《慈善法》的主要制度創(chuàng)新

胡小軍

《慈善法》是中國慈善事業(yè)建設(shè)的第一部基礎(chǔ)性和綜合性法律。該法以慈善組織為重點(diǎn)，特別是在登記注冊、公開募捐、慈善信托、財(cái)產(chǎn)管理、信息公開等方面進(jìn)行了重大的制度創(chuàng)新，為慈善組織監(jiān)管機(jī)制和體系的建立與完善提供了基礎(chǔ)和依據(jù)。

一、登記注冊制度

“雙重管理體制”是社會組織管理制度改革的重點(diǎn)。2013 年，在十二屆全國人大一次會議審議通過的《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》中特別提出，重點(diǎn)培育和優(yōu)先發(fā)展行業(yè)協(xié)會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會組織，在成立時(shí)直接向民政部門申請登記，不再需要業(yè)務(wù)主管單位審查同意。由此，社會組織直接登記制度開始由廣東等省份的地方探索向全國推行。慈善組織是以開展慈善活動為宗旨的非營利性組織，《慈善法》第十條規(guī)定“設(shè)立慈善組織，應(yīng)當(dāng)向縣級以上人民政府民政部門申請登記”，第一次在法律上確立了慈善組織直接登記制度。同時(shí)，《慈善法》第三條對“慈善活動”的界定與 1999 年 9 月 1 日起施行的《公益事業(yè)捐贈法》第三條中“公益事業(yè)”所包含的事項(xiàng)基本一 致。因此，《慈善法》中“大慈善”概念的采用也使得可以直接申請登記的慈善組織范圍顯著擴(kuò)大。

二、公開募捐制度

《慈善法》實(shí)施之前，僅公募基金會、紅十字會和慈善會三類組織可以開展公開募捐，公募的主體范圍狹窄。對此，《慈善法》在兩個(gè)方面進(jìn)行了改革：其一，該法第二十二條規(guī)定“依法登記滿兩年的慈善組織，可以向其登記的民政部門申請公開募捐資格”。這一規(guī)定使公募主體得以極大拓展，特別是對以社會服務(wù)機(jī)構(gòu)（原“民辦非企業(yè)單位”）這一組織形式登記或認(rèn)定的慈善組織，由于公募資格的開放，在公益性捐贈稅前抵扣資格獲取等方面將取得實(shí)質(zhì)性突破。其二，該法第二十三條規(guī)定“慈善組織通過互聯(lián)網(wǎng)開展公開募捐的，應(yīng)當(dāng)在國務(wù)院民政部門統(tǒng)一或者指定的慈善信息平臺發(fā)布募捐信息”?；诖艘?guī)定，民政部經(jīng)公開遴選，已指定首批 13 家慈善組織互聯(lián)網(wǎng)募捐信息平臺，并聯(lián)合工業(yè)和信息化部、國家新聞出版廣電總局和國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室制訂了《公開募捐平臺服務(wù)管理辦法》，這為網(wǎng)絡(luò)募捐的規(guī)范管理提供了法律依據(jù)。

三、慈善信托制度

作為一種特殊的信托制度，《信托法》雖然對“公益信托”做出專章規(guī)定，但是自 2001 年 10 月1 日該法實(shí)施以來一直未被有效激活。針對公益信托設(shè)立過程中的關(guān)鍵障礙，《慈善法》也設(shè)專章對“慈善信托”予以規(guī)定：其一，明確了慈善信托主管部門為縣級以上人民政府民政部門，解決了《信托法》中公益事業(yè)管理機(jī)構(gòu)不明確的問題； 其二，慈善信托的設(shè)立采取備案制，而非審批制； 其三，規(guī)定慈善信托的受托人可由慈善組織或信托公司擔(dān)任，并且慈善信托的委托人根據(jù)需要，可以確定信托監(jiān)察人。對此，民政部和中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會也專門印發(fā)了《關(guān)于做好慈善信托備案有關(guān)工作的通知》，對備案管轄機(jī)關(guān)、設(shè)立程序與監(jiān)管措施等進(jìn)一步細(xì)化。截至 2016 年年底，中國已有 18 家信托公司和慈善組織備案了 22 單慈善信托產(chǎn)品，初始總規(guī)模為 0. 85億元。

在慈善信托設(shè)立及運(yùn)行中，慈善組織既可以作為委托人，也可以作為受托人，這為慈善組織監(jiān)管機(jī)制的設(shè)計(jì)提出了新的要求。

四、財(cái)產(chǎn)管理制度

《慈善法》對慈善組織財(cái)產(chǎn)的使用和管理亦 有很多新的規(guī)定，主要內(nèi)容包括： 其一，《慈善法》 第三十六條規(guī)定，捐贈人通過慈善組織捐贈的財(cái) 產(chǎn)可以包括貨幣、實(shí)物、房屋、有價(jià)證券、股權(quán)、知識產(chǎn)權(quán)等有形和無形財(cái)產(chǎn)。捐贈財(cái)產(chǎn)類型的多元化必將對慈善組織財(cái)產(chǎn)結(jié)構(gòu)產(chǎn)生重大影響，進(jìn)而需要慈善組織建立與此相適應(yīng)的財(cái)產(chǎn)管理制度。其二，《慈善法》第五十六條規(guī)定“慈善組織應(yīng)當(dāng)建立項(xiàng)目管理制度，對項(xiàng)目實(shí)施情況進(jìn)行跟蹤監(jiān)督”，這也是第一次在法律中對項(xiàng)目管理制度建設(shè)進(jìn)行明確規(guī)定。其三，在《慈善法》及民政部、財(cái)政部和國家稅務(wù)總局制定的配套細(xì)則《關(guān)于慈善組織開展慈善活動年度支出和管理費(fèi)用的規(guī)定》中，根據(jù)慈善組織收入規(guī)模及是否具有公募資格，對慈善組織的年度支出和管理費(fèi)用予以了詳細(xì)規(guī)定。

五、信息公開制度

《慈善法》對于慈善組織的信息公開做出了系統(tǒng)性的規(guī)定。其中，最新的規(guī)定包括兩個(gè)方面： 其一，規(guī)定縣級以上人民政府民政部門應(yīng)建立統(tǒng)一的信息平臺，并基于該平臺為慈善組織和慈善信托的受托人免費(fèi)提供慈善信息發(fā)布服務(wù)； 其二，慈善組織管理不再延續(xù)社會組織傳統(tǒng)的年檢制度，而是實(shí)行年度工作報(bào)告和財(cái)務(wù)會計(jì)報(bào)告公開制度。此外，《慈善法》對具有公開募捐資格的慈善組織信息公開做了特別要求，除了募捐方需要報(bào)慈善組織登記的民政部門備案，以及向社會公開的財(cái)務(wù)會計(jì)報(bào)告須經(jīng)審計(jì)外，還要求慈善組織定期向社會公開募捐情況及慈善項(xiàng)目的實(shí)施情況。

（來源：《學(xué)術(shù)探索》2018年第4期，原標(biāo)題為《〈慈善法〉實(shí)施后慈善組織監(jiān)管機(jī)制構(gòu)建的挑戰(zhàn)與因應(yīng)》，編輯部有刪減。）