基于農(nóng)村水污染處理的PPP模式研究

張寧元　付彤昕　李神

中圖分類號(hào)：X71 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)：A 文章編號(hào)：1674-1145（2018）7-324-02

摘要 本文首先分析了農(nóng)村水污染傳統(tǒng)處理方式的弊端，并進(jìn)行了PPP模式下農(nóng)村水污染處理的可行性分析。同時(shí)本文還提出了適合我國(guó)農(nóng)村現(xiàn)狀的政府主體與私營(yíng)企業(yè)主體的職能分工，最后針對(duì)PPP模式在我國(guó)所存問(wèn)題提出了幾點(diǎn)建議。

關(guān)鍵詞 PPP模式 農(nóng)村水污染處理 職能分工

農(nóng)村造成嚴(yán)重的污染的因素有很多，水污染則是其中的重中之重。數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)目前有6億左右的農(nóng)村人口，而農(nóng)村每年生產(chǎn)的污水量高達(dá)9億噸左右。但農(nóng)村地區(qū)大多沒(méi)有完善的污水收集系統(tǒng)，污水的處理率整體很低，導(dǎo)致我國(guó)居民生活水平下降，阻礙了農(nóng)業(yè)的健康持續(xù)發(fā)展。因此，建立一套完善的污水處理機(jī)制，在長(zhǎng)遠(yuǎn)上解決農(nóng)村水污染問(wèn)題至關(guān)重要。PPP模式，是指公私合營(yíng)模式，及政府與私營(yíng)組織為了提供某種公共服務(wù)，彼此之間形成一種合作關(guān)系，通過(guò)簽署合同來(lái)明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，最終使合作兩方取得比單獨(dú)行動(dòng)更為有利的成果。在3P模式下，有組織有計(jì)劃地進(jìn)行農(nóng)村水污染治理，不失為一個(gè)有前景的研究方向。

一、可行性分析

（一）傳統(tǒng)污水治理方式的弊端

在傳統(tǒng)的農(nóng)村污水治理體制下，一般由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府制定計(jì)劃，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部兼任實(shí)施，這種體制下農(nóng)村污水治理效率低下。這是由于無(wú)論是規(guī)劃過(guò)程還是實(shí)施過(guò)程，都缺乏專業(yè)人員的介入，且撥款也多為統(tǒng)一撥款，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的利益并不相關(guān)。與此同時(shí)，我國(guó)城市污水處理所采用的BOT模式也并不適用于農(nóng)村，因?yàn)樵贐OT模式中，企業(yè)通過(guò)污水處理設(shè)施取得收益，但農(nóng)村的污水處理設(shè)施卻不像城市一樣完備。

（二）PPP模式可行性分析

1相關(guān)政策環(huán)境符合PPP模式的開展要求。

2015年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《水十條》，是我國(guó)未來(lái)幾年內(nèi)全國(guó)污水治理的行動(dòng)指南。另外國(guó)務(wù)院還出臺(tái)了《關(guān)于推進(jìn)水污染防治領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作的實(shí)施意見(jiàn)》，要求規(guī)范水污染防治的3P項(xiàng)目操作流程。農(nóng)村水污染治理公私合營(yíng)模式對(duì)于提升污水處理的水平與效率頗具意義。以上政策的出臺(tái)更是表明了公私合營(yíng)模式治理水污染是大勢(shì)所趨。

2.PPP模式市場(chǎng)完善且廣闊。

近年來(lái)，隨著政府進(jìn)一步推進(jìn)投融資改革，社會(huì)資金逐漸進(jìn)入環(huán)境治理領(lǐng)域。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制進(jìn)一步確立，市場(chǎng)狀況逐漸完善，已有能力承擔(dān)來(lái)自于政府的公共服務(wù)及物品的供給。上文所提到的《水十條》，預(yù)計(jì)可以帶來(lái)約5.7萬(wàn)億元的GDP增長(zhǎng)，并且在未來(lái)，水污染治理的投融資還會(huì)不斷加大，為3P模式帶來(lái)了廣闊的市場(chǎng)。

3.PPP模式降低了開展項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)提高了項(xiàng)目質(zhì)量。

