值就很難得到最大程度的發(fā)揮。

二、檢察官保障制度存在的問題

也正是基于檢察官保障的必要性，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《保護司法人員依法履行法定職責(zé)規(guī)定》（2016）（以下簡稱《規(guī)定》），從司法人員的獨立性保障、考核方式與責(zé)任承擔方式的完善、工作安全保障、和醫(yī)療福利保障等四個方面做出了綱領(lǐng)性的規(guī)定，是我黨依法治國方略發(fā)展的里程碑式的事件，對法治中國的建議有巨大的指導(dǎo)價值。但該規(guī)定只是政黨及組織文件，指導(dǎo)性有余，規(guī)范性不足，同時也較為粗略。結(jié)合該規(guī)定的文本分析，我國目前的檢察官職業(yè)保障中存在的問題如下：

（一）檢察官獨立性保障不足

為保障檢察官的身份，《規(guī)定》對檢察官的調(diào)離、免職、辭退、降級和撤職做出了明確的限制，規(guī)定不得以辦案數(shù)量、接待信訪質(zhì)量等標準作為是否調(diào)整檢察官工作的標準。賦予了當事檢察官以相應(yīng)的救濟權(quán)利。這就使得檢察官的身份保障有了一定的基礎(chǔ)。同時對第三人對檢察活動的干涉進行了相應(yīng)的規(guī)定，強調(diào)檢察官應(yīng)當在法定職責(zé)范圍從事相應(yīng)的工作，賦予檢察人員記錄干涉事實的權(quán)利。

但由于我國檢察機關(guān)主要由地方管理，檢察官的任命主要由地方人大或其常委會決定，地方政府對檢察官有較大的影響，地方對檢察人員的調(diào)動、撤換恣意性較強。雖然在理論上賦予了檢察官復(fù)議、復(fù)核，申訴、再申訴的權(quán)利，但操作難度較大。同時，由于缺乏外部監(jiān)督機制，讓檢察官直面行政機關(guān)的公權(quán)力、以個人力量對抗行政機關(guān)的權(quán)利保護模式并不科學(xué)。沒有國家機關(guān)在外部對檢察官調(diào)離、免職、辭退、降級和撤職的鉗制，檢察官的獨立性很難得到真正保障。

此外，由于檢察院內(nèi)部管理的行政化，處于較高職位的檢察官往往會對低級別的檢察官施加影響，以上種種，都影響了檢察官獨立性的發(fā)揮。

（二）檢察官經(jīng)濟保障不足

《檢察官法》（2001）用專章就工資問題作出了規(guī)定，但在實踐中，定期增資、檢察津貼、保險及福利待遇的詳細規(guī)定卻并未出臺?！兑?guī)定》從醫(yī)療和休息兩個角度對檢察官的經(jīng)濟保障做出原則性的規(guī)定，但并不細化，對于檢察官退休后的補貼問題也沒有很好地解決。實際上，由于檢察機關(guān)的財政受制于地方財政的影響，檢察官的經(jīng)濟保障問題始終困擾著檢察機關(guān)。

首先，檢察官的待遇與其所承擔的責(zé)任并不相稱。雖然《規(guī)定》認為只有故意違法、重大過失導(dǎo)致錯案并造成嚴重后果的才能追究當事檢察官的責(zé)任，并強調(diào)在日常工作中應(yīng)全程留痕。但“重大過失”、“錯案”、“嚴重后果”三個詞匯的含義均有較大自由裁量空間。從實踐看，檢察機關(guān)辦案壓力大，責(zé)任重，任務(wù)不斷增多，但待遇卻沒有得到相應(yīng)的提高。

其次，檢察官的待遇與其社會地位不相稱。檢察官是法律職業(yè)共同體的一部分，受過良好的職業(yè)教育和培訓(xùn)，隨著檢察官招錄也不斷嚴格化，但待遇卻沒有得到應(yīng)有提高。個別地區(qū)更是由于出于對分工的忽視，形成了法警工資高于檢察官的怪相。

最后，檢察官的待遇安排不符合檢察官的職業(yè)特性。某些地區(qū)的檢察官的職業(yè)待遇與行政級別掛鉤，并不符合檢察權(quán)自身的司法屬性的特點，導(dǎo)致較多一線檢察官待遇較低，但從事的業(yè)務(wù)工作卻是最繁重的，壓力也是最大的。

此外，檢察官退休后的福利保障缺乏制度支持，而這一切都將影響檢察官的職業(yè)工作積極性。

（三）檢察官職業(yè)培訓(xùn)保障不足

《檢察官法》（2001）用專章就檢察官的培訓(xùn)問題進行了規(guī)定，其規(guī)定的培訓(xùn)主體為國家檢察官院校和其他檢察官培訓(xùn)機構(gòu)，并將學(xué)習(xí)成績和鑒定作為任職晉升的標準之一。但在實踐中，檢察官院校的培訓(xùn)觀念落后，培訓(xùn)方法陳舊，很多檢察官院校的教師本身缺乏實踐經(jīng)驗，在教學(xué)過程中往往理論性有余而操作性不足，致使很多培訓(xùn)流于形式，無法對檢察官的實踐操作形成方法論指導(dǎo)。

