淺析農(nóng)村房地一體確權(quán)測(cè)繪新技術(shù)

趙曉明 張涵 郭宇

1.江西省煤田地質(zhì)局普查綜合大隊(duì) 江西南昌 330001 2.遂川縣國(guó)土資源局 江西吉安 343990

加快新農(nóng)村建設(shè)和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。隨著《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》以及《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例實(shí)施細(xì)則》的相繼頒布和出臺(tái)，使不動(dòng)產(chǎn)登記制度成為依法行政、便民利民的重要舉措，同時(shí)也成為保護(hù)各類資產(chǎn)和資源的重要手段。目前所進(jìn)行的不動(dòng)產(chǎn)登記旨在確定已有的宅基地使用權(quán)的正當(dāng)性和合法性，對(duì)于尚未發(fā)證的宅基地，通過權(quán)利人申請(qǐng)，符合相關(guān)條件經(jīng)過審批、公示后進(jìn)行發(fā)證。隨著工作的深入，各種問題浮出水面，這些問題在維護(hù)農(nóng)民權(quán)益的基礎(chǔ)上得到了有效的解決，確保了登記工作的準(zhǔn)確性和合法性。

1 登記問題與困境

目前正在進(jìn)行的不動(dòng)產(chǎn)確權(quán)登記起著宅基地使用權(quán)總登記的作用，先由申請(qǐng)人提出申請(qǐng)，經(jīng)相關(guān)單位進(jìn)行確認(rèn)后，對(duì)符合發(fā)證條件的申請(qǐng)人進(jìn)行登記、公示和發(fā)證；對(duì)不符合條件的，先登記暫不發(fā)證，待條件符合要求后再給予發(fā)證。在這一過程中，不動(dòng)產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查測(cè)繪起到了至關(guān)重要的作用，并且也面臨著一系列難題。主要包括：面積超標(biāo)與一戶多宅，權(quán)屬資料不全與關(guān)系不明確以及管理混亂和立法保障落后問題。

1.1 面積超標(biāo)與一戶多宅

根據(jù)村鎮(zhèn)建房用地管理規(guī)定實(shí)施前，農(nóng)民集體成員建房占用的宅基地，范圍在《村鎮(zhèn)建房用地管理?xiàng)l例》實(shí)施后至今未擴(kuò)大的，無論是否超過當(dāng)?shù)匾?guī)定面積標(biāo)準(zhǔn)，均按照實(shí)際使用面積予以確權(quán)登記，并頒發(fā)不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證書后，農(nóng)民集體成員建房占用的宅基地，有集體建設(shè)用地使用證的按照批準(zhǔn)面積辦法不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證書，沒有集體建設(shè)用地使用證的，按照要求核發(fā)不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證書。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，面積超標(biāo)的宅基地占絕大多數(shù)，以典型的定遠(yuǎn)鎮(zhèn)礦灣村為例，該村主要原因是因?yàn)殡S著人們生活水平的不斷提高和對(duì)住房需求的不斷加大，很多村民對(duì)原有的房屋進(jìn)行翻建或者重建，并在周圍建起院墻，占用了原有的公共土地。而一戶多宅有多戶，主要原因是新建宅基地但未拆除原有舊宅基地或者通過繼承、贈(zèng)與或者自行購(gòu)買宅基地，由于缺乏統(tǒng)一的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，使得“一戶多宅”現(xiàn)象增多。盡管“一戶一宅”是現(xiàn)行宅基地管理的核心政策，但是由于宅基地管理工作長(zhǎng)期以來缺乏行之有效的監(jiān)管，加之現(xiàn)行法律法規(guī)對(duì)于“一戶”標(biāo)準(zhǔn)迷糊不清的界定，使得實(shí)際中“一宅一戶”工作開展困難，政策難以貫徹落實(shí)，這也是導(dǎo)致使我國(guó)農(nóng)村宅基地管理工作混亂的重要因素[1]。

1.2 權(quán)屬資料不全和權(quán)屬關(guān)系不明確

某縣宅基地確權(quán)登記發(fā)證工作經(jīng)歷的多個(gè)階段和多個(gè)審批部門，加之時(shí)間跨度之久、造成部分資料丟失，且過去所有登記、審批、圖件檔案均為紙質(zhì)檔案，加之少數(shù)人保管不善，使得權(quán)屬來源證明材料全部丟失，還有部分符合申請(qǐng)條件的而沒有經(jīng)過審批而形成的事實(shí)用地。權(quán)屬來源資料不全，給確權(quán)登記發(fā)證帶來一定的難度。村民從原有宅基地中搬遷至政府移民安置點(diǎn)的新農(nóng)村中，至今尚未辦理相關(guān)手續(xù)，通過此次調(diào)查發(fā)現(xiàn)移民點(diǎn)中村民將房屋通過買賣或者其他方式將權(quán)利人變更為非本村村民，另有宅基地?zé)o法確定歸屬。由于缺少相關(guān)的變更協(xié)議或買賣合同，導(dǎo)致權(quán)屬關(guān)系不明確，給后續(xù)的工作造成了很大的障礙。

