反思我國行政訴訟的相對集中管轄模式

黃榮祥，劉杰勇

（1.浙江大學法學院，浙江 杭州 310000；2.山東大學法學院，山東 濟南 250000）

一、我國新近正在推行的跨行政區(qū)域管轄訴訟模式——相對集中管轄模式

作為一項基本的行政訴訟制度，管轄在社會轉型時期的中國不僅具有開啟行政案件審理的程序價值，而且還具有影響新政案件最終能否獲得公正審理的實體價值。新近正在推行的相對集中管轄模式是在過去不斷探索的經驗上得出的保證行政審判權獨立行使的最佳路徑。最高人民法院首次微調行政訴訟管轄制度的策略是“有限提級管轄”，這集中體現(xiàn)在2000年開始實施的《最高人民法院關于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第八條中。該條對中級人民法院一審行政案件的管轄條款進行了解釋，將“被告為縣級以上人民政府，且基層人民法院不適宜審理的案件”明確規(guī)定為“本轄區(qū)內重大、復雜的案件”，從而在一定程度上提高了一審行政案件的審級。不過，這種有限提級管轄的策略實踐效果并不明顯，大多數行政案件實際上還是由基層人民法院審理的。而且，法院系統(tǒng)也對一味提高審級做法的負面作用保有清醒認識[1]。因為一味提高審級，中院和高院的壓力會大大增加，基層法院卻可能無案可審，從而使審判資源的配置受到一定影響，另外基層法院處理糾紛的天然優(yōu)勢無從發(fā)揮，不利于把矛盾化解在基層。

而后，一些地方法院開始探索“異地交叉管轄”（即將大量有管轄權的基層人民法院不適宜審理的行政案件通過中級人民法院的指定交由本轄區(qū)內異地基層法院審判）。異地交叉管轄發(fā)軔于浙江省臺州市中級人民法院，在實施之初取得了明顯的成效，一組數據可以說明這點。自2002年7月至2005年年底，該市基層法院共審結一審異地管轄案件447件，其中被告敗訴158件，敗訴率達35.35%，為同期審結的非異地管轄案件的2.5倍；在這些案件中，提起上訴的118件，上訴率僅為26.4%，不到同期審結的非異地管轄案件的1/3。兩組數據對比顯示，異地管轄制度進一步增強了行政審判的公信力。2008年《最高人民法院關于行政案件管轄若干問題的規(guī)定》認可了異地交叉管轄制度。盡管《最高人民法院關于行政案件管轄若干問題的規(guī)定》有關指定異地法院管轄的制度設計初衷良好，但其實施效果并不理想，這從近幾年來行政訴訟原告勝訴率持續(xù)低迷上可以獲得印證。

2013年1月4日，最高人民法院下發(fā)《關于開展行政案件相對集中管轄試點工作的通知》，決定在部分中級人民法院轄區(qū)內開展行政案件相對集中管轄試點工作?！蛾P于開展行政案件相對集中管轄試點工作的通知》規(guī)定：“行政案件相對集中管轄，就是將部分基層人民法院管轄的一審行政案件，通過上級人民法院統(tǒng)一指定的方式，交由其他基層人民法院集中管轄的制度。各高級人民法院應當結合本地實際，確定1～2個中級人民法院進行試點。試點中級人民法院要根據本轄區(qū)具體情況，確定2～3個基層人民法院為集中管轄法院，集中管轄轄區(qū)內其他基層人民法院管轄的行政訴訟案件；集中管轄法院不宜審理的本地行政機關為被告的案件，可以將原由其管轄的部分或者全部案件交由其他集中管轄法院審理。非集中管轄法院的行政審判庭仍予保留，主要負責非訴行政執(zhí)行案件等有關工作，同時協(xié)助、配合集中管轄法院做好本地區(qū)行政案件的協(xié)調、處理工作。集中管轄法院的選擇，應當考慮司法環(huán)境較好、行政案件數量較多、行政審判力量較強、經濟社會發(fā)展水平較高等因素，并制定試點方案報請高級人民法院決定?！?014年11月1日生效的新《行政訴訟法》第十八條第二款規(guī)定：“經最高人民法院批準，高級人民法院可以根據審判工作的實際情況，確定若干人民法院跨行政區(qū)域管轄行政案件?！边@是本次修改新增條款，是對行政訴訟地域管轄中“司法轄區(qū)與行政轄區(qū)合一”模式的重大改變。自此，“相對集中管轄模式”得到修改后的《行政訴訟法》的認可。2014年12月28日，上海設立全國首個跨行政區(qū)劃人民法院——上海市第三中級人民法院。同月30日，北京市第四中級人民法院揭牌，經中央批準的第二家試點審理跨行政區(qū)劃案件的人民法院宣告成立，標志著相對集中管轄正式拉開帷幕。