在3P模式中，風(fēng)險(xiǎn)是政府和企業(yè)共同分擔(dān)的。政府承擔(dān)政策風(fēng)險(xiǎn)經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)等，企業(yè)承擔(dān)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，風(fēng)險(xiǎn)得以分散。另外企業(yè)在項(xiàng)目中需要取得一定的盈利，因此會(huì)在合同簽訂前，邀請(qǐng)專家組進(jìn)行項(xiàng)目評(píng)估，尋求經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)最低的治理方案，企業(yè)經(jīng)濟(jì)利益實(shí)現(xiàn)的同時(shí)提高了項(xiàng)目質(zhì)量。而且將污水治理與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)聯(lián)系到了一起，在競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境中就會(huì)有創(chuàng)新和提高的出現(xiàn)。PPP模式使得污水治理在降低風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)促進(jìn)了治理能力的提高。

二、PPP模式下農(nóng)村水污染處理模型及職能分工

通過(guò)上文對(duì)傳統(tǒng)農(nóng)村污水處理方式弊端分析以及對(duì)PPP模式下農(nóng)村污水處理的可行性研究，我們也進(jìn)一步加深了PPP模式在我國(guó)農(nóng)村水污染處理中應(yīng)用的理解，加之對(duì)農(nóng)村水污染現(xiàn)狀與農(nóng)村發(fā)展程度的調(diào)查，可以得出PPP模式下農(nóng)村水污染機(jī)制的總體思路，由此構(gòu)建了政府主體與私營(yíng)企業(yè)主體在基于PPP模式下農(nóng)村水污染處理的職責(zé)分工模型。

PPP模式下的農(nóng)村水污染處理機(jī)制是由政府與私營(yíng)企業(yè)雙方參與下共同發(fā)揮作用的一種模式，兩者是一種伙伴型合作關(guān)系。政府主體位于主導(dǎo)地位，發(fā)揮主動(dòng)作用，通常是項(xiàng)目的發(fā)起人，其對(duì)投標(biāo)的私營(yíng)企業(yè)進(jìn)行綜合性考評(píng)權(quán)衡，確定項(xiàng)目的開發(fā)主體。私營(yíng)企業(yè)則會(huì)利用自身的技術(shù)優(yōu)勢(shì)、管理優(yōu)勢(shì)、融資優(yōu)勢(shì)等建設(shè)高效的污水處理機(jī)制。兩者相互促進(jìn)，相互制約，力求達(dá)到共贏狀態(tài)。

（一）政府在PPP模式下農(nóng)村水污染治理中的主要職能

在農(nóng)村水污染治理的項(xiàng)目中，政府主體一般由縣級(jí)、鄉(xiāng)級(jí)政府擔(dān)任管理工作，地方政府在PPP模式下農(nóng)村水污染治理中的主要職能有以下幾點(diǎn)：

1.授權(quán)機(jī)構(gòu)的作用。

政府主體通過(guò)對(duì)農(nóng)村水污染處理PPP模式的可行性進(jìn)行分析，確定PPP項(xiàng)目，并組織招標(biāo)。篩選后對(duì)項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)進(jìn)行授權(quán)，以及政府主體直接或間接通過(guò)項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)對(duì)社會(huì)資本進(jìn)行授權(quán)。

2監(jiān)管與測(cè)評(píng)。

政府完善投資項(xiàng)目管理與監(jiān)管體系，對(duì)項(xiàng)目的處理績(jī)效定期進(jìn)行測(cè)評(píng)，建立適合項(xiàng)目長(zhǎng)期發(fā)展的程序和監(jiān)管規(guī)則，做好項(xiàng)目跟蹤、檢查、驗(yàn)收和責(zé)任追究等活動(dòng)。

3.政策與經(jīng)濟(jì)支持。

制定適合PPP項(xiàng)目發(fā)展的政策，保證政策的穩(wěn)定性與連貫性，并實(shí)施減免稅收等措施對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行經(jīng)濟(jì)支持。

4.不可測(cè)風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)。

政府主體具有承擔(dān)項(xiàng)目中私營(yíng)企業(yè)不能左右的客觀風(fēng)險(xiǎn)，如自然災(zāi)害等造成的項(xiàng)目損失等風(fēng)險(xiǎn)。

（二）私營(yíng)企業(yè)在PPP模式下農(nóng)村水污染治理中的主要職能

1.項(xiàng)目設(shè)計(jì)與建設(shè)。

競(jìng)標(biāo)成功后，私營(yíng)企業(yè)負(fù)責(zé)成立項(xiàng)目公司，對(duì)農(nóng)村水污染處理提供融資、設(shè)計(jì)、建設(shè)等技術(shù)支持，負(fù)責(zé)整個(gè)項(xiàng)目的運(yùn)作。