1.3 宅基地管理混亂和立法保障落后

一方面，根據(jù)現(xiàn)有的法律法規(guī)，農(nóng)村宅基地的使用先由權(quán)利人本人提出申請(qǐng)，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府審核通過后，經(jīng)區(qū)縣政府批準(zhǔn)，交由縣級(jí)及以上國(guó)土資源部門辦理相關(guān)業(yè)務(wù)。而在具體的實(shí)施過程中，國(guó)土部門又將大部分業(yè)務(wù)交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或者村委會(huì)去辦理，由于具體經(jīng)辦人員沒有經(jīng)過系統(tǒng)全面的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，業(yè)務(wù)水平參差不齊，使得登記過程中的錯(cuò)誤混亂普遍存在，這也是造成宅基地管理混亂的主要原因。另一方面，雖然目前針對(duì)居民住房有較為完整的法律規(guī)范，但主要是針對(duì)城市房產(chǎn)，在農(nóng)村地區(qū)雖然有針對(duì)土地登記的相關(guān)規(guī)范，但是內(nèi)容較為粗淺，且零散而不嚴(yán)謹(jǐn)，從而加劇了宅基地的管理難度[2]。

2 數(shù)據(jù)庫(kù)建庫(kù)內(nèi)容

數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)的內(nèi)容，地籍調(diào)查數(shù)據(jù)庫(kù)主要包括行政區(qū)數(shù)據(jù)、宗地權(quán)屬、房屋調(diào)查、登記數(shù)據(jù)、基礎(chǔ)地理數(shù)據(jù)、元數(shù)據(jù)、身份證明材料等信息。行政區(qū)數(shù)據(jù)主要包括行政區(qū)（含行政村）圖版的權(quán)屬、地類、面積和界線等。宗地權(quán)屬包括宗地的權(quán)屬、位置、界址標(biāo)示、界址簽章和面積等，具體反映在地籍調(diào)查表中。登記數(shù)據(jù)包括登記過程中相關(guān)的申請(qǐng)、審批、原土地證書等權(quán)屬來源證明材料?；A(chǔ)地理數(shù)據(jù)主要包括測(cè)量控制點(diǎn)、境界、交通、水系和居民地等。元數(shù)據(jù)包括描述確權(quán)登記數(shù)據(jù)的內(nèi)容、覆蓋范圍、質(zhì)量和管理方式等，身份證明材料包括身份證、戶口簿、身份證明書等掃描材料[3]。

數(shù)據(jù)庫(kù)建庫(kù)流程。數(shù)據(jù)入庫(kù)整體流程。入庫(kù)數(shù)據(jù)主要包括地籍圖形數(shù)據(jù)、地籍調(diào)查紙質(zhì)資料和地籍調(diào)查掃描資料，分別對(duì)其進(jìn)行拓?fù)錂z查和完整性檢查，直至無錯(cuò)誤后再利用入庫(kù)軟件添加到原始數(shù)據(jù)庫(kù)中，并對(duì)原始數(shù)據(jù)庫(kù)進(jìn)行質(zhì)量檢查，若不合格，則修改原始數(shù)據(jù)庫(kù)，直至合格為止。

地籍信息入庫(kù)。對(duì)地籍調(diào)查紙質(zhì)資料進(jìn)行規(guī)范、完整性檢查，若不合格，則重新補(bǔ)充完善；若合格，則將屬性錄入原始數(shù)據(jù)庫(kù)。地籍調(diào)查紙質(zhì)資料和數(shù)據(jù)庫(kù)中的地籍屬性必須一致。