二、相對集中管轄模式存在的問題

（一）無法突破行政訴訟的“原告就被告”原則

相對集中管轄模式本意是為了突破行政訴訟中“原告就被告”原則，從而改變地方保護主義及地方行政權的強勢影響法院居中公正審理的局面。但目前而言，在行政訴訟中規(guī)定相對集中管轄模式也難以實現(xiàn)對“原告就被告”原則的突破，無法擺脫原有制度框架的束縛。新《行政訴訟法》第十八條第一款規(guī)定：“行政案件由最初作出行政行為的行政機關所在地人民法院管轄。經過復議的案件，也可以由復議機關所在地人民法院管轄。”第二款規(guī)定：“經最高人民法院批準，高級人民法院可以根據審判工作的實際情況，確定若干人民法院跨行政區(qū)域管轄行政案件?！毙隆缎姓V訟法》第十八條第一款規(guī)定是關于一般地域管轄的規(guī)定，第二款是關于跨行政區(qū)域管轄的規(guī)定，以一般地域管轄為原則，跨行政區(qū)域管轄為例外。

“一般地域管轄與‘原告就被告’原則是表里的關系或者說是兩位一體的關系，原告就被告不僅成為一般地域管轄的代名詞，而且成為地域管轄制度的一個統(tǒng)治性原則，根深蒂固”[2]。而這一條制度的設計，受到了民事訴訟“原告就被告”原則的深刻影響。民事訴訟中“原告就被告”原則在民事訴訟中有如下優(yōu)點：“利于保護被告的合法權益；利于抑制原告濫訴；便利被告應訴；利于證據收集；利于裁判的執(zhí)行?！盵3]行政訴訟中地域管轄對民事訴訟“原告就被告”原則的襲用無異于東施效顰，這是因為：1.行政訴訟的被告是行政機關或法律、法規(guī)授權組織，其擁有便捷的交通工具，通常與法院一樣處于交通發(fā)達的市鎮(zhèn)，“便利被告應訴”在此實屬多此一舉。更為關鍵的是，民訴中“便利被告應訴”有其道義基礎，即民事訴訟中的原告、被告原本屬于平等的民事主體，任何一方都被推定為平等的、不虧欠對方任何東西的法律主體，民訴中原告起訴被告打破了這種平衡，使被告處于莫名的訴訟中，自然要以“原告就被告”的管轄原則加以彌補，恢復原先的平衡。而這種道義基礎在行政訴訟并不存在，因為行政主體擁有一定的職權，根據權責一致原則，自然要為其行政行為承擔相應的法律后果，這種法律后果，不僅僅是違法行政的不利法律后果，也包括為其實施的行政行為承擔一定可預期的訴累。2.民訴“原告就被告原則”中“利于證據收集”這一優(yōu)點在行政訴訟中也不存在，因為行政訴訟以要求行政主體提供其在行政決定過程中收集到的證據為原則，行訴過程很少再收集證據。3.民訴“原告就被告原則”中“利于強制的執(zhí)行”這一優(yōu)點在行政訴訟中也不存在。若原告勝訴，被告拒絕履行判決、裁定的，法院對被告行政機關的強制執(zhí)行無空間的限制。若被告勝訴，法院對原告的強制執(zhí)行，按照“原告就被告”原則確定的管轄法院，對于處于異地的原告就無“利于強制的執(zhí)行”可言。

無法突破行政訴訟的“原告就被告”原則，也就無法真正地將原告置于行政訴訟法權中的基礎性地位，不能最大化保護原告的訴訟權利，特別是面對作為被告的強大的行政機關，如果制度的設計不是向原告傾斜，相反卻偏向行政機關時，“《行政訴訟法》首要目的是保護原告的利益”就成為一句空話。