2.項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)、維護(hù)與修理。

在政府授予的特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)，私營(yíng)企業(yè)按照特許權(quán)協(xié)議的條款對(duì)污水處理設(shè)施進(jìn)行運(yùn)營(yíng)、維護(hù)與修理，保證設(shè)施高效運(yùn)行。

3.確保項(xiàng)目服務(wù)質(zhì)量。

在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期間，私營(yíng)企業(yè)也要對(duì)整體項(xiàng)目進(jìn)行及時(shí)的跟蹤調(diào)查，滿足用戶的要求，從而可要求用戶進(jìn)行付費(fèi)而獲益。

三、PPP模式現(xiàn)存的問(wèn)題與分析建議

PPP模式為農(nóng)村水污染處理提供了一種新的思路，其意義舉足輕重，但是不可否認(rèn)的是它還是有一定的局限性。

（一）相關(guān)法律法規(guī)欠缺，制度尚不完善

因?yàn)镻PP模式在我國(guó)發(fā)展尚不成熟，PPP模式在農(nóng)村水污染處理的領(lǐng)域更是處在初級(jí)階段，因此配套的法律法規(guī)以及政策文件數(shù)量少、約束力低。這意味著投資方在整個(gè)項(xiàng)目進(jìn)展的各個(gè)環(huán)節(jié)都有可能受到利益上的侵害，而缺乏有力的保護(hù)。

（二）農(nóng)村污水處理項(xiàng)目吸引力仍然不足

在農(nóng)村污水處理的PPP模式下，最大的問(wèn)題之一就是項(xiàng)目的吸引力不足，這是因?yàn)檗r(nóng)村污水處理施工量大、施工難度大，而且工期較長(zhǎng)。

（三）農(nóng)村水污染處理的PPP模式項(xiàng)目實(shí)際運(yùn)行效果差

在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，對(duì)于PPP這樣的收費(fèi)模式，農(nóng)民的接受度差，這樣導(dǎo)致了中國(guó)農(nóng)村污水處理PPP項(xiàng)目整體運(yùn)行不夠順利。另外，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施不完善、專業(yè)技術(shù)人員匱乏也是另外一大誘因。

針對(duì)上述三點(diǎn)不足，現(xiàn)階段應(yīng)當(dāng)加快建立PPP項(xiàng)目的相關(guān)法律法規(guī)、出臺(tái)相關(guān)政策文件，促進(jìn)國(guó)家、政府在推進(jìn)PPP模式普及的進(jìn)程中起到強(qiáng)有力的推動(dòng)作用：第二可以采用“捆綁招標(biāo)”的方式，增加項(xiàng)目的吸引力，促進(jìn)企業(yè)投資。第三就是可以利用新聞、廣播等形式，加強(qiáng)農(nóng)民水污染治理的知識(shí)普及工作，讓廣大農(nóng)民朋友認(rèn)識(shí)到污水處理和每個(gè)人的生活都息息相關(guān)，增強(qiáng)農(nóng)戶的配合度。

四、結(jié)語(yǔ)

把PPP模式引入農(nóng)村水污染處理的領(lǐng)域，有效地解決了污水處理領(lǐng)域投資不足、效率低下的問(wèn)題，同時(shí)還能緩解政府的財(cái)政壓力。但是PPP模式在中國(guó)，尤其是在污水處理的領(lǐng)域，由于其缺乏相關(guān)成果項(xiàng)目的借鑒，仍面臨很多挑戰(zhàn)，如：相關(guān)法律法規(guī)仍不健全、相關(guān)技術(shù)人才的匱乏等。農(nóng)村污水處理PPP項(xiàng)目在中國(guó)應(yīng)在認(rèn)清優(yōu)勢(shì)的同時(shí)，不忽略威脅，加快促進(jìn)PPP相關(guān)法律法規(guī)的完善、在全國(guó)范圍內(nèi)普及PPP模式的優(yōu)越性和污水處理的必要性。爭(zhēng)取能夠使農(nóng)村污水處理PPP項(xiàng)目在未來(lái)的幾年內(nèi)能更好地推進(jìn)。