掃描材料入庫(kù)。在PS中按模板對(duì)身份證、戶口簿等掃描資料進(jìn)行處理，并按“宗地號(hào)＋權(quán)利人姓名”的方式建立文件夾，存儲(chǔ)處理后的掃描資料，并進(jìn)行規(guī)范、完整性檢查，若不合格，則重新處理；若合格，則按分類錄入原始數(shù)據(jù)庫(kù)中。入庫(kù)的注意事項(xiàng)包括：①入庫(kù)后需進(jìn)行坐標(biāo)系檢查；②將經(jīng)過預(yù)處理和拓?fù)錂z查的地籍圖形數(shù)據(jù)錄入原始庫(kù)后不可在原圖層的基礎(chǔ)上再進(jìn)行拓?fù)錂z查，以防止在宗地圖層上產(chǎn)生多余節(jié)點(diǎn)；③將數(shù)據(jù)庫(kù)按日期進(jìn)行備份[4]。

3 解決方法與對(duì)策

3.1 一戶多宅問題

針對(duì)一戶多宅問題，對(duì)于確權(quán)登記管理部門，要規(guī)范宅基地的申請(qǐng)和審批工作流程，本著“尊重歷史、標(biāo)準(zhǔn)從嚴(yán)、實(shí)事求是”的原則，確保登記確權(quán)工作的合理性與合法性，對(duì)已有一宗宅基地的村民申請(qǐng)第二宗時(shí)，不予批準(zhǔn)登記，從根本上杜絕一戶多宅問題。針對(duì)面積超標(biāo)問題，首先需要規(guī)范對(duì)于合法面積的劃分，這對(duì)于保障確權(quán)登記工作的有效性起著重要的作用。對(duì)于實(shí)際占地面積超過原批準(zhǔn)面積但未超過當(dāng)?shù)貥?biāo)準(zhǔn)批準(zhǔn)面積的，待超額部分補(bǔ)辦用地手續(xù)后給予確權(quán)辦證；對(duì)于實(shí)際占地面積超過原批準(zhǔn)面積且超過當(dāng)?shù)貥?biāo)準(zhǔn)批準(zhǔn)面積的，則將超額面積在不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證書中注明，待今后重建或翻建時(shí)給予拆除。

3.2 權(quán)屬資料不全和權(quán)屬關(guān)系不明確問題

目前對(duì)于不動(dòng)產(chǎn)登記過程中所涉及權(quán)屬材料還未形成一個(gè)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，因此首先要依照《物權(quán)法》、《土地管理法》、《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》等相關(guān)法律、法規(guī)，全面梳理已有的土地登記資料，確定相關(guān)的權(quán)利人和權(quán)屬關(guān)系，避免錯(cuò)登記、漏登記；對(duì)于歷史上合法使用，無用地審批手續(xù)或權(quán)屬來源資料不全的，應(yīng)查明土地歷史使用情況和現(xiàn)狀，而后交由相關(guān)部門審批通過公示無異議后，方可進(jìn)行后續(xù)的登記確權(quán)工作。

3.3 宅基地管理混亂和立法保障落后問題

這類問題應(yīng)從三個(gè)方面著手加以解決。首先，國(guó)家層面應(yīng)該加快制定完整的《不動(dòng)產(chǎn)登記法》，不僅切實(shí)保障了相關(guān)權(quán)利人的合法利益，也使登記確權(quán)工作有法可依，有法可循。其次，作為不動(dòng)產(chǎn)登記部門，應(yīng)該通過建立各項(xiàng)規(guī)章制度來明確各項(xiàng)行政責(zé)任，同時(shí)建立完善的監(jiān)督管理機(jī)制，確保不動(dòng)產(chǎn)登記工作的公開、公平、公正。最后，農(nóng)民作為不動(dòng)產(chǎn)登記確權(quán)工作的直接受益者，應(yīng)該積極了解不動(dòng)產(chǎn)登記確權(quán)工作開展的必要性，主動(dòng)協(xié)助工作人員完成登記工作；同時(shí)應(yīng)該通過廣泛的宣傳，使村民了解登記過的宅基地具有法律效應(yīng)能夠幫助他們對(duì)抗第三人侵犯自身合法權(quán)益，進(jìn)而提高登記工作的效率[5]。

實(shí)施不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記是我國(guó)深化改革的一項(xiàng)重要舉措，農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)登記是不動(dòng)產(chǎn)登記工作的重中之重，也是維護(hù)農(nóng)民利益，促進(jìn)農(nóng)村和諧穩(wěn)定的現(xiàn)實(shí)需要，通過對(duì)不動(dòng)產(chǎn)登記過程中遇到的問題進(jìn)行分析與探討，對(duì)順利高效的完成不動(dòng)產(chǎn)登記發(fā)證試點(diǎn)工作提供了有力支持，也為接下來甘肅省全面開展不動(dòng)產(chǎn)確權(quán)登記發(fā)證工作打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。