（二）改革方針沒有突破現(xiàn)行司法體制，難以從根本上有效維系行政審判權的獨立行使

行政訴訟制度的公信力來源于人民法院行政審判權的獨立公正行使?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P于行政案件管轄若干問題的規(guī)定》所確立的提級管轄、交叉管轄等措施之所以效果不佳，主要原因就在于這些局部調整“仍然屬于現(xiàn)行的司法體系內的調整，并非治本之策”。就正在推行的相對集中管轄改革而言，本質上同樣屬于現(xiàn)行司法體制內的微調。以作為集中管轄法院的基層法院為例，如果非集中管轄區(qū)的被訴行政機關想要干預集中管轄法院的行政審判活動，只需要通過其所在區(qū)縣政府并經由集中管轄法院所在地政府出面協(xié)調即可，充其量只是干預的環(huán)節(jié)增多、成本提高而已。相對集中管轄模式從目前各地的試點方案來看，大致存在三種模式：一是集中管轄法院相互之間實行固定對應管轄，如黑龍江省大慶市集中管轄法院龍鳳區(qū)人民法院和讓胡路區(qū)人民法院除受理其他基層人民法院管轄的行政訴訟案件外，還相互管轄對方轄區(qū)的案件；二是集中管轄法院既受理其他基層人民法院管轄的行政訴訟案件，也受理本院自身管轄的案件，如貴州省黔東南州凱里市人民法院和三穗縣人民法院；三是集中管轄法院既受理其他基層人民法院管轄的行政訴訟案件，也受理本院自身管轄的案件，如果集中管轄法院認為不宜審理本地行政機關為被告的案件也可報請中級人民法院指定另一集中管轄法院管轄，如山東省棗莊市市中區(qū)人民法院和滕州市人民法院[4]。

無論是固定對應管轄模式、自我管轄模式還是另行指定管轄模式，實際上都無法杜絕來自行政機關的干預。固定對應管轄法院之間長期形成的對應管轄關系，雙方行政機關容易達成一種規(guī)律性的默示的協(xié)作，互相幫助對方干預對方的審判活動。自我管轄模式的法院也受理自身管轄的案件，這和實行相對集中管轄模式之前一樣，本地案件還是無法擺脫受干預的事實。另行指定管轄模式對于哪些案件應報請中級人民法院指定另一法院指定另一集中管轄法院管轄也無客觀標準，不利于實踐過程的統(tǒng)一?？梢?，現(xiàn)有語境下的相對集中管轄模式改革似乎陷入固化的悖論之中，很難逃脫新的行政干預。

（三）改革舉措致使多數基層法院行政審判庭陷于休眠狀態(tài)，動搖了現(xiàn)行行政訴訟法所確定的審級結構

按照《關于開展行政案件相對集中管轄試點工作的通知》的精神要求，非集中管轄法院的行政審判庭將繼續(xù)保留，但其功能只限于處理非訴行政案件和協(xié)助集中管轄法院做好協(xié)調處理工作?？梢灶A見的是，隨著相對集中管轄改革的推進，基層法院行政審判庭將出現(xiàn)“強者愈強、弱者愈弱”的局面：集中管轄法院將日益發(fā)揮行政案件審理主戰(zhàn)場作用，非集中管轄法院則因無案可審而更加趨于邊緣化境地。盡管相對集中管轄改革的初衷之一是合理配置行政審判司法資源，但其背后的運行邏輯卻值得商榷：如果因為某基層法院行政案件數量較少、司法環(huán)境欠佳就取消其行政案件管轄權，那么是否可以據此推論由于各級法院行政案件數量都遠遠少于民事和刑事案件就干脆直接取消其行政審判權呢？事實上，行政案件數量的多寡、司法環(huán)境的好壞本身都是相對的、動態(tài)發(fā)展的，即便同樣屬于集中管轄法院，彼此之間的受案數量也會存在不均衡現(xiàn)象，甚至還會引起新一輪的集中管轄法院大調整。實行相對集中管轄，將直接導致部分法院審判功能配置的缺失，致使該法院的社會地位和影響力日益下降?！缎姓V訟法》第三條規(guī)定：“人民法院設行政審判庭，審理行政案件。”《最高人民法院關于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第六條規(guī)定：“各級人民法院行政審判庭審理行政案件和審查行政機關申請執(zhí)行其具體行政行為的案件。”在上述條款沒有修改以及“縣級以上地方各級人大聽取和審查本級人民法院工作報告”的體制安排下，非集中管轄法院將因行政審判功能的萎縮而出現(xiàn)整體審判功能的殘缺，現(xiàn)行行政訴訟法所確定的審級結構將因此而改變。從這個意義上來說，行政案件相對集中管轄試點工作將面臨形式合法性的危機。