三、檢察官職業(yè)保障制度的完善

（一）完善檢察官獨立保障機制

首先，應(yīng)明確檢察官機關(guān)的職權(quán)。檢察官的權(quán)力源自于國家公權(quán)力的規(guī)定和授權(quán)，檢察官的獨立與否主要受制于公法的調(diào)整。而在公法領(lǐng)域，法無明文規(guī)定即不可為。只有清晰的授權(quán)才有助于明確檢察官的職權(quán)范圍，將檢察官能為、應(yīng)為之事和不能為之事劃清界限，從而保證檢察官的職權(quán)不受到不合理的限制，也不會受到不合理的擴張。

其次，檢察官的行政管理權(quán)需去地方化。要想實現(xiàn)檢察權(quán)去地方化，首先需要改變的就是檢察機關(guān)的人事任免和財政都需受制于地方的現(xiàn)狀，使得檢察機關(guān)在一定程度上獲得獨立管理自己的人財物等事項的權(quán)利。另外，還應(yīng)給予檢察機關(guān)對于其下屬的檢察官調(diào)離、免職、辭退、降級和撤職的異議權(quán)，避免公權(quán)力和私權(quán)利直接對抗，而轉(zhuǎn)為公權(quán)力之間的制衡。

再次，要將人大及其常委會對檢察機關(guān)的監(jiān)督方式規(guī)范化、細致化、成文化，使得所有的監(jiān)督工作都運行在陽光下，避免因規(guī)定不明導(dǎo)致的公權(quán)力對司法的變相影響或滲透。

最后，推行主任檢察官制，廢除檢察官的科級制度。主任辦責(zé)任制，是指以辦案組為單位獨立行使職權(quán)并承擔相應(yīng)的責(zé)任的制度，辦案組接受檢察院領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，由主任檢察官與其他幾名檢察官共同組成。這項制度于2007年開始試點，于2013年在全國范圍內(nèi)推廣，在我省的實踐中，這項制度的施行目前采用了折中的方式，與原本即存在的科級制度并存。但由于擔任主任檢察官的司法工作人員往往科級較高，這種制度在實踐中運行的效果并不是很理想，行政與司法之間的關(guān)系一時難以理順，檢察官的獨立性也無法得到應(yīng)有的保障。而要從根源上解決這一問題，就必須廢除檢察機關(guān)的科級制度，我省規(guī)劃將在改革后的五年內(nèi)完成。

（二）改善檢察官經(jīng)濟保障機制

地方控制檢察財政的做法有其弊端，現(xiàn)司法改革將建立單獨的檢察官薪資待遇序列，大力提高檢察官的薪酬待遇，使檢察官薪資在一定程度上超過一般公務(wù)員的平均工資水平。由于檢察的特殊性，不應(yīng)使同地區(qū)薪酬待遇差距過大，也不應(yīng)按照科級層次來安排檢察官的工資待遇水平。

對于《規(guī)定》并未予以細化的醫(yī)療、保險、福利制度，應(yīng)盡快出臺具有可行性的細則，由于檢察機關(guān)的工作壓力大、任務(wù)重、具有一定的人身危險性，還應(yīng)安排專門的醫(yī)療津貼和保險津貼。有學(xué)者認為，為提高檢察官的經(jīng)濟待遇，應(yīng)使其延后退休。筆者對此種觀點持不同意見：按期退休方可有效保障工作人員的身心健康，同時也有助于保護檢察隊伍的工作活力。若推延檢察官的退休時間，可能會導(dǎo)致司法隊伍的老齡化，弱化其總體上的工作能力。

（三）改進檢察官職業(yè)培訓(xùn)保障

要改變目前的檢察官培訓(xùn)現(xiàn)狀，首先需要明確檢察官在日常辦案中需要得到哪些內(nèi)容的培訓(xùn)，有的放矢，因材施教。將傳統(tǒng)的知識教育轉(zhuǎn)化為技能傳授和職業(yè)培訓(xùn)。筆者認為，應(yīng)當形成檢察官內(nèi)部的幫扶互助體系，讓有經(jīng)驗和專長的檢察官對經(jīng)驗相對欠缺的檢察官進行培訓(xùn)。這樣才可以合理地安排培訓(xùn)內(nèi)容。同時，應(yīng)當建立一支由檢察官、法官、律師、專家學(xué)者為核心的專業(yè)培訓(xùn)隊伍，開發(fā)和研究合理的檢察官培訓(xùn)方法和培訓(xùn)體系，以此提升教學(xué)的成果。

同時，在檢察官職業(yè)培訓(xùn)過程中，應(yīng)合理分配東西部的檢察官教學(xué)資源，形成東西部檢察官的職業(yè)經(jīng)驗交流互動。使得西部地區(qū)的問題得到東部地區(qū)相對素質(zhì)較高的檢察官的思考，也使得東部地區(qū)的先進辦案經(jīng)驗可以在西部地區(qū)得到有效的借鑒和學(xué)習(xí)。