三、相對集中管轄模式存在問題的解決

（一）在未來改革實踐更加凸顯原告權利在行訴法權結構中的基礎性地位

法權是一個用來表述權利權力綜合體的概念[5]，行政訴訟中的法權結構自然是指行政訴訟中權利和權力的結構。行政訴訟中的權利，是指公民、法人或者其他組織（即行政決定過程中的行政相對人，行政訴訟過程中的原告）的權利；行政訴訟中的權力，是指人民法院的行政審判權和行政機關在行政決定過程中行使的且在行政訴訟中“余威尚存”的行政權。

在行政訴訟的法權結構中，原告權利應當處于基礎性的地位，這是由行政訴訟的目的決定的。行政訴訟是適應現(xiàn)代社會中行政主體一方的不法行政行為侵犯相對人的合法權益、切實保障行政相對人的合法權益而產生和發(fā)展起來的，因此可以說保護行政訴訟原告的合法權益是其首要目的，自然要將原告權利處于基礎性地位。而從已有的行政訴訟管轄制度的措施來看，并未突顯原告權利在行政訴訟法權的基礎性地位，如《最高人民法院關于行政案件管轄若干問題的規(guī)定》第二條規(guī)定：“當事人以案件重大復雜為由或者認為有管轄權的基層人民法院不宜行使管轄權，直接向中級人民法院起訴，中級人民法院應當根據不同情況在7日內分別作出以下處理：第一，指定本轄區(qū)其他基層人民法院管轄；第二，決定自己審理；第三，書面告知當事人向有管轄權的基層人民法院起訴。”第三條規(guī)定：“當事人向有管轄權的基層人民法院起訴，受訴人民法院在7日內未立案也未作出裁定，當事人向中級人民法院起訴，中級人民法院應當根據不同情況在7日內分別作出以下處理：第一，要求有管轄權的基層人民法院依法處理；第二，指定本轄區(qū)其他基層人民法院管轄；第三，決定自己審理。”

從形式上是賦予原告選擇管轄的權利，但實質上到底由哪個法院行使管轄權，最終還是由接受當事人申請的中級法院決定的。特別是與《最高人民法院關于行政案件管轄若干問題的規(guī)定》第七條規(guī)定：“對指定管轄裁定有異議的，不適用管轄異議的規(guī)定。”結合起來看，更是未將保障行政訴訟原告權利基礎性作為基礎性地位來保障。

（二）相對集中管轄模式下，最大化擴大行政訴訟選擇管轄的適用范圍

伴隨著上海市第三中級人民法院、北京市第四中級人民法院等跨行政區(qū)劃人民法院的設立，以及最高人民法院第一、第二巡回法庭的設立，說明在過去的“有限提級管轄”和“異地交叉管轄”模式效果不理想之后，我國已逐漸拉開相對集中管轄模式的序幕。

在不對現(xiàn)行新展開的管轄秩序進行挑戰(zhàn)的前提下，要解決如上文提出的諸如無法突破“原告就被告”原則的問題、因無法突破現(xiàn)行司法體制，從而無法維系行政審判權獨立行使的問題以及因行政訴訟集中管轄模式的普遍展開使多數基層法院行政審判庭陷于休眠狀態(tài)的問題等，可以考慮通過以下措施來解決。

1.設立集中管轄法院之后，非集中管轄法院的受案范圍仍與原先完全保持一致，而不是“主要負責非訴行政執(zhí)行案件等有關工作，同時協(xié)助、配合集中管轄法院做好本地區(qū)行政案件的協(xié)調、處理工作”，若不如此，可以預見的是，隨著相對集中管轄改革的推進，基層法院行政審判庭將出現(xiàn)“強者愈強、弱者愈弱”的局面：集中管轄法院將日益發(fā)揮行政案件審理主戰(zhàn)場作用，非集中管轄法院則因無案可審而更加趨于邊緣化境地[6]。在保留非集中管轄法院原有受案范圍前提下，同時賦予原告選擇管轄的權利，即原告既可以向被告所在地法院起訴，也可以選擇向集中管轄法院起訴，完全由其自主選擇。這樣既可以保證每個普通行政案件（不管級別管轄上其是基層人民法院管轄的案件，還是中級人民法院管轄的案件），至少同時有兩個人民法院有管轄權——被告所在地人民法院、高級人民法院確定的有權跨行政區(qū)域管轄的人民法院。當然，經過復議的案件甚至有多個法院有管轄權。這樣既一方面可以突破行政訴訟中“原告就被告”原則，讓原告自主選擇管轄法院，擴大原告的訴訟權利，恢復原告權利在行政訴訟法權結構中的基礎性地位，有利于案件爭議的徹底解決，另一方面也可以避免多數基層法院行政審判庭陷于休眠狀態(tài)。相比過去，可以較好地突破地方保護主義和行政權干涉法院行政審判權，從根本上有效維系行政審判權的獨立行使，受中國歷史傳統(tǒng)因素的影響，原告總是容易形成固執(zhí)的看法，認為我國的行政訴訟制度仍是“官官相護”的機制，即使法院的審判是公正的，原告的心理認同度往往不高，在賦予原告選擇管轄的權利后，如果原告信任被告所在地人民法院，可以就近起訴，減少訴累，符合起訴便宜主義；如果對被告所在地人民法院狐疑，則可向有權跨行政區(qū)域管轄第一審行政案件的人民法院起訴，“以訴累換公正”。

實際上，新《行政訴訟法》第十八條第2款具有擴大選擇管轄的適用范圍的內在品質，同時又能契合法條語義上的“人民法院跨行政區(qū)域管轄行政案件”的要求[7]。為實現(xiàn)上述措施，只需出臺新的司法解釋，保留非集中管轄法院的原有職權，并將內涵于新《行政訴訟法》第十八條第2款的選擇管轄權外化出來。如不把新《行政訴訟法》第十八條第2款當作選擇管轄的依據，新《行政訴訟法》關于可選擇管轄法院的范圍只有第十八條第1款、第十九條、第二十一條，將使原告選擇管轄權依舊非常狹窄。

四、結語

我國新近正在推行的跨行政區(qū)域管轄訴訟模式——相對集中管轄模式，雖存在諸如無法突破行政訴訟的“原告就被告”原則、改革方針沒有突破現(xiàn)行司法體制，難以從根本上有效維系行政審判權的獨立行使、改革舉措致使多數基層法院行政審判庭陷于休眠狀態(tài)，動搖現(xiàn)行行政訴訟法所確定的審級結構等問題，但可通過在未來改革實踐中突顯原告權利在行訴法權結構中的基礎性地位、在相對集中管轄模式下，最大化擴大行政訴訟選擇管轄的適用范圍等途徑來解決相對集中管轄模式在司法實踐中遇到的問題。

本期插圖均為汪洋國畫作品

黨的十八大報告明確指出：“要進一步深化司法體制改革，堅持和完善中國特色社會主義司法制度，確保審判機關、檢察機關依法獨立公正行使審判權和監(jiān)察權”?；仡櫧?，最高人民法院為實現(xiàn)社會公平正義，不斷推動行政審判制度的改革。在行政管轄方面，從最初的“原告就被告”原則，到2000年《最高人民法院關于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法若干問題的解釋〉》第八條中將“被告為縣級以上人民政府，且基層人民法院不宜審理的行政案件”明確規(guī)定為重大復雜的案件實行有限提級管轄的方式，再到浙江臺州實施的異地交叉管轄。這些積極的關于行政案件改革的探索和努力都具有一定的歷史意義，并取得較好的司法實踐效果。我們相信隨著時間的推移，行政訴訟相對集中管轄制度會越來越完善和健全?！?